強化政府購買服務績效評價探究
——以廣西壯族自治區為例

●韋 瑋 陳雪花

“十四五”規劃對增進民生福祉和改善人民生活品質提出了一系列重要要求和舉措， 繼續鼓勵社會力量通過政府購買服務參與公共服務供給。 黨的十八屆三中全會將推進政府購買服務確定為改革任務以來， 各地大力推行政府購買服務改革， 服務領域不斷拓寬，公共服務質量得到提升，但在政府購買服務實施過程中，仍存在“重投入、輕管理，重資金、輕績效”的觀念。在當前財政收支壓力較大的情況下，如何讓政府購買服務在發揮市場機制作用提高公共服務質量的同時提升財政資金績效，已經成為一個重大課題。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發 〔2018〕34 號）提出，“3—5 年基本建成全方位、 全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”以及“積極開展政府購買服務績效管理”，對政府購買服務花錢“問效”提出了明確的目標和要求。

引入第三方參與政府購買服務績效評價， 有利于提升績效評價的客觀性、公正性和專業性，促進政府購買服務項目規范化， 提升資金使用效益，更好地發揮政府購買服務在推動政府職能轉變、增加公共服務供給、改善人民生活品質等方面的作用。 近年來，按照黨中央、 國務院加快建立現代財政制度、全面實施績效管理的要求，廣西在績效自評全覆蓋成為常態化的基礎上，選擇重點項目進行第三方績效評價，將績效評價作為深化政府購買服務改革的重要措施，持續加強政府購買服務項目績效管理工作。本文以廣西在政府購買服務績效評價的實踐情況為切入口，借鑒其他地區政府購買服務績效評價的經驗，提出進一步強化政府購買服務績效評價的建議。

一、開展政府購買服務績效評價工作的成效和做法

（一）政府購買服務績效評價基本情況

從2011 年被列入政府績效管理試點地區開始，廣西按照黨中央、國務院的部署積極推進預算績效管理工作，圍繞項目支出、部門整體支出、財政政策和轉移支付四個方面的績效評價工作精準發力， 推動預算績效評價工作不斷擴面拓圍。 為進一步提升績效評價工作質量和專業水平， 廣西壯族自治區本級從2013 年開始引入第三方專業機構開展預算績效評價工作。 2018 年以來，按照中央全面實施預算績效管理工作要求，廣西在政府購買服務績效管理方面展開積極探索，并貫徹落實《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42 號）文件精神，充分發揮第三方專業機構在政府購買服務績效管理工作中的作用，聚焦資金量大、涉及面廣、社會關注度高的項目開展績效評價。

2019 年5 月，廣西財政廳組織對自治區本級2018年度的10 個政府購買服務項目開展第三方績效評價。2020 年，廣西財政廳將對上一年度自治區本級政府購買服務開展第三方績效評價的項目數擴大至12 個。在評價項目選擇上，重點關注扶貧、教育、科技、產業、社保、農業等領域，例如廣西教育數據中心建設與運維、貧困地區公共數字文化服務提檔升級、“一帶一路”國際帆船賽賽事運營、中國廣西（日本）商品博覽會展覽搭建及宣傳等政府購買服務項目。 通過開展第三方績效評價，使績效評價工作更具有專業性和針對性，并推動評價結果逐步向社會公開， 促使政府購買服務程序更規范、服務更高效、改革更深入。 為探索健全政府購買服務績效管理鏈條， 將政府購買服務績效管理融入項目管理的全過程，廣西財政廳于2020 年8 月開始在自治區本級開展政府購買服務績效管理試點， 要求試點單位在項目績效目標、績效評價、結果應用等環節加強管理，并在項目結束后組織開展績效評價。

（二）開展政府購買服務績效評價的具體做法

1、完善制度機制。 一是夯實制度基礎。 自治區層面，2011 年印發了 《關于推進我區預算績效管理的實施意見》，明確廣西推進預算績效管理的目標、內容和措施，要求全區各市縣和區直各部門在2011 年要開展預算績效管理試點，并逐步擴大試點范圍；2018 年，印發《關于全面實施預算績效管理的實施意見》，在“完善全覆蓋預算績效管理體系” 中明確積極開展政府購買服務等方面的績效管理。 財政廳層面，2011 年印發了《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》， 提出“根據需要，績效評價工作可委托專家、中介機構等第三方實施”；此后，財政廳在績效評價工作規程、評價結果應用、全面實施預算績效管理、委托第三方中介機構參與等方面出臺了多個文件， 逐步完善績效管理制度體系，為全面實施預算績效管理、推動政府購買服務績效評價奠定了基礎。二是強化績效管理。自治區本級自2012 年選擇自治區衛生廳等11 個部門開展財政支出績效評價試點以來，持續推進預算績效目標管理改革。2016 年績效目標編制范圍覆蓋200 萬元以上項目支出、所有對下轉移支付資金。 2019 年自治區本級預算績效目標管理基本實現全覆蓋。 2021 年完成了自治區本級分行業分領域預算績效指標體系的梳理、歸納，初步建立了自治區本級分行業分領域績效指標體系。 其中，共性指標體系包括物業管理、會議培訓、新聞宣傳、政策研究等共性項目指標目標， 為政府購買服務預算績效目標編制提供參考。三是提升績效意識。將財政績效評價結果納入區直機關績效考評， 增強預算部門對財政績效評價工作的重視程度， 更好地配合評價工作開展。 印發 《廣西政府購買服務改革管理工作評估辦法》，從購買服務規模、結構、質量、改革推進情況等方面對各地政府購買服務改革管理工作進行綜合考核評估，并對各地強化績效目標管理、加強績效目標編制指導和審核、 組織開展財政評價和第三方績效評價等方面提出要求， 推動各地把政府購買服務改革管理工作做好做細做實。

2、規范實施評價。 一是實施多方評價。 近年來，廣西財政廳采取簡易評價和重點評價相結合的方式，選取部分項目開展支出績效評價。 其中， 簡易評價采取“單位自評—財政廳派出專家 （從績效管理專家庫抽取）復核小組進行復核”的方式；重點評價采取“單位自評—財政廳聘請第三方專業機構組成評價組實施評價”的方式，從投入、過程、產出、效果四個方面對項目管理、資金管理、項目績效等進行綜合評價。 二是明確責任分工。根據《委托第三方中介機構參與預算績效管理工作暫行辦法》等，明確廣西財政廳和第三方機構在開展預算績效管理工作時的具體分工，以便各司其職，形成合力。在對試點項目開展績效評價時，將第三方績效評價專家的職責細化為“制訂績效評價標準、評價指標、工作流程、抽樣方案等；設計績效評價基礎數據表、調查問卷，確定評價證據、數據的搜集方法等；實施績效評價，包括收集和審核基礎資料、開展現場核查、綜合分析評價等；撰寫、修改并提交績效評分表和績效評價報告；對部門反饋意見進行審核”，提高工作質量和效率。三是考核評價質量。對第三方開展預算績效管理工作提出明確要求， 圍繞第三方開展績效評價過程中的指標設計、審核規范、工作效率、報告質量、檔案管理等方面進行考核，將考核結果與委托服務費支付掛鉤，并作為后續選擇第三方的重要依據， 提高績效評價工作的科學性、權威性。

3、積極開展試點。一是體現服務特性。政府購買服務項目雖按照預算績效管理要求編制績效目標， 開展預算執行監控和績效評價， 但結合政府購買服務項目的特點提出個性化要求不夠。 為建立健全符合政府購買服務項目特性的績效管理體系和評價機制，2021 年廣西財政廳以自治區本級事業單位政府購買服務改革擴大試點為契機， 在試點項目中選擇自治區自然資源廳“廣西自然資源系統專項培訓服務”、體育局“租用體育場館”、民政廳“福康工程精準康復服務”等三個管理基礎較好、 預算金額較大的項目推行政府購買服務項目績效管理試點。 2022 年和2023 年繼續選擇行業統計調查、專業培訓、優撫療養、質量監管、系統維護、環境監測等領域的典型服務項目開展績效管理試點。 建議試點項目的購買主體在簽訂購買服務合同時， 在合同內容中規定按服務數量、質量、績效評價結果等付費條款。 二是把關指標設定。 要求試點項目在部門預算“一上”時同步設定項目績效目標，對績效目標設定進行指導，不僅要參考共性指標、符合預算績效目標規范設置要求， 還要確保指標能客觀評價服務提供狀況和服務對象、 相關群體以及購買主體等方面滿意情況。三是開展運行監控。部門自我監控和財政監控相結合，從資金管理、項目管理、績效目標完成程度、績效目標偏離情況四個維度，分 1—6 月、1—9 月、1—12 月三個時間節點開展績效跟蹤監控。 通過運行監控及時發現問題， 采取糾偏措施。 四是探索評價模式。 2022 年3月，廣西財政廳組織開展2021 年度自治區本級政府購買服務績效管理試點項目績效評價工作。 結合項目的特點，圍繞決策、過程、產出和效益四個方面設置評價指標，在購買程序、合同管理、信息公開、購買主體和服務對象滿意度等方面細化評分標準。 靈活選擇評價方式，在項目購買主體對照開展績效自評、分類整理基礎材料并形成自評資料的基礎上， 財政廳從專家庫中抽取第三方專家組成績效評價小組， 對試點項目自評資料進行審核， 并開展現場核查。 績效評價專家對購買服務項目的經濟性、規范性、效率性、公平性進行復核和評價，將評價結果及時反饋試點單位，作為以后年度預算安排、 改進預算和項目管理方式以及以后年度選擇承接主體的參考。

4、強化信息化支撐。一是規范預算管理。在預算編制環節， 針對購買主體、 購買科目等設置自動審核條件，規范政府購買服務預算編制。 在預算申報環節，顯示項目庫中的總體績效目標， 并要求填寫年度績效目標，為審核政府購買服務預算提供依據。二是完善績效管理。完善預算管理一體化系統的績效指標編制模塊，實現績效指標庫動態調整、參考指標查詢和自動填入，提高績效指標編制質量和效率。增設績效管理功能，實現在項目申報時同步編制績效目標和績效指標； 強化績效監控功能， 可通過系統布置單位自行監控和財政重點監控相關任務， 要求預算部門和預算單位填報績效監控情況，設置績效監控預警、監控問題反饋和整改情況上報功能；增加績效評價功能，選取8 個區直部門作為試點單位，通過一體化系統報送2021 年度預算項目績效自評表、部門整體績效自評表和相關佐證材料。三是優化查詢統計。 優化預算管理一體化系統執行監控功能， 實現政府購買服務項目資金支付情況的實時查詢，便于了解資金去向和支出進度。 增加統計報表，從服務領域、經濟科目、項目明細等維度實現匯總，掌握政府購買服務預算編制和執行進度情況。

二、政府購買服務績效評價工作存在的問題

雖然廣西政府購買服務績效評價工作取得了一定成效和突破，但仍面臨一些困難和問題，主要體現以下幾個方面。

（一）購買主體開展績效評價的意識和主動性有待增強

目前績效評價主要依賴于財政部門組織， 許多購買主體認為預算績效管理是財政部門的職責， 對績效評價工作增加的業務工作量和考評壓力有抵觸心理，缺乏建立政府購買服務的事前、事中、事后全過程全方位監督評價機制的積極性， 更缺乏組織第三方機構開展績效評價的主動性。

（二）開展第三方績效評價的覆蓋面不夠廣

2020 年，廣西壯族自治區本級預算項目績效自評覆蓋所有績效管理項目， 廣西財政廳對其中的107 項項目支出組織開展重點績效評價， 但政府購買服務項目僅占12 個。 2021 年以來，每年的政府購買服務績效管理試點項目也僅為4 個左右。 第三方參與績效評價的項目數量較少，且一般針對專項資金和重大項目，政府購買服務子項目通常作為項目整體績效考評或專項資金績效評價的一部分。 由于經費和人員緊張等原因，專門針對政府購買服務項目的覆蓋面不夠廣， 市縣政府購買服務第三方績效評價尚未常態化開展。

（三）績效評價的體制機制仍需健全

在制度建設方面，《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜 〔2018〕42 號）出臺后，山東、云南、廣東等省市印發了實施意見。 雖然廣西的預算績效管理制度覆蓋了政府購買服務績效評價領域，也對第三方績效評價作出了要求，但未針對財綜〔2018〕42 號文件出臺實施意見。 在政府購買服務績效評價的分工機制方面， 業務部門缺乏與財政部門的有效聯動，財政部門預算管理、預算績效管理和綜合處室之間的合力也有待提升。

（四）購買服務績效評價指標和標準體系有待進一步完善

政府購買服務類別多、目錄細、內容各異，幾乎每個購買服務項目都具有自身的特殊性， 難以制定統一的服務評價標準。 有些部門設置了 “提升殘疾人幸福感” 等抽象的績效目標， 但未能通過設置指標有效量化。 有些購買主體有意在績效評價指標設置上避重就輕，按照完成難度隨意增減指標。 目前第三方專家主要參與事后評價工作，對事前績效評估、預算績效目標管理的參與程度不夠， 例如目前自治區本級納入預算績效目標第三方集中會審的部門只有10 個左右。 雖然對已結束的項目績效目標提出意見有利于下一年度的項目開展，但未能做到早把脈、早支招、早糾偏。

（五）過程管理和績效評價結果應用力度仍然不夠

有些部門在實施政府購買服務項目時，不注重過程資料的收集， 導致績效評價缺乏技術數據和資料支撐。大部分項目的評價結果還未與合同資金支付掛鉤，績效問責機制未真正建立起來，績效評價結果應用沒有真正觸及實質利益，存在績效管理形式大于實質的問題。

三、推進政府購買服務績效評價的思考與建議

（一）強化預算績效理念

總結和提煉績效評價先進做法和經驗， 形成具有代表性、典型性的案例，充分利用政府購買服務信息平臺、教育培訓、經驗交流等方式廣泛開展宣傳，引導部門按照政策規范實施政府購買服務項目績效管理工作，使先進績效管理理念和做法得以迅速推廣。

（二）完善政府購買服務績效評價制度機制

將更多預算績效管理實踐經驗制度化， 出臺推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見， 對全部政府購買服務項目引入第三方績效評價工作作出明確、具體的規定，將部門整體支出績效、項目支出績效、政府購買服務項目的績效評價有效銜接， 理順各部門在該項工作中的職責分工。 健全激勵約束機制，推進第三方績效評價結果公開， 探索將政府購買服務績效評價與政府機關績效考評結合，并建立獎勵機制。

（三）提升績效目標和績效指標編制質量

根據實際情況組織第三方績效專家參與績效審核，對共性問題提供專業指導和建議。 總結政府購買服務績效試點經驗，進一步優化績效評價指標體系，突出共性指標的橫向可比性和個性指標的縱向可比性，并根據實際情況不斷完善和調整。 及時解答各單位在編制政府購買服務項目指標時遇到的問題和困惑， 加強績效目標編制審核。 通過提升績效目標和績效指標編制質量，使政府購買服務有的放矢，為項目全過程預算績效管理提供指引。

（四）完善政府購買服務運行監控

明確績效監控具體要求， 使各部門合理運用各種方法和工具，持續監控績效目標完成情況。 財政部門要選擇重大項目進行季度監控， 對于偏離目標的行為及時進行糾偏。

（五）加強對第三方績效評價所需經費和人才隊伍的支持

為切實發揮第三方機構的專業優勢， 各部門要根據《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》相關要求做好評價經費管理工作。 購買主體在編制年度部門預算時綜合物價、工資、稅費等因素合理測算評價經費，在購買服務支出預算中安排，財政可統籌安排第三方績效評價所需資金以及工作開展。 健全財政部門績效評價培訓體系， 加強組織開展績效評價工作方面的培訓， 尤其是針對政府購買服務第三方績效評價工作開展相關培訓，提升績效管理隊伍的業務能力。