基于全民所有自然資源管理的低碳評價指標體系研究

王紀武，胡雪薇，楊 飛

（1.浙江大學城市規劃與設計研究所，浙江杭州 310058；2.浙江大學平衡建筑研究中心，浙江杭州 310058；3.塔里木大學水利與建筑工程學院，新疆阿拉爾市 843300；4.浙江大學城鄉規劃設計研究院有限公司，浙江杭州 310058）

2020 年9 月，習近平總書記在聯合國大會上提出我國2030 年前碳達峰、2060 年前碳中和的目標（以下簡稱“‘雙碳’目標”）。“雙碳”目標已成為我國社會經濟發展的重大戰略目標，并受到各學科領域的共同關注。隨著發展模式、治理理念的發展，我國越來越重視全民所有自然資源的管理工作，自2016 年先后出臺了《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》《自然資源資產負債表編制制度（試行）》《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《全民所有自然資源資產清查試點技術指南》等多項政策文件。而國土空間規劃作為實施空間資源管理的重要技術手段，對全民所有自然資源的減排、增匯具有直接有效的作用，是統籌碳源和碳匯的重要政策工具。此外，低碳評價指標體系具有評估、診斷并指導空間資源配置管理的重要作用［1］，是實施資源要素低碳管理的前提和基礎［2］。因此，通過構建基于國土空間規劃的低碳評價指標體系，不但可拓展國土空間規劃的技術方法，而且對于有效實施自然資源減排、增匯管理以及支持“雙碳”目標的實現具有重要實踐意義。

1 研究現狀

評價指標體系對指導低碳發展的管理與實踐具有重要的基礎性作用，因此受到廣泛重視，世界各有關組織機構紛紛建立了相關評價指標體系，如歐盟的綠色空間綜合評價指標體系（ICC），國際原子能機構（IAEA）、聯合國經濟和社會事務部（UNDESA）、國際能源機構（IEA）等建立的可持續發展能源指標體系，中國社會科學院建立的中國低碳城市評價標準體系等。在地方標準上，有江蘇省發布的《低碳城市評價指標體系》（DB32/T 3490—2018），深圳市的低碳生態城市指標體系以及上海市的低碳發展實踐區評價指標體系等。

總體來看，我國現有低碳評價指標體系的研究大致可以分為3 種類型。第一類是基于城市系統結構建立的評價指標體系，如鄧榮榮等［3］構建的我國低碳試點城市評價指標體系，包含了經濟、社會、環境、技術、政策、科技、基礎設施等多個城市要素系統。此類評價指標體系較為全面，具有總體狀態刻畫的特征；但是由于城市系統要素的復雜性，評價指標數據的全面獲取較為困難，因而不利于指導實踐。第二類是基于城市碳循環過程建立的評價指標體系，如張良等［4］構建的基于碳源/匯角度的低碳城市評價指標體系。此類評價指標體系注重資源利用的全過程評價，根據碳源、碳匯的循環過程設計了評價指標，主要應用于產業、能源、交通、建筑等領域，具有較強的針對性；但其研究對象主要是城市，未將自然（生態）資源要素納入評價指標。然而，在國家生態文明發展戰略背景下，應貫徹山水林田湖草的生命共同體思想，重視藍綠空間資源在碳循環中的重要作用，因此，這類評價體系的指標構成的系統性、全面性以及不同要素之間的綜合評價研究還需進一步加強。第三類是采用“驅動力—壓力—狀態—影響—響應”（DPSIR）模型或“壓力—狀態—響應”（PSR）模型構建低碳城市技術評價指標體系。DPSIR 模型是常用的決策分析方法，最先被歐洲環境署用于環境管理與政策評估，但由于碳循環本身的復雜性，導致壓力指標與狀態指標之間缺乏必要的內在聯系［5］，部分指標的內涵屬性不明晰，因而降低了該類評價指標體系的合理性以及實踐操作性。

有關低碳評價指標體系已取得了豐富的研究成果，但是，由于不同空間尺度下碳源、碳匯的差異性，加之不同學科、部門進行低碳研究和實踐的側重不同，欠缺對現有低碳評價指標體系具有較強實踐指導意義的研究。有學者通過計算各類指標在實踐中的應用頻率對低碳評價指標的應用性進行研究發現，現有評價指標并沒有全部在實踐中得到應用［6］。具體而言，國家等宏觀尺度下的低碳管理聚焦于生產端（如能源、工業等部門）；城市片區和街區等小尺度下低碳發展的重點在于建筑、交通等消費端的低碳管理［7］。為推進低碳規劃研究與實踐的發展，有學者在技術體系層面構建了“雙碳”目標下的國土空間規劃編制技術框架體系［8］；在規劃內容方面有研究顯示，包含自然生態資源要素的國土空間規劃對城市碳排放具有一定的鎖定作用和相關性［9］；在具體空間類型方面，大量學者開展了不同地類的碳排、碳匯的核算研究，為不同空間類型的碳排、碳匯核算提供了必要的技術方法。

綜上所述，目前相關研究存在以下幾個方面的特征與問題：（1）既有評價指標體系相對全面，但指標構成具有“拼盤式”的特征，且評估后缺少與實施層面的對接，存在數據獲取難、指標監測難、政策實施難等操作性不強的問題［10］，特別是宏觀層面的低碳評價指標過于全面、綜合，無法衡量是否真正實現低碳；（2）針對評價指標體系的實踐性，有學者提出需要將評價指標與具體職能部門相對應的觀點，但實踐發現，由于部門內部缺乏明確、協同的工作基礎與管理平臺，不但無法有效實施低碳發展的組織管理，還有可能產生反向的作用［11］；（3）不同尺度具有不同的碳排、碳匯機制，但既有評價指標體系的評估多以城市（鎮）空間的碳排要素為主，對自然資源空間和農業資源空間的關注度不夠，雖然國土空間規劃已被廣泛認為是實現低碳目標的有效路徑和手段，但現有研究還停留在初步技術框架的探索階段。因此，基于國土空間規劃的技術方法，本研究以全民所有自然資源低碳管理為目標，構建一套具有操作性的低碳評價指標體系，以期為增強國土空間規劃對實現“雙碳”目標的積極支撐作用提供參考，而且為全民所有自然資源的低碳管理提供一套行之有效的技術方法參考。

2 研究設計

2.1 指標設置原則

國土空間規劃視角下全民所有自然資源的低碳評價指標，既體現了各類全民所有自然資源碳源、碳匯的現狀特征，也是國土空間規劃方案編制與空間資源管理的依據，因此，指標選取是構建評價指標體系的關鍵環節。本研究的評價指標選取遵循以下原則：

（1）系統全面性。為了全面有效實施全民所有自然資源的低碳管理，指標的選擇應涵蓋全民所有自然資源的主要資源類型，且兼具時間和空間上的可比性。

（2）科學有效性。選取內涵明確且能夠有效表征全民所有自然資源碳源、碳匯特征的指標，便于下一步對碳源、碳匯的定量測度。

（3）操作實踐性。所選指標數據應易于獲取和監測，評估結果能明晰地支撐下一步策略的實施。從空間地類層面上，將評價指標與國土空間規劃地類相對應，建立有目標、有評價、有實施的全過程的技術方法，以此支持全民所有自然資源的低碳管理。

2.2 指標選取方法

基于對我國各地編制的關于全民所有自然資源資產清查的技術指南的分析梳理，本研究認為，全民所有自然資源的資源類型包括土地、礦產、森林、草原、濕地、水和海洋等7 種類型，與國土空間規劃地類具有高度的一致性，因此，基于第三次全國國土調查主要數據公報的數據構建全民所有自然資源管理的低碳評價指標體系。具體步驟如圖1 所示。

圖1 全民所有自然資源低碳評價指標體系構建思路

首先，將全民所有自然資源轉化為可以實施規劃與管理的具體資源空間類型。依據2020 年自然資源部印發的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，以國土空間規劃體系為技術工具，對全民所有自然資源的資源類型進行分類細化，以此確定實施低碳評價的具體對象，即資源空間類型。其次，篩選資源空間的表征指標。以聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2021 年發布的評估報告和中國社會科學院低碳城市標準體系為主，同時參考國內外現有關于低碳、生態、綠色、能源、可持續發展等相關評價指標體系。最后，確定表征指標的屬性特征?；谠u建結合以及分類核算、統籌規劃管理的實踐需求，立足于國土空間規劃的編制與實施，分析明確各類資源空間的碳源、碳匯屬性及其表征指標的特征，以確保各類資源空間碳源、碳匯核算的可行性，同時優化完善對國土空間規劃方案的低碳研判和校核。

3 評價指標體系的設計方法

3.1 明確空間資源類型

全民所有自然資源的7 種資源類型可以細分為12項具體清查核算內容，分別為：全民所有農業用地、耕地、全民所有建設用地、儲備土地、全民所有未利用地、礦產、全民所有森林、全民所有草原、濕地、全民所有水、海洋、國家公園。將這12 項具體內容與國土空間規劃中24 項一級地類形成對應聯系，并按照國土空間規劃中生態空間、農業空間和城鎮空間3 類空間進行統籌整合，最終確定以森林、草原、濕地、水（江河湖泊）、海洋、綠地、耕地、農用地、生產、交通、生活等11 項空間資源類型為具體評價對象。

3.2 篩選低碳表征指標

篩選低碳表征指標的具體步驟如下（見圖2）：

圖2 全民所有自然資源低碳評價指標篩選方法

（1）整理基礎指標庫。基礎指標庫的來源主要包括既有文獻成果、相關機構的報告數據等兩個方面的指標采集和梳理分析。

（2）建立目標指標集。圍繞上述11 項具體空間資源類型，按照尺度和門類對基礎指標庫中的指標進行篩選，再通過增補、修正、優化等多輪遴選后，通過專家咨詢和訪談的方式對指標進行調整和完善。

（3）明確低碳表征指標。以實現全民所有自然資源的低碳管理為目標，從減排、增匯的角度出發將目標指標集分為碳源指標和碳匯指標兩類，以突顯全民所有自然資源要素在國土空間規劃地類中的碳循環屬性和特征。

3.3 確定表征指標的屬性特征

碳源和碳匯是碳循環系統的重要構成部分，同時也是實施低碳管理的主要對象。對全民所有自然資源的碳源、碳匯特征進行辨識，是國土空間規劃得以有效實施各地類減排、增匯規劃管理的重要前提和保障。低碳評價指標體系的構建，不僅需要著眼于城鎮空間的碳源要素，還應充分考慮生態空間和農業空間的碳匯要素。

3.3.1 碳源指標

城鎮空間是人口、工業生產、交通流動、居民生活的聚居地，也是高能耗、高碳排的集中來源，因此也是節能減排的主要空間［12］，因此將生產、交通、生活三大主要碳源反映在城鎮空間用地上，以形成不同的碳源空間。

（1）生產方面，主要包含種植/養殖碳排放量、工業碳排放量和礦產生產量以及第三產業占地區生產總值（GDP）比例4 項指標。其中，第三產業占GDP比例是衡量城市經濟結構是否低碳的重要指標，指標屬性為正向。為了降低經濟的碳排放強度，城鎮需要加快產業用地結構的優化升級，嚴格限制高耗能、高碳排放產業的發展，從空間用地結構上實現經濟的低碳和高效發展。而種植/養殖碳排放量、工業碳排放和礦產生產量的指標越高，則說明低碳水平就越低，故指標屬性為負向。

（2）交通方面，居民綠色交通出行是主要的減碳方式，故以步行和自行車路網密度、公共站點覆蓋率、新能源汽車購買比例為主要評價指標。以上指標均為正向屬性。

（3）生活方面，除了采用常見的人均碳排放和城市（鎮）化率指標以外，還選取了人均城市建設面積、人均生活用電量及基礎設施完善率3 個指標，人均城市建設面積可以衡量土地利用的集約程度，引導土地的緊湊高效集約開發，利于產業轉型和生態環境保護。照明、生活用水使用等活動消耗的大量能源是居民生活中最主要的碳排放來源，故選取了人均生活用電量來衡量。城市人口不斷地增加，對基礎設施的需求也在不斷提高，基礎設施完善率已逐漸成為體現一個地區是否長期處于持續穩定發展階段的重要參考指標。因而，人均碳排放、人均城市建設面積、人均生活用電量的指標屬性為負向；城市（鎮）化率、基礎設施完成率的指標屬性為正向。

3.3.2 碳匯指標

全民所有自然資源的碳匯能力可以通過測算指標要素的覆蓋率來表征。其中，森林、草原、濕地、水、海洋為生態空間的碳匯要素；耕地、全民所有農用地為農業空間的碳匯要素；城市綠地為城鎮空間的主要碳匯要素。以要素層的森林為例，通過森林覆蓋率可以體現森林要素的增匯作用，這一指標是指一定區域內森林面積與土地面積的比值，反映該區域森林資源的豐富程度和綠化面積的覆蓋程度。森林碳匯水平可以隨著植樹造林面積的增長而增加，也能隨著砍伐面積的增加而減少，可以動態反映低碳城市的森林碳匯變動情況。森林覆蓋率越高，說明低碳發展水平越好，所以該指標層的屬性為正向。

4 低碳評價指標體系構建

4.1 設計評價指標框架

基于目標層、準則層、要素層、指標層和國土空間規劃實施操作的具體對象等5 個維度，建構了全民所有自然資源低碳評價指標體系設計框架（見圖 3），整體上包含了從目標到評價的診斷過程。通過建立評價指標與國土空間規劃空間地類的對應聯系，在統一管理平臺下對全民所有自然資源進行低碳管理。

圖3 全民所有自然資源低碳評價指標框架

4.2 全民所有自然資源管理的低碳評價指標體系

構建全民所有自然資源的低碳評價指標體系如表1 所示。從指標反映的評價性質上看，既體現了全民所有自然資源的低碳現狀特征，又考慮了未來低碳管理發展的方向。從指標選取的屬性上看，正向指標聚焦在增碳匯方面，負向指標聚焦在碳減排方面；同時，通過由資源到地類的轉譯，實現了評價指標與國土空間規劃之間的有效對接。

表1 全民所有自然資源低碳評價指標體系

5 結論與展望

5.1 結論

本研究以國土空間規劃為手段，以全民所有自然資源低碳管理為目標，緊扣“減排、增匯”的策略主題，通過建立全民所有自然資源與國土空間規劃地類的對應關系，明確各地類及全民所有自然資源類型的碳源、碳匯屬性；基于目標層、準則層、要素層、指標層和國土空間規劃實施操作的具體對象等5 個維度建構了低碳評價指標體系設計框架，同時遵循系統全面性、科學有效性和操作實踐性原則，確定包括8 個碳匯指標要素以及3 個碳源指標要素的全民所有自然資源管理的低碳評價指標體系。

5.2 未來展望

未來研究將進一步從全球經濟發展的視角出發，通過科學的碳源、碳匯測算，實現對全民所有自然資源能耗的精準管控；同時，積極利用市場化手段搭建不同系統組織或部門之間合作的統籌協調管理機制，促進利益相關方廣泛參與，推動我國的碳市場、用能權交易、碳交易等工作和可持續發展。