運輸綜合行政執法管理體制的幾點思考

文/張蘭

為保障交通運輸暢通和安全，維護良好的交通運輸市場秩序，保護各方當事人的合法權益，交通部門承擔著繁重復雜的行業行政執法事務。道路交通行政執法是交通運輸綜合管理的重要內容之一。道路交通行政執法影響交通運輸的效率和效果,是決定交通運輸與社會經濟和諧發展的關鍵因素之一。因此,有必要探索道路交通綜合行政執法體系模式。交通運輸是國民經濟和社會發展的基礎性、先導性產業和服務性行業，除承擔建設管理等任務外，還擔負著大量的行政執法工作。執法水平的高低直接關系到人民群眾合法權益，也事關交通運輸執法隊伍形象。針對群眾反映強烈的執法不作為、亂作為、執法程序不規范、文書樣式不統一等問題，交通部門頒布了《交通行政處罰程序規定》（1996年第7號令）及《交通行政執法檢查行為規范》，《交通行政執法文書制作規范》和交通運輸部關于修改《交通行政執法程序規定》的決定（2021年第6號令）等，對規范執法行為、提高執法規范化水平發揮了重要作用。

近年來特別是黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視并深入推進法治政府建設，對嚴格規范公正文明執法作了具體部署。《行政強制法》《行政處罰法》等法規的修訂以及國務院辦公廳印發的《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》等，對規范行政執法行為提出了明確規定。原有的《交通行政處罰程序規定》，內容較為分散、單薄，缺少行政強制、行政檢查等其他執法程序的規定，也未充分體現新時期嚴格規范公正文明執法的新要求。特別是綜合行政執法改革后，立足新的形勢要求和基層執法實際，如何規范交通運輸綜合行政執法行為也就提上了重要議事日程。正是在這樣的背景下，交通部門研究出臺了《交通運輸行政執法程序規定》，進一步完善執法程序，規范執法行為，推進透明規范合法公正執法。

1.推行道路交通運輸安全綜合執法管理體制制度改革的三大必要性

1.1 交通綜合執法是體制變革的要求。中國的行政執法體制以專業化管理為基礎。管理事務，建立組織并行使一定的權力。過去,交通執法體系相對獨立，存在分割現象。行政管理執法人員來自多個行政部門，包括城市道路交通管理、交通管理、稅收征管、港口和水路。僅兩級路政就包括全省高速公路兩級路政聯合執法、國家和省級城市路政聯合執法、縣鄉兩級路政聯合執法。執法案件種類多，執法組織力量相對分散，缺乏有效協調。這個系統的發展、擴展和老化必然會產生管理熵。時間越長,管理熵越大，管理效率下降，系統內部結構摩擦加劇，導致內耗和能量下降。體制改革和創新勢在必行。

1.2 交通綜合執法是提高執法效能的需要。多頭交通執法檢查體制下,交通運輸執法管理機構往往配備執法專人專門負責交通執法檢查內容，對交通執法檢查對象定期進行反復執法檢查，造成執法人員管理經費、車輛管理油耗等交通費用嚴重超標，增加了車輛管理和交通執法費用成本；高度長頻率、低效率的交通重復執法檢查過度延誤了道路車速和交通物流以及客流運轉時間;交通執法管理機構工作人員素質參差不齊，存在交通執法不文明、執法不公、執法不嚴、行政執法不作為、行為紀律不檢等不良現象，不僅嚴重損害了交通執法人員的行業聲譽，也影響了執法人員的工作。構建一個綜合性的交通行政執法管理體系，就是為了要有效率地克服以往建立多頭交通執法管理體制的一些弊端,依法有效合規管理交通違法行為，降低交通行政執法成本，提高交通執法管理效率。

1.3交通運輸綜合執法工作是深化行政體制改革的重要組成階段。20世紀以來，我國企業行政管理體制改革方興未艾。是從“管理”、“人治”、“法治”三個行政向“依法行政”“嚴肅執法”“依法治國”三個行政方向轉變。是一項涉及國家行政管理目標、行政管理體制、行政管理職能、行政管理方式和相關行政執法程序的重大改革。改革的總體和趨勢也就是通過精簡機構，優化各級行政部門權力結構配置，將政府原本分散的各級行政部門權力相對性地集中和合理化地行使。在漫長而復雜的深化行政執法改革發展進程中，改變行政執法部門多頭、權責不明、執行不力等不正常管理現象成為突出的行政改革發展問題。可以明顯預見，整個交通行政綜合執法管理機制正在逐步發生轉變，交通運輸綜合執法的管理形式仍然將是一個重要而必要的轉變階段。

2.完善和發展交通綜合行政執法體制的幾點設想

2.1 改善現有的立法模式。交通綜合執法的實施，必須與相應的法律法規相配套。交通法規長期存在的法規繁雜、層次低、缺乏可操作性和統一性等問題，阻礙了交通執法走向科學化、規范化的進程。因此，有必要進一步完善現有的立法模式。首先，交通立法要改變以往“一重一輕“的局面。畢竟，地方交通市場管理的大部分任務都落在了道路運輸管理上。道路交通法律法規水平太低，明顯造成整個交通法律體系的不平衡。其次，立法者要從實際出發，深入基層執法一線，認清形勢，掌握市場規律和階段性變化，綜合考慮區域經濟發展、違法成本等多方面因素，制定切實可行的法律規定。第三，交通類別的合法等級應該改變原來的無序方式。有必要制定全面的交通法規。以上是各類部門規章和地方性法規。此外，以一部明確規定綜合執法范圍、手段和程序的法律作為實際執法行動的法律依據，形成金字塔形結構和較為完整、科學的體系。

2.2 再編交通門類的行政法典。為解燃眉之急，可先通過地方立法和部門規章，為實行綜合行政執法提供法律依據，將一些如主體地位、職能和急待正名的內容先制定下來，為今后制定一部統一的綜合行政執法法打好基礎，逐步編制一部統一的交通門類綜合性的行政法典，統一、規范全國交通行政執法行為。雖然現在有統一的道路交通運輸行政處罰法典，但執法人員在制定適用法律時就往往缺乏一套可供嚴格遵循的執行統一標準，難以真正做到依規適法執行統一。這也是造成目前各地行政處罰領域各種不公平、不合理現象的原因之一。此外，由于行政實體法沒有統一的法典，行政法呈現多層次性、多樣性的特征。以交通門類的法律法規為例，法律、地方性法規、部門規章、規范性文件等等一大堆，一種違法行為可以適用十多個條文，處罰尺度當然就不統一了。在行政訴訟中，法律法規適用問題面臨著比其他兩大行政訴訟更為復雜的實際情況，它不僅需要適用市政交通運輸門類的相關法律、行政管理法規、地方性行政規章，還要嚴格參照浩如煙海的行政部門規章、地方政府規章和其他規范性規章文件。這意味著一個法律專業人士如法官在審理交通行政訴訟案件時，除了要行政法與行政訴訟法及司法解釋以外，還要閱讀比這些厚幾倍的交通法律法規。而這些法律法規之間的效力等級不同，沖突時有發生，從而導致行政訴訟法律適用的復雜性與多樣性。實踐中，由于每個本院法官的自身政治素質和法律專業技術素養都會有一定高低，對本院法律的具體理解不同，選擇是否適用法律就可能存在一定差別，不同人民法院的一級法官或同一二級法院不同系的法官之間就相同的法官案件或類似的法官案件，會自由選擇是否適用不同的本院法律，從而最終導致相同的法官案件或類似的法官案件可能獲得不同的法院判決。在我們現實中的執法管理過程中就更不用說了，交通執法人員法律素養遠比不上法官，對違法行為的定性和法律適用，也因個人素質和理解而有所不同，這對當事人是極不公平的，也是法治社會所不容許的。因此，行政法典(交通類)已經具備其催生的必要性和其他所有條件。

2.3 合理界定新成立綜合執法機構職能。交通運輸行政綜合管理行政執法制度改革正式實施以來，初步基本實現了部分行政部門所有行政執法審批權、監管執行權、執法權的適當有效分離，實現了行政部門與群眾權力的相互直接監督，行政執法管理合力逐步基本形成。但是，我們也知道，單純設立交通綜合行政執法機構是不可能實現交通綜合行政執法體制改革的。在現實中，這種新的嘗試往往會增加新的行政機構，行政執法之間的關系越來越復雜，這些執法機構之間的職能也沒有明確，與行政管理改革的主要目的背道而馳。相關行政權和行政執法權的重新分配，行政機關之間、上下級之間執法權的合理劃分有待進一步明確。根據不同職能類別設置的國家有關法律規定，綜合公路交通運輸行政監督執法檢查機構的三個主要職責之一是具體依法行使所轄水路運輸交通管理、公路運輸交通管理、水路交通管理，根據公路交通管理有關法律、法規和其他規章的有關規定依法進行公路口岸交通管理和公路交通運輸收費監督檢查;負責監督執法檢查有關公民、法人或者其他社會組織是否遵守公路交通管理有關法律、法規和其他規章的有關情況，依法監督糾正、查處其他有關交通違法行為和其他有關違反公路交通安全的違法行為，對其他違反公路交通管理執法秩序的交通行為依法給予相關行政處罰.綜上所述，綜合公路交通運輸行政監督執法檢查機構的具體職能主要是負責監督執法檢查和給予行政處罰。覆蓋整個交通行業。

2.4 建立協調機制。建立全方位執法聯動機制。所謂全方位執法聯動機制，是指一定區域內相關執法部門相互協調配合的執法機制。各方面包括交通系統內的執法部門和系統外的其他相關職能部門。具體來說，就是加快建立城市道路、水路等各個相關公共交通管理部門執法人員一支隊伍，以及建立城市道路公安、交警、城建、工商等各個部門相關公共交通管理職能部門之間的健全交通執法聯動機制。所謂“聯動“，是指只要有執法隊伍執行任務，與其建立協調機制的其他部門都能提供最有效的支持和幫助，如提供人力、物力、技術、政策等。

結束語：

綜上所述，隨著近年來我國對于交通運輸建設行業的不斷重視與發展，更需要針對當前交通綜合行政執法中存在的問題及不足進行分析和探討，立足于交通綜合執法水平及質量上的提升，以科學完善的交通綜合執法體系，指導各職能部門在執法工作中規范權責，以統一化的交通綜合執法標準，不斷提升執法效能。