PDCA 模型在科技項目全流程質量管理的應用
——以廣東省重點領域研發計劃項目管理為例

陳之瑤，羅 軍

（廣東省技術經濟研究發展中心，廣東廣州 510070）

1 研究背景

科技計劃（專項、基金等）是政府支持科技創新活動的重要方式之一，是貫徹落實科技工作方針政策、優化配置科技資源的重要手段，也是當前推動社會經濟發展、增強市場競爭和與國際接軌能力的重要途徑。而重大科技項目在國家科技計劃體系中占有重要位置，是我國科技發展的重中之重。針對重大科技項目投入規模大、覆蓋領域廣、項目風險高等特點，需要進一步規范重大科技專項實施階段的精細化管理，以破除管理“碎片化”的障礙，形成有效的項目風險應對機制，同時減輕政府負擔。2014 年，國務院發布了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》。2016年，科技部先后發布了《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》《科技評估工作規定（試行）》等文件，明確要推進科技領域“放管服”改革，充分發揮項目管理專業機構專業化優勢，深入推動省級科技計劃項目全流程管理工作的科學化、規范化建設。2016 年3 月，科技部印發了《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》，對國家專業機構的認定標準、建設要求、運行程序等作出規定。國家層面上，已經有7 家專業機構通過了國家科技計劃（專項、基金等）管理部際聯席會議審議批準，其中4 家屬于科技部，3 家分屬農業農村部、工信部和衛生部，被委托授權對分管領域的國家科技項目實施全流程管理［1］。省級層面上，部分省份在科技計劃項目管理中也逐漸采用類似的管理模式，如山西省、四川省、廣東省、重慶市等組建了省級、市級層面的專業隊伍進行科技計劃管理，有效提高科技計劃的運行效率。

隨著科技計劃管理改革工作的持續推進，對重大科技項目進行深度跟蹤和全程指導顯得尤為重要，要充分發揮科技項目管理專業機構自身的項目管理優勢，針對重大科技項目實施過程的不同階段特征開展動態管理。目前，國內對于項目全流程管理方面缺乏較為系統的研究，也尚未形成針對重大科技專項不同階段的標準化文件或質量管理體系。因此，本研究借鑒起初用于企業質量管理領域的PDCA 循環理論，利用其與科技項目管理在流程上的共通之處，并結合廣東省科技計劃項目管理特點及政策體系，建立以“項目計劃—項目決策—過程監督—分析反饋”為主線的科技項目全流程質量管理體系，為保障科技項目管理的適用、高效、效益以及管理可持續性提供參考。

2 國內外項目管理研究文獻綜述

關于項目管理的國內文獻大多專門針對我國專業機構運行管理機制進行研究，而對于依托專業機構開展項目全流程管理方面的研究很少，如，廖政權［2］認為科技項目質量管理是科技項目管理的一部分，通過對科技項目質量管理關鍵過程域進行分析能夠保證和控制科技項目的結果達到質量目標；沙銳等［3］以國家重大科技計劃項目為例，對PDCA 循環管理在科技項目質量改進中的應用進行實踐探索；田斌等［4］針對重大科研項目管理的特點和問題提出了基于PDCA 循環的重大科研項目管理體系，并進行應用分析。此外，我國學者也對西方發達國家的科技項目全流程管理模式開展了廣泛的研究，如談力等［5］分別以德國和我國重慶市為例，研究國內外進行項目實施過程管理的具體做法，并總結了對廣東省的啟示；葛春雷等［6］、王順兵［7］對德國科技管理模式進行了深入研究，闡述了科技管理流程、委托管理模式等做法，分析德國的項目管理模式對我國的啟示；潘昕昕［8］系統研究總結了美國依托其國立衛生研究院（NIH）進行科技項目監督管理等經驗做法，探究了美國經驗對我國監督管理機制改革的相關啟示；吳海軍［9］總結了法國創新體系呈現的特點，對法國科技項目在計劃制定、項目申報程序、經費監管等環節的具體做法進行了系統分析和總結；彭春燕［10］針對日本ImPACT 計劃實施的程序、特點進行分析，并研究了以項目經理為核心的項目管理制度以及對評估結果反饋與計劃調整協調機制，對強化我國科技計劃項目過程監督管理具有借鑒意義；李丹［11］研究了韓國在系統戰略規劃預測及評價管理方面的機制，并總結了韓國科技創新管理體系構建的相關經驗，為我國科技體制改革和創新國家建設提供參考；樊俊［12］對比研究了法國國家科研署與我國專業機構科技管理工作情況，對法國科技管理模式進行了系統分析，并以我國科技部高技術研究發展中心管理國家重點研發計劃為例，總結兩國在科研項目立項評審機制方面的差異。

根據裴瑞敏等［13］、許竹青［14］以及中國科學院發展規劃局和中國科學院文獻情報中心［15］的相關研究，美國、德國、法國、日本等國家很早開始對科研項目的申請、受理、評審、立項、實施、結題驗收的全流程管理模式進行了探索研究，每個國家在項目管理方面有著自身的特點，彼此之間也存在差異（見表1），如：德國的科技管理具有政府干預少、針對性強的特點；美國、英國的管理模式借鑒了國際上流行的PMBOK、PRINCE2 的質量管理知識體系，采取分散管理模式，具有市場化程度高的特點；日本科技管理擁有完善的評估結果反饋鏈條以及結果反饋與計劃調整的協調機制。

3 項目全流程質量管理的必要性

3.1 破除項目管理“碎片化”

自2014 年來，黨中央、國務院部署開展了一系列科技計劃管理改革，從一定程度上釋放了科技創新活力，但在項目組織管理改革、破除“碎片化”布局方面不夠徹底，距離實現高水平的科技項目組織管理和科技自立自強還有一段差距。項目全流程質量管理模式運用了項目全生命周期管理理論，遵循科技創新規律及科技管理規律，對科技項目實施過程進行整體管理，符合我國實現項目系統化管理的需要，有效解決科技項目開展前后階段脫節的問題。

3.2 完善項目里程碑管理監督

結合新形勢下我國重大科技項目管理實際情況，成功的項目管理不僅需要在項目遴選階段對項目進行預測評價，或是在約定時間內完成項目驗收，更需要充分關注項目實施過程中的變更管理、質量管理、進度管理、成本管理等。在盡可能簡化科技項目實施過程管理要求下，為科技項目設置里程碑節點能有效地加強科技項目在各階段的成果交付能力［18］。運用項目全流程質量管理模式，對科技項目實施過程中各節點的質量、進度、費用等要素進行嚴密把控，從而有效實現對項目的過程控制和監督管理。

3.3 強化科技項目風險管理機制

風險是科技項目實施中不可避免的不確定因素和事件，風險的存在使項目的開展具有損失不確定性，因此，對項目進行風險管理是項目管理知識體系的重要組成之一。在科技項目實施過程中，不同階段可能出現技術、財務、管理等不同類型的風險，可能由于生產技術存在障礙或技術的復雜性以及科研人員掌握技術熟練程度不同等因素，導致在項目方案設計、技術路線突破和項目實施過程中存在技術風險，或存在項目預算、經費列支、財務驗收等方面的財務風險，也可能存在項目管理人員的組織管理能力、個人素質、溝通協調能力、項目進度安排、專業機構組織設置以及評審規章制度等方面的管理風險。開展項目全流程的風險動態監測和管理，可以針對階段性的風險類型和特征進行精準識別和風險分析，從而選取最優的風險應對策略，將風險帶來的損失控制在可接受范圍內。

3.4 優化科技資源績效反饋機制

在我國大力推進政府績效改革的當下，公共科技資源的配置和使用效果備受政府和公眾關注，而運用科技項目全流程質量管理模式更能滿足以目標導向為核心的項目反饋機制的需要。科技項目全流程質量管理模式的核心就是以“項目計劃—項目決策—過程監督—分析反饋”為循環的螺旋上升模式，借助評估工具對科技項目實施績效進行評估并反饋至下一次循環的項目管理，從而為科技項目管理和決策需求提供更加科學、有力的支撐。

4 基于PDCA 循環模型的科技項目質量管理體系構建

4.1 PDCA 循環模型的基本含義

PDCA 循環是由統計質量控制之父Shewhart［19］提出，他認為管理活動應遵循“計劃—執行—檢查”的循環管理。1952 年，美國學者Deming［20］發表“質量統計控制的基本原則”一文，在休哈特循環理論上加上“改進”環節，進一步完善和豐富循環理論內涵。自此，形成了“計劃—執行—檢查—改進”的科學管理體系，并被推廣應用到質量管理領域，使得管理工作中的行動步驟更加科學、合理、系統，被稱為全面質量管理應遵循的科學程序。一個PDCA 循環分為4 個階段：在P 階段，為了形成一定的計劃方案，通過頂層設計、規劃、檢查進一步確定相關績效考核指標；在D 階段，對P 階段中形成的方案進行實施，各項工作按照計劃有序開展；在C 階段，需要對D 階段實施效果進行分析、評價與反饋，對進度進行動態監測；在A 階段，總結前3 個階段的經驗，同時發現并改進問題以提高效率。一個PDCA 循環運行結束后，以問題為導向進入下一個PDCA 循環，從而形成逐層遞進的關系，經過持續不斷地改進，使得事物在有效控制的狀態下向預期目標發展，通過一個又一個循環周而復始地運行，不斷推動運行對象呈現階梯式上升趨勢。可見，PDCA 循環模型是內循環和外循環的有機結合。

4.2 基于PDCA 循環理論的科技項目質量管理模型

科技項目管理過程也是一個持續循環、螺旋進化的過程，政府部門委托第三方專業機構對科技項目進行管理，即希望通過項目的計劃、組織、實施、反饋等活動，切實提升和改善項目質量管理水平，實現項目目標任務。PDCA 循環的核心正是通過每一次的循環就解決一部分問題、獲得一部分成果、推動工作前進一步，等到下一次循環再繼續攻關新的目標和內容。基于PDCA 循環理論的科技項目全流程質量管理，能夠全程避免管理過程中的問題遺漏，每一步的結果反饋機制能確保每一個步驟的質量與效益；同時，全過程管理不僅限于管理各個環節，也關注界面管理1），各環節彼此之間的內在關聯將整個管理流程緊密地銜接在一起，形成了完整的PDCA 循環，體現管理的連續性，能夠有效降低成本、提高效率、控制風險、保障質量。基于此，PDCA 循環質量管理理論在科技項目管理中同樣具有借鑒意義并能被有效運用。

廣東省近年來財政科技投入力度持續加大，實施科技計劃項目的動態監測成為廣東省完善科技計劃項目管理體系的關鍵環節，為此，本研究基于PDCA 循環模型，結合廣東省科技管理特點，以科技計劃項目政策文件、項目立項合同等為依據，設計形成包含項目計劃（P）、項目決策（D）、過程監督（C）和分析反饋（A）四大階段的項目管理流程，每個新的循環意味著新一輪項目管理工作的開始，如圖1 所示。在此模型基礎上，針對單個PDCA 內循環的每個階段、多個循環之間的銜接進行進一步細化設計，落實推進專業機構對各類項目進行深度跟蹤、分類管理和精準指導。

圖1 基于PDCA 循環理論的科技項目質量管理模型

5 科技項目全流程管理

廣東省重點領域研發計劃經過3年的組織實施，已基本形成科學、固定的管理流程，本研究以廣東省重點領域研發計劃專項項目各階段管理舉措為藍本，進一步延伸構建科技項目全流程質量管理體系（見圖2），確立各個環節質量控制節點，以最大限度發揮專業機構在項目管理中的作用，提升科技項目的整體管理水平。

圖2 科技項目全流程質量管理體系

5.1 科技項目計劃階段質量管理

科技項目計劃階段作為PDCA 循環的開始，具有承上啟下的作用，一方面要吸收上一個循環的問題與經驗，另一方面要在前期基礎上進一步延伸目標結構。在科技項目計劃階段，要關注強化科技計劃方面的政策法規以及規章制度的制定和執行，組織制定適用于科技計劃管理的通用管理標準、技術標準以及工作標準。專業機構在此階段取得委托方咨詢任務后，對每個階段進行具體流程的設計以及設置相應崗位，并以標準化文件形式明確規定崗位的主要負責人和相關工作人員的職責和權力，對于涉及與外部或內部不同崗位的界面銜接要制定更詳細的銜接標準。

在科技計劃制定的研究與論證環節，依據循證決策的理論，要在深入了解國內外科技發展趨勢和前沿以及熟悉國家經濟社會發展需求的基礎之上，對過去和正在進行的科技計劃執行效果進行統計分析和評價。科技計劃制定前的研究、論證以及決策過程應該形成管理、流程、崗位等標準規范文件，并涵括在科技管理部門的標準化體系中。比如，在具體時間節點上，由專人負責某個環節的具體工作，明確工作的具體過程和需要達到的質量標準等，尤其是涉及跨部門、跨地區的協調環節，更應該有詳細的規范文件和相應的界面銜接人員；又比如，涉及制定國家科技計劃管理部際聯席會議的具體工作細則，要囊括會議周期、會議人選、會議議題的征集程序和辦法、戰略咨詢與綜合評議委員會的構成以及評議規則等，甚至會議議題征集和評議過程中所用到的工作文件、表單等，都盡可能地標準化和格式化。

5.2 項目決策階段質量管理

科技項目立項決策階段以開展項目評審為核心任務。項目立項決策過程包括申報項目受理、形式審查、專家遴選、評審組織實施、項目立項等內容，在評審環節，不再采取單一的同行評議的評審方式，而是依托不同專業機構開展技術財務評審、技術就緒度評價、知識產權評議以及先進性評價等多種定性定量方式相結合的評審；此外，對于定向委托的重大、重點項目并行開展項目預算評審，對項目預算的目標相關性、政策相符性以及經濟合理性進行評議。

根據決策階段的任務確定質量控制節點，形成各節點標準化質量控制文件。在項目形式審查過程中，制定審查要點評估表，做好審查記錄以及必要的說明，以供后續評審立項參考。在專家遴選階段，遵循專家回避、隨機抽取等原則，嚴格按照委托方要求以及相關的規定設置高校、科研院所、企業、財務、風投等不同類型專家比例，并從一定比例的專家池中抽取，在實際操作過程中出現的變更情況應做好變更請示以及痕跡化管理，留存備查。在評審組織實施過程，組織項目單位參加評審，依據不同的評審組織形式，同時考慮到專家工作量安排的合理性，設計安排企業參與答辯的模式、答辯順序等內容，采取網絡評審或現場錄像等方式對評審過程進行全程留痕，保證評審公平公正。在編制評估報告階段，除了評估報告中對項目前期背景、評審組織形式、專家遴選方式、評估結果分析等內容進行總結外，通過對評審階段全過程管理回顧，對組織實施過程的人員接口管理、形式審查及評審流程的優化、專家信用評價及反饋等內容進行后評價，為專業機構優化后續的科技管理工作提供支撐依據。

5.3 科技項目過程監督質量管理

科技項目的實施階段是全過程中持續時間最長、消耗資源最多、風險最大的階段，直接決定是否能夠完成項目目標、實現成果轉化、取得社會經濟效益，因此，更需要第三方機構對項目實施過程進行監督和預警。廣東省重點領域研發計劃項目立項后，組織開展項目啟動會，開展年度報告和中期檢查、項目調整變更以及成果管理等工作。具體包括：對照科技計劃項目合同（任務）書約定要求和項目實施的關鍵節點，了解、掌握科技計劃項目實施進展，組織管理和目標執行等情況并進行評估，及時協調處理、反映項目實施過程中出現的重大事項和問題，為任務和經費動態調整提供依據。

為保證項目實施階段的順利開展，經過充分研究科技項目在過程監督階段的核心任務要點，明確本階段質量控制點在于著重開展項目執行過程的動態監測、項目風險識別估計及防范、標準化評價體系建立等質量管理工作。在對項目進行動態監測工作中，針對項目關鍵節點實行里程碑式管理，采用信息化管理手段保證監督過程高效透明，對項目進展、組織實施與協同推進、項目資金到位和使用進度、支撐條件保障、項目重大變更等情況設置質量控制點進行動態跟蹤；根據各質量控制節點反饋數據對項目實施風險管理，運用風險預測方法對項目實施中存在的技術風險、經濟風險、組織管理風險等影響力及發生概率進行評估，并制定相應的風險應對策略進行風險預警和干預；建立各質量控制點的評價標準指標體系開展項目中期檢查。整理匯總對項目監督階段的過程文件，形成項目中期評估報告，并反饋至決策管理部門，評價結論作為項目實施過程糾偏及后續開展的依據和指導。項目合同到期后，根據不同項目類型采取同行評議、第三方評估和測試、用戶評價等方式，針對項目合同（任務）書確定的任務目標和考核指標進行驗收，并將項目成果信息納入信息管理系統。

5.4 科技項目反饋階段質量管理

反饋階段雖然是單個PDCA 循環的最后一步，但并不意味著循環的終止，其目的是反饋前3 個階段工作實際情況與預期設想的偏差，并將所采取的糾偏措施作為下一個PDCA循環開始的參考和借鑒。反饋階段的工作圍繞組織實施績效評價以及專項管理工作后評價開展。一方面，在組織項目結題驗收的基礎上，對項目研發任務和考察指標完成情況、研究成果技術水平及創新性、成果示范推廣及應用前景、項目組織管理和內部協作配合、人才培養等情況進行評價，提出綜合績效評價結論；另一方面，對專項全流程管理的每個環節進行事后追蹤評價和經驗總結。根據此階段核心任務，建立科技項目管理后評價質量控制體系，專業機構從接受委托、方案制定、組建項目團隊、職責分工、人員培訓、評估方案執行、評估報告撰寫、質量評審、總結等各環節進行全流程后評價，對各階段質量管理目標實現程度、實施評估效果進行評價和反饋，提出科技發展建議，組織開展新產品、新技術等研討、培訓、科普、宣傳等工作。

6 結論與建議

6.1 結論

本研究在重大科技項目全流程質量管理中引入PDCA 循環的方法，針對項目全流程質量管理的迫切需求，結合實際應用進行分析。根據PDCA 循環的4 個階段，明確了各階段工作內容以及在項目全流程質量管理中的重要作用，制定出各階段的核心任務。通過項目計劃、項目決策、過程監督、分析反饋4 個階段對科技項目全流程質量管理的各項活動進行引導、監督、反饋、糾偏，持續推進重大科技項目質量管理工作的改進，為提高科技項目管理質量和效率提供有力支撐。

6.2 建議

針對科技項目全流程質量管理在實際工作中面臨的問題和挑戰，結合發達國家的一些經驗做法，提出以下建議：

（1）完善科技項目全流程信息化管理機制。當前，科技項目管理信息化程度仍有待提高，通過總結現階段引進信息化管理技術的瓶頸和不足，全面打破信息化障礙；同時，建立規范的信息化項目全流程管理機制，進一步完善科技項目全覆蓋的電子信息政務平臺，形成互通互聯、可追溯、可審計的科技項目全過程信息系統，建立項目重復申報預警與通報機制，減少不必要的資源浪費。對項目動態進行監控和調整，及時跟蹤項目進展，將各類監督結果作為項目和預算調整的依據，發生偏離后進行及時糾偏，并反映在下年度的預算中。借助信息技術的手段，搭建標準化信息平臺，對科技項目進行統一管理，不僅有利于實施項目規范化管理、避免重復勞動、提高管理效率，更能夠提升科技資源配置的透明度，并進一步強化外部監督，利用信息系統實現統計、監控、分析等功能，更好地對項目執行過程進行調控、預測和動態調整。

（2）建立科技項目風險管控機制。依托信息平臺系統建立形成風險管控機制，完善項目風險預警管理，通過對項目管理全流程各個環節進行日常監督，及時發現有風險征兆的項目并在系統進行風險預警，以便項目管理人員重點對有風險的項目進行定期跟蹤。依托專業機構進行風險管理，結合項目承擔單位上報的科技項目風險評估報告研判分析風險點，判斷風險發生的可能性和發展趨勢，及時向政府管理部門提交高風險項目情況報告，對項目進行專業性風險等級分析，隨時根據項目風險情況給出項目暫停、項目整改或項目終止等對策建議。在全流程管理過程中，加強監督與溝通交流，確保項目方對項目結果負責，避免出現重申請輕管理、重預算輕實施的狀況，形成對項目統籌實施的全方位監督管理體系，保障項目目標的實現。

（3）探索實施項目專員制項目管理模式。結合當前科技計劃管理改革形勢，借鑒發達國家采取項目經理進行項目管理的思路，探索實施項目專員制。建立項目專員遴選和培養制度，通過打造一支高水平的項目專員隊伍，實現對項目在立項決策、過程管理、結題驗收各階段的全流程跟蹤管理。結合不同類型的項目特點，明確各類項目遴選項目專員所需要滿足的基本條件要求以及職責定位，并在對項目專員充分授權的同時建立相應的激勵和約束機制，從而督促項目專員合理、合規、高質量地完成項目管理任務。為項目專員制的運行提供保障機制，逐步建立形成以項目專員為主、領域專家為輔的項目全流程管理模式。

（4）探索科技項目全流程管理標準化建設。目前，國內科技項目管理層面的標準化文件體系不夠健全和完整，也缺少數據手冊、程序文件、記錄、操作規程等相關文件，缺乏標準執行和監管的配套措施，加上科技項目管理是一項因項目領域不同、學科不同而形式各異的科研管理工作，不同項目采用的方法、技術路線均不相同，使得科技創新形態百花齊放，形成了差異化的科技項目管理工作特性。因此，針對廣東省科技管理工作特點，結合科技創新規律，探索設計科技項目管理標準化的管理架構。參考科研活動標準化建設思路，探索開展標準化的科技項目管理工作，瞄準廣東省各類科技創新主體的功能，構建形成科技項目管理標準化文件體系、標準化工作流程、標準化信息系統工具管理方式等，對科技項目管理業務流程重新思考、從頭設計，使科技項目管理流程分解為環環相扣、相互制約的環節，突出過程控制，強化全流程管理的整體性、全局性、連續性。

注釋：

1）指全過程管理中各環節之間管理工作相互交叉中的分工與銜接管理。