淮河河道采砂監督管理方式方法的探討

樊強

淮河非法采砂嚴重危害了淮河的生態環境，危及河勢穩定和防洪安全，影響跨河建筑物安全，給沿岸人民的生命財產安全帶來嚴重威脅。為了徹底打擊非法采砂，蚌埠市于2018 年10 月在全省率先出臺了《蚌埠市采砂船舶處置工作方案》，并將全市登記在冊的268 艘采砂船全部拆解完畢，受到省委省政府的批示表揚和中央環保督查組的充分肯定。

由于淮河流域全線禁采，河砂價格漲幅巨大，如果只堵不疏，不僅直接影響國家的基礎性建設，而且在高利益的驅使下，涉砂人員可能鋌而走險，將給社會治安和穩定帶來不利因素。為滿足市場供應需要，規范采砂活動，穩定砂石價格，2021 年7月5 日，水利部印發了《水利部關于淮河流域重要河段河道采砂管理規劃（2021—2025 年）的批復》，使淮河河道采砂疏堵結合向前邁進了堅實的一大步。為了落實“綠水青山就是金山銀山”的生態發展理念，合理開發利用砂石資源，亟待總結研究國內外可采區規劃編制、運營模式、管理辦法等先進經驗，因地制宜，采取切實可行、合法有效的運營管理辦法，做好采砂活動的監督管理。

一、規范采砂，規劃先行

在充分調查評估的基礎上，實行一河（湖）一策，編制河湖采砂規劃。經過政府或水行政主管部門批復的采砂規劃是采砂活動的最重要依據，規劃應從河勢穩定、防洪安全、供水安全、通航安全、涉水工程安全和生態環境保護角度詳細論證采砂的必要性和可行性，明確界定河湖的保護區、保留區、可采區、開采總量、開采時限和年度可采量等關鍵要素和邊界條件，為下一步編制年度采砂實施方案、采砂政府許可、采砂監督管理以及后評估提供規劃依據。因此，規范采砂活動，編制河湖采砂規劃是實施采砂活動的第一步，也是實施采砂監督管理活動最基礎的一個環節。

二、年度許可，科學有序

依據批復的河湖采砂規劃編制年度采砂實施方案，是實施采砂監督管理的重要抓手。采砂活動采用“一年一許可”方式，能夠有效控制開采區域、開采量、開采時段和開采模式，第二年許可時，可以先對前一年采砂活動進行評估，找出問題，總結經驗，使采砂活動逐步科學、規范、有序。編制的年度實施方案應包括詳細的勘探測量資料，明確采砂區域、采砂時段、采砂量、采砂斷面、采砂機械、臨時堆場、銷售和全過程監控方案等，做到可測量、可追溯、可控制、可評估。開采區涉及到河道、航道、生態紅線、漁業種質資源等安全的，應編制相關專題報告，批復后作為許可時的佐證資料。

三、監督管理，健全機制

建立完善健全的監督管理機制是依法實施采砂監督管理的重要保障。目前，監督管理的法律法規依據比較健全，包括《水法》《防洪法》《河道管理條例》《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》《淮河水利委員會河道采砂管理辦法》《安徽省河道采砂管理辦法》等法律法規和規章制度，為規范采砂監督管理提供了比較全面的法律依據。目前打擊非法采砂監督管理機制已經比較成熟，但對于合法采砂活動如何有效監管仍處于起步階段，存在多渠道管理、職責不清、主體不明、尺度不一等問題，監督管理機制必須明確誰來管、管什么、怎么管等事項。需要建立一個政府主導、層級分明、職責清晰、信息暢通的監督管理機制，并納入政府年度目標考核體系。

四、全程監控，可控可溯

利用信息化方法實現可追溯的采砂全過程監控是實施監督管理的重要手段。監控內容包括：開采作業方式、開采范圍和深度、機械功率、超船數、開采期限等。臨時堆砂場實行進出場電子計重、電子登記等遠程監控，確保采砂現場監管全覆蓋、無盲區。在作業區，采砂船只安裝GPS 定位系統，確保位置準確，在鉆桿上安裝雷達測距設備，保證采砂深度；運砂船船舷安裝吃水深度傳感器，從而測算出船體載重量，確保采砂量時時處于監控中。通過以上監控量測設備，進行遠程傳輸，控制室就可以隨時掌握采砂動態，避免管理失控。

五、加強日常監督巡查，嚴厲打擊非法采砂

加強日常監督巡查、遠程電子沙盤監控。建立河道采砂監督巡查制度，堅持明查與暗訪相結合，采取不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同，直奔管理一線、直插現場的方式。強化對禁采區和禁采期的巡查監管，及時發現并解決問題，杜絕以整改代替處罰、以處罰代替監管的現象。對河道采砂監管中不擔當、不作為、慢作為、亂作為，致使河道非法采砂問題突出的相關責任人，要依法依紀嚴肅問責追責。

始終保持對非法采砂高壓嚴打態勢。要充分利用河長制湖長制平臺，在河長湖長的統一領導下，統籌有關部門力量，建立定期會商、信息共享、聯合檢查、聯合執法、案件移交等制度。要按照中共中央、國務院關于開展掃黑除惡專項斗爭的決策部署，認真落實最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發的《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，推進行政執法與刑事司法有效銜接，嚴厲打擊非法采砂行為。要做好打擊非法采砂中的掃黑除惡工作，及時發現移交問題線索，并配合公安等部門做好后續調查取證和查處工作，形成強大的掃黑除惡攻勢和威懾力。

堅持日常執法與重點打擊相結合，適時開展執法打擊和專項整治行動。推行執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。

六、加大輿論宣傳力度，強化監管能力建設

充分發揮新聞媒體、社會輿論和群眾監督作用，營造良好的社會輿論氛圍，為加強河道采砂管理和打擊違法行為創造有利條件。通過主題宣傳活動、宣傳公告欄等，加大對河湖保護的宣傳教育力度。設立曝光臺，主動曝光違法典型案件，形成有效震懾。建立河道非法采砂舉報制度，充分發揮群眾監督作用。

強化采砂監管信息化手段。按照“務實、管用、高效”的要求，積極運用衛星遙感技術、無人機、GPS 定位、視頻監控等現代信息技術，也可借助航運部門AIS 系統對過往船只進行動態監控，提高監管效能和精準度。對許可的采砂船要安裝定位系統，對采砂船集中停靠地實行在線監控，可采區、堆砂場、采砂船集中停靠地等，要在“水利一張圖”上進行標注。

加強采砂管理隊伍建設。加強河道采砂監管和執法力量，進一步充實采砂管理人員和執法隊伍，配備必要的執法裝備，落實執法經費，加強隊伍培訓。強化廉政風險防控和作風建設，按照風清氣正、業務過硬、執法嚴格的要求，打造一支忠誠、干凈、擔當的河道采砂監管和執法隊伍。

七、采養結合，立足長遠

在一個固定河段長期進行河砂開采，勢必會對河勢穩定造成一定影響，從以往長期打擊非法采砂的經驗來看，由于河槽被挖深，河槽底部凹凸不平，該段水流變化非常劇烈，容易形成旋渦，擾動性增強，對岸坡的破壞也會增大。所以，在計劃預留河灘地可能坍塌的同時，監管和經營單位應該從河道采砂管理收益經費中拿出一部分用于可采河段的灘地養護和岸坡護砌，并對一些已形成的河槽深坑采取必要的填補、攤平補救措施，避免造成河岸坍塌和影響航道安全等問題。

綜上所述，只有采用科學、合理、切實可行的運營管理辦法，合法采砂活動的監督管理模式，疏堵結合，科學規劃，合理開發，依法管理，才能保證河道采砂正常有序的開展，為社會經濟的健康發展提供保障