多元主體協同推進基層社會治理探論

楊敏，李明德

(1.陜西學前師范學院，西安 710061；2.西安交通大學 新聞與新媒體學院，西安 710049)

加強和創新基層社會治理，既是國家治理的基石，也是治理體系和治理能力現代化的重要內容。習近平明確指出：“基礎不牢，地動山搖……‘十四五’時期，要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”[1]這一重要論述彰顯了新發展階段下加強基層社會治理的迫切性及重要價值。新中國成立以來，基層社會治理模式的轉型發展化解了社會治理過程中的多重矛盾，進一步明晰了基層社會治理的發展趨向及目標。

一、歷史維度：多元主體推進基層社會治理的轉型發展

新中國成立以來，我國社會治理經歷了由義務服從型的社會管理到權力參與型的社會治理再到“共建共治共享”社會治理模式的轉變，是從“單中心支配型”到“黨政主導型”再到“多中心一致型”的權力運作方式轉變的具體體現，反映了社會治理過程由“中心”向“基層”的現實轉向。

(一)社會主義革命和建設時期：計劃性的社會管理模式

社會管理是指“黨委和政府以及其他社會主體運用法律、法規、政策、道德、價值觀等社會規范體系，直接或間接地對社會領域各方面、各環節進行服務、協調、組織、監管的過程和活動”[2]，其更偏重于黨委、政府作用的發揮。新中國成立初期，政治上面臨鞏固、穩定新生政權力量的現實要求；經濟上面臨國民黨長期統治下的惡性通貨膨脹及戰爭導致的生產萎縮、民生困苦等嚴峻考驗；軍事上面臨國民黨殘余力量與人民政權對抗、支援抗美援朝以反抗侵略等復雜態勢，危及社會穩定與建設。著眼于此，黨在不同階段采取了不同的社會管理舉措。

1953年到1956年，是國民經濟恢復期與社會主義改造時期，社會管理政策呈現出明顯的計劃性及政府管控性特征。無論是經濟上初級國家資本主義形式的發展和“一化三改”總路線的實施，還是在教育、科學文化方面提出的“掌握輿論工具”[3]403，“有計劃地利用近現代科學成就以服務于工業、農業和國防建設”[3]405等政策理念，均彰顯了政府在社會管理中的主導作用。1956年到1966年，是社會主義建設時期，著重要求協調重工業、輕工業和農業，經濟建設和國防建設，國家、單位和個人等十大關系，充分調動一切國內外積極因素推進社會主義建設，但同時也面臨社會主體參與社會工作經濟性降低、社會活力亟待激發的狀況。黨的八屆三中全會決定，“下放一部分中央直屬企業給省、市自治區管理，擴大地方財務和物資分配權，擴大地方計劃管理權”[3]478，一定程度調整了中央與地方間的關系，但仍未改變政府管理的本質。與此同時，我國采用人民公社這一政社合一的體制，它將經濟組織與政權機構相結合，對社會各領域實行三級管理。1963年到1965年，我國更加注重調整各領域關系并調動各主體、各領域發展的積極性。

社會主義革命和建設時期，逐漸形成了一種“垂直的、全能型的、‘單相回路’式的”[4]計劃性管理模式。在這一模式下，管理主體實際上是政府一方主導的，即政府全能的社會管理，管理過程是自上而下單向度的，管理手段更具強制性特征。這一模式能夠在短期內最大限度集中優勢力量發展社會生產力，但它在一定程度上限制了社會各主體自我組織、自我調節等能力，具有一定局限性。

(二)改革開放和社會主義現代化建設新時期：黨政主導型社會治理模式

社會治理是指“在社會領域內，政府、私營部門、非盈利組織部門以及公民等組成相互依賴的多主體治理網絡，在平等基礎上按照參與、溝通、協調和合作等治理機制，為有效解決公共問題、提供公共服務，并增進公共利益而共同管理公共事務的過程”[5]。改革開放后，政府諸多文件雖沿用“社會管理”一詞，但實質卻是社會管理向社會治理的轉型。伴隨社會主義現代化建設、經濟工作向以提高經濟效益為中心轉變，農村家庭聯產承包責任制實施、城市經濟體制深入改革、社會主義市場經濟體制逐步建立，市場及人民主體作用凸顯，單純的政府管控已不再適應社會發展新形勢，逐漸由先前的社會管控和行政管理轉向社會化治理。

1998年印發的《關于國務院機構改革方案的決定》，明確將政府基本職能定位為“宏觀調控、社會管理和公共服務”[6]。2002年，黨的十六大報告將政府宏觀調控職能具體化為經濟調節與市場監管，體現了政府在社會治理過程中部分權力的下放。2006年，“社會建設”與“經濟建設、政治建設、文化建設”一道正式納入構建社會主義和諧社會總布局，其中最重要的便是清晰描繪了政府的社會管理格局藍圖，進一步強調政府要充分實現管理與服務的良性互促。2007年，黨的十七大報告在強調健全基層社會管理體制的同時，要求進一步推動農村社會管理。2010年，黨的十七屆五中全會就“加強和創新社會管理”進行了重點闡釋和部署，即“按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求”[7]3，進一步“健全基層管理和服務體系……發揮群眾組織和社會組織作用……形成社會管理和服務合力”[7]4。2012年，黨的十八大報告強調通過四個加快推進社會體制改革，倡導“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系；加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制；加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”[8]。

改革開放和社會主義現代化建設新時期，政府在眾多領域治理中的有限性也進一步凸顯，公眾逐漸成為社會治理的參與者。社會秩序維護與社會格局的塑造依賴黨委、政府、社會及公眾間的協同參與，治理手段也不再是原來的單一管控，而是趨向多元主體間的多維合作，逐漸形成了一種“黨政主導且多主體參與”的社會治理模式。

(三)中國特色社會主義新時代：共建共治共享型社會治理格局

黨的十八屆三中全會倡導構建“黨委領導、政府主導、社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”[9]的系統治理機制與方式，并對治理主體、治理方式、治理格局等提出了更加具體的要求。2015年，黨的十八屆五中全會首次提出“構建全民共建共享的社會治理格局”[10]的論斷；2017年，黨的十九大報告明確指出要打造黨委、政府、社會、公眾等多主體協同參與的“共建共治共享的社會治理格局”[10]。

打造社會管理格局與共建共治共享社會治理新格局，二者均帶有解決社會問題、滿足社會需求并創造社會價值的問題意識，不同之處則在于治理方法的實踐創新及多元主體性、治理公共性、社會價值共享性在后者得以最大程度地發揮與彰顯。“共建”指“社會治理體制由社會成員群策構建”[11]，意味著社會治理基礎更加依賴治理主體多元性的協同參與，強調“改變以往控制、參與邏輯下的主體性價值不彰，實現社會治理的全過程、全體系的‘共建’”[12]，進而形成集“政府—市場—社會—人民”合作關系在內的社會治理主體結構。“共治”指“社會治理體制機制的良性運行，仰賴社會成員共同維系、聯動融合、協同推進”[11]，側重“治理方式由參與型向合作型治理轉變，……實現合作型的多中心、扁平式治理”[12]，易于消除單純依靠單一主體治理的局限性，利于形成自上而下治理與自下而上自治相結合的社會治理模式。“共享”強調社會治理效能的最優化及享有范圍的最大化，旨在推動“治理資源、治理利益和治理秩序‘紅利’，由社會成員共同保有和轉化”[11]。

共建共治共享社會治理新格局的構建，強調治理主體的多元性、社會性，治理過程的系統性、公共性，以及治理效能的平等性、共享性，是一種有利于激發多元主體活力、解決多樣矛盾、提升多重社會價值、營造和諧有序且充滿活力社會的治理模式。從計劃性的社會管理到黨政主導型社會治理，再到共建共治共享型社會治理模式的創新發展，充分體現了新時代基層社會治理的重大轉型。在此過程中，多元主體間的協同治理成為推進形成基層社會治理新格局的基本綱領。

二、理論維度：多元主體協同推進基層社會治理的現實要求

共建共治共享型社會治理新格局是對從關注集體利益到充分發揮人民主體性再到強調以人民為中心這一發展理念的集中展現，始終以堅持中國特色社會主義道路為根本要求，以堅持黨的領導為關鍵核心，充分發揮多元主體的主觀能動性，構建人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體。

(一)堅持中國特色社會主義道路：多元主體協同推進基層社會治理的根本要求

中國特色社會主義道路是黨領導下的，旨在實現物質豐富、政治民主、文化包容、社會和諧及清潔美麗之路，內在包含推進基層社會治理的價值意蘊，同時也是多元主體協同參與基層社會治理的根本要求。

全體人民共同富裕且共享社會發展成果離不開多元主體的協同參與。物質財富高度發展的基礎要求便是讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，這一目標的實現離不開多元主體的充分參與。而多元主體協同創造物質財富以實現全體人民共同富裕的過程同時是社會治理重心下移且協調發展的過程。新發展階段下，高質量發展的現實要求揭示了當前社會的發展不僅僅是人民物質水平的提高，而是物質水平與精神水平的雙重提升；發展方式已不再局限于“一切為了生產”的片面發展，而是民主自由、社會和諧、環境美麗等多維提升。多領域的系統發展必然要求多元主體間的協同參與。多元主體協同推進基層社會治理，契合社會高質量發展的大方向，也是堅持中國特色社會主義道路的根本要求。

社會主要矛盾的解決依賴多元主體間協同治理。走中國特色社會主義治理之路，必須“深入分析和準確判斷當前世情國情黨情……確保社會既充滿活力又和諧有序”[13]，這要求依照社會發展現實有步驟、有計劃地推進社會治理。新時代社會主要矛盾的轉變對基層社會治理提出了更新更高要求。一是人民日益增長的美好生活需要的滿足依賴于多元主體協同推進基層社會治理。2035年“現代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”[14]的建設目標，旨在促進社會更加民主、保障更加充分、分配更加公正，包含了多元主體協同推進社會治理的內在要義。二是不平衡不充分發展問題的解決依賴于多元主體協同治理。我國當前不僅面臨城鄉發展和區域發展不平衡問題，經濟發展、社會保障及生態環保等多領域的發展不平衡、不充分問題也日益凸顯，亟待通過多元主體間協同治理促進基層社會及各領域平衡協調發展。

(二)堅持黨的領導：多元主體協同推進基層社會治理的關鍵核心

黨的領導是多元主體協同推進基層社會治理的組織核心，是確保正確政治方向和實現高效有序社會治理的根本要求，善于將黨的領導優勢轉化為社會治理優勢，對推進基層社會治理具有重要意義。

堅持黨的領導是對我國革命、建設、改革實踐經驗的深刻總結。歷史經驗告訴我們，堅持黨的集中統一領導是多元主體有效開展基層社會治理的根本保證。基層社會多元主體協同治理首先應體現人民意志，不論是人民意志的順暢表達，還是人民意志的有效執行，都要通過黨發揮總攬全局的作用，整合黨的意志和人民意志形成重大決策和重要戰略，在黨的領導下動員包括政府、市場、社會組織以及全體人民群眾在內的多元力量參與基層社會治理。

堅持黨的領導是人民當家作主的根本保證。我國始終強調國家的一切權力屬于人民，并通過人民代表大會制度、基層群眾自治制度等，推動人民全過程參與國家管理和社會治理，使人民真正成為國家的主人。我國從積貧積弱走向繁榮昌盛，社會從失序混亂走向活潑、安定、有序，離不開中國共產黨的全面領導，這是歷史的必然，更是人民的選擇。

堅持黨的領導是新時代構建基層社會治理格局的關鍵核心。從計劃經濟時期的單位制到改革開放時期的社區制、從特殊歷史背景下社會管制到新時期的社會管理，再到新時代的社會治理，這些術語的變化彰顯了黨依據社會形勢與時俱進推進社會治理的特征[15]。其中，黨的領導的“不變”始終是應對治理主體多元化帶來復雜挑戰的“壓艙石”。新時代基層社會治理格局構建過程中，黨的領導始終是根本和關鍵，社會治理是否有效根本上取決于黨的領導是否真正有效。

(三)堅持人民主體地位：多元主體協同推進基層社會治理的基本立場

馬克思恩格斯在《神圣家族》中指出：“歷史的活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大。”[16]這一論述充分肯定了人民群眾在歷史發展中的決定性作用。中國共產黨自成立之日起便堅持人民立場，踐行群眾觀點和群眾路線。以習近平同志為核心的黨中央始終把維護人民利益擺在突出的戰略位置，并將人民主體性貫穿社會治理的方方面面。

基層社會治理的實踐目標要求堅持一切為了人民的價值立場。新時代以來，我們之所以能在脫貧攻堅、抗擊新冠肺炎疫情等過程中推進社會協調發展，歸根結底是因為堅決把維護人民群眾的根本利益作為一切治理決策的出發點，并將滿足人民群眾的需要作為奮斗目標。正如習近平所強調的：“社會治理的目的是為了滿足人民群眾的需要，人民群眾所需求的就是我們黨的奮斗目標。”[14]基層社會治理作為一項復雜的系統工程，與人民群眾對社會的滿意度息息相關，要想取得良性有效的治理效果，就要自覺站在最廣大人民立場上，切實解決他們最關心的現實問題，建立牢固的社會保障，使社會治理成效遍及基層、惠及群眾。

基層社會治理實踐要求堅持一切依靠人民的主體立場。“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[15]，清晰揭示了社會主義事業是人民的事業，社會應該也必須由人民來治理。事實上，基層是最接近人民群眾的地方，人民在基層社會治理中最具發言權。這說明基層社會治理要充分發揮農民、居民的主觀能動性，善于從廣大人民群眾中汲取智慧和力量。與此同時，堅持人民主體地位，必須打破過去政府包攬一切的做法，培養人民群眾的主人翁意識，讓基層社會治理變成人民群眾積極參與的社會實踐，真正實現人民群眾的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

基層社會治理實踐要求堅持從群眾中來到群眾中去的工作方法。打造共建共治共享社會治理格局的過程同時也是多元主體間協商共治的過程，內在要求既要做到尊重多數人的意愿，也要考慮少數人的合理要求，集中民智、增進共識、匯聚力量以更好地解決基層社會治理過程中遇到的挑戰。針對存在的問題，要留意并了解群眾的呼聲與訴求，通過多種渠道就事關群眾利益的突出問題進行協商、解決。總的來看，基層社會治理的出發點和落腳點都聚焦于人民。因此，多元主體協商共治必須堅持從群眾中來、到群眾中去的工作方法。

三、實踐維度：多元主體協同推進基層社會治理新格局的構建路徑

進入新時代，社會治理新格局的構建是多元主體間協同參與且同向發力的過程，這一過程無疑是建立在深度把握基層社會治理轉型發展，系統分析多元主體協同參與基層社會治理基本要求的基礎之上，以共建、共治、共享為基本遵循，切實推進基層社會治理共同體構建的過程，以充分實現政府治理、社會調節與居民(村民)自治的良性互動。

(一)以“共建”為基礎，加強多元主體協同治理

第一，堅持黨中央的集中統一領導，引領基層社會治理的“共建”方向。充分發揮黨組織的戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，通過組織嵌入、體制吸納、價值引領等實現對基層社會治理態勢的宏觀把控。在此基礎上，充分發揮黨推動社會資源整合配置、協調多元主體利益訴求和引領社會發展方向的作用，“構建以黨組織為核心的有機整合基層治理機制”[17]，并立足基層資源及發展現狀，推動形成黨委領導、多元主體共同建設的社會治理結構。

第二，更好發揮政府經濟職能及服務作用，推動經濟社會高質量發展。構建基層社會治理新格局內在要求不斷提升政府治理的法治化、智能化、創新性水平。一要依托法律權威實現公權力制約和私權利保障，保障政府及各主體治理效能，提高社會治理的法治化水平。二要借助互聯網、大數據等現代信息技術推進基層治理決策優化，實時掌握網絡輿情動態，及時化解社會治理遇到的風險挑戰。三要提高創新性治理水平，積極引導生產要素和社會資源的高效配置，為經濟社會高質量發展賦能、賦“活”，在穩定與活力的雙贏中推動生產力高效發展，并善于根據社會治理中出現的新問題作出新決策。

第三，發揮市場主體的決定性作用，激發經濟與社會發展活力。傳統基層社會治理存在權責邊界模糊問題，一定程度擠壓了市場發展空間。“共建”推動基層社會治理，要求進一步優化治理主體層級，明確市場主體權責邊界，為推動社會發展及各主體協同治理營造良好環境。與此同時，要繼續深化所有制改革，完善社會主義市場經濟體制，健全協作配套的市場服務體系，落實公平公正的市場規則，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，為激活市場經濟發展活力營造公平的競爭環境。

第四，建立社會組織協作參與機制，推動構建基層社會治理共同體。“推動社會治理重心向基層下移”[14]，最重要的方式便是依托專業組織與專門人才，搭建資源共享協作平臺，優化社會治理協作參與機制，推進社區、社會組織、社會工作者“三社聯動”，推動多元主體形成高效聯動的基層社會治理共同體。在此過程中，要充分發揮社會組織在基層社會治理中的專業優勢，充分運用政策制度保障社會組織治理權利及治理機會的公平。

(二)以“共治”為關鍵，加強多元主體協同治理

第一，落實有為政府主體責任推動社會“共治”。落實有為政府主體責任的基礎是推動法治政府建設。關鍵在于依法行政，即政府在參與基層社會治理時必須規范行政過程與行政行為，持之以恒加強執法過程的制度化建設，嚴格落實行政問責制度，確保行政立法適時有效且公平公正。落實有為政府主體責任的核心是轉變政府職能。要緊緊圍繞基層社會治理問題及治理現代化要求轉變政府職能，優化政府各部門權責體系，完善政府在經濟調節、社會管理及公共服務等領域的職能，克服因政府職能“缺位”而導致的治理失效現象。落實有為政府主體責任的動力是創新。政府要加快制定基層賦權清單，推進社會治理重心下移、資源下傾、力量下沉、權限下放。與此同時，要善于運用科學技術創新基層社會治理方式，不斷提升基層治理的精細化及智能化水平。

第二，充分發揮有效市場決定作用推動社會“共治”。市場主體是構建有效市場的關鍵，也是基層社會“共治”的重要主體。企業作為社會治理共同體的重要組成部分，基層社會“共治”離不開其參與及社會職能的充分發揮。一方面，要加快完善中國特色現代企業制度，深化國企改革，優化民營企業經濟發展環境，推動中小微企業及個體工商戶發展，充分釋放企業活力；另一方面，要強化企業在基層社會“共治”過程中的責任擔當，提升企業家社會責任感。與此同時，進一步暢通企業溝通與治理渠道，搭建企業與政府交流溝通平臺，提高企業參與社會治理的效能。

第三，暢通基層治理實踐渠道推動社會“共治”。人民群眾是社會治理共同體中最基礎、最廣泛的主體。習近平強調：“我們要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定……通過各種途徑和形式管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，共同建設、共同享有、共同發展，成為國家社會和自己命運的主人。”[18]要善于運用高新技術賦能基層社會治理，提高群眾政治參與熱情，創新群眾參與形式和載體，暢通群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督等基層治理實踐渠道。

(三)以“共享”為目標，加強多元主體協同治理

第一，堅持以人民為中心，保證共享主體的廣泛性。“共享型社會”強調“治理資源、治理利益和治理秩序‘紅利’，由社會成員共同保有和轉化”[11]，這既需要不斷提升社會治理過程中產生“紅利”的數量與質量，也要求推動獲得“紅利”主體范圍的不斷擴大。在這一過程中，政府在發揮其經濟調節及社會服務作用的同時要簡政放權，注重激發人民群眾和社會組織的積極性，凝聚社會成員創造“紅利”的強大合力。與此同時，要注意滿足不同群體和階層的實際需要，避免因性別、年齡、職業等差異造成共享成果不均，確保所有社會成員都享有發展機會且都能享受到社會發展成果。

第二，堅持以人民為中心，保證共享過程的公平正義。堅持以共享為目標，就是在解決當前社會發展過程中存在的不平衡不充分問題時，始終堅持把人民利益放在第一位，切實保障全社會成員在共治共建過程中享有更多參與度和獲得感，使社會發展成果公正平等地惠及人民群眾。與此同時，要不斷調整分配格局，縮小行業及地區間的差距，推動社會各領域、各主體間發展更加協調；還要通過建立健全相關制度體系，切實保障共建過程全民參與，實現“共享”成果公平惠及全體人民。

第三，堅持以人民為中心，保證共享成果的全面性。保證基層社會治理過程中共享成果全面且豐富，不僅要求更加公平地分配物質利益和資源，同時要求不斷增強人民群眾的價值認同和情感歸屬。一方面，在持續創造社會財富基礎上要不斷增加公共產品的供給和全覆蓋，并進一步健全分配制度、優化產品供給，實現物質成果共享；另一方面，要大力弘揚社會主義核心價值觀，廣泛宣傳并踐行公共精神，凝聚價值認同，進一步實現精神成果共享。

社會治理的轉型發展過程彰顯了多元主體協同參與治理的發展趨向，擘畫了新時代基層社會治理格局的新藍圖。總的來看，新時代基層社會治理新格局的構建是以人民為中心的、多元主體間共建共治共享的系統工程。其以人民現實利益和需求的滿足為著眼點，通過多元主體間全時性、全程性參與，傾力打造“人人參與，人人共享”的基層社會治理共同體，對于切實提升治理效能、推進國家治理體系治理能力現代化具有重要價值。