用好政府引導基金 推動產業轉型升級

當前，我國經濟正處于結構調整、傳統產業升級的重要發展階段，政府引導基金作為這一歷史發展時期促進“新經濟”快速發展、轉變財政投入方式的重要工具，發揮著重要促進作用。目前，政府引導基金已成為股權投資市場第三大重要出資人，正在股權投資市場發揮越來越重要的作用。本文分析了我國政府引導基金發展現狀、特點及其推動產業轉型升級的底層邏輯，重點提出了用好政府引導基金的若干關鍵問題。

當前，“世界百年未有之大變局”進入加速演變期。在雙循環新發展格局下，政府引導基金作為彌補市場失靈和有為政府充分結合的典型工具，成為中國股權投資市場第三大重要出資人，在深化供給側結構性改革、推動產業轉型升級、支持科技創新策源、優化營商環境等方面發揮著重要作用，對地方經濟帶動作用明顯。在新發展階段，政府引導基金的健康發展，要以充分發揮政府引導作用、做好頂層規劃設計、深化市場化運作機制、堅持創新發展理念為重要著力點。

我國政府引導基金發展現狀與特點

根據財政部《政府投資基金暫行管理辦法》的定義，政府投資基金是指各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。截至2022年第一季度，國內共設立2004只政府引導基金，目標規模12.62萬億元，認繳規模6.28萬億元。伴隨著我國金融、產業政策和資本市場的發展和演變，我國政府引導基金逐步發展壯大，整體呈現出三個特點：

一是級別多、注冊廣，基金類別豐富。從基金級別來看，目前我國政府引導基金數量仍以地級市、區縣級居多，近年來設立級別呈現“下沉式”特點。國家級引導基金設立數量則逐步縮緊，2021年僅設立一只國家級基金，即“中國國有企業結構調整基金二期”。同時，部分下級政府引導基金逐漸申請上級政府引導基金的出資，形成上下聯動模式。

按引導基金注冊地來看，國內政府引導基金注冊設立主要集中在東南沿海發達省份地區。江蘇、浙江、廣東政府引導基金數量位于全國前列，北京、廣東、江蘇政府引導基金已到位規模居于全國前列。北京由于是多數國家級引導基金的注冊地，已到位資金規模位居全國首位，高達1.48萬億元。相比之下，中西部地區基金注冊數量和到位規模均顯著低于上述地區。

分類別來看，目前政府引導基金主要包括產業基金、創投基金以及政府和社會資本合作（PPP）基金三大類別，并以產業基金為主導。近年來，多地政府鼓勵設立創投基金，加強向處于發展初期的科技企業投資傾斜。

二是政府引導基金從高速增長階段轉向精耕細作階段。2002年，中關村科技園區管理委員會發起設立總規模5億元的“中關村創業投資引導基金”，正式揭開了地方政府探索產業投資基金的帷幕。2014年，在財政扶持產業發展資金分配方式“撥改投”環境下，引導基金以“小出資、大杠桿”的優點受到了各級政府的大力推崇，政府引導基金設立迎來井噴式增長（見圖1），2014—2016年間新設基金目標規模分別為3312億元、1.65萬億元和3.73萬億元，三年復合增速達到368%。

圖1 2011-2021年政府引導基金整體情況

在經歷了大規模增長階段后，我國政府引導基金進入存量“精耕細作”階段。2018年央行發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》(以下簡稱“資管新規”)，加大了銀行資金投資于政府引導基金的難度。國務院、財政部等監管部門的監管政策對引導基金管理機構專業化、市場化運作提出了更高要求，強化政府預算對財政出資的約束，同時更加注重財政出資效益。2017—2020年，引導基金新設立數量和規模連續四年下降，基金目標規模年復合增速為-39%。2021年由于疫情緩解，新設引導基金目標規模同比小幅增長7%。

這一階段，各地政府高度重視引導基金投資運作效率和產業培育效果，呈現出三個發展趨勢：第一，市場化運作程度加深。通過修改出資比例、返投比例、返利政策等提高引導基金對社會資本的吸引力。第二，整合優化區域引導基金。通過歸集分散資金、整合存量基金、聚集投資重心等方式，加強政府資金使用效率和政策效果，同時審慎規劃新設基金。第三，績效考核重要性顯現。目前我國政府引導基金還處于績效考評初級階段，存在指標脫離實操、缺乏明確執行標準、數據獲取成本偏高、考核方專業要求高等問題，績效評價改革和完善有望成為下階段政府引導基金工作重點。

三是政府引導基金在股權投資市場作用越發凸顯。政府引導基金投資額在股權投資市場占比整體呈增長趨勢（見圖2）。2020年新募集人民幣基金有限合伙人（LP）構成中，政府引導基金出資金額占比達到14.4%，僅次于政府機構/政府出資平臺（21.1%）、非上市公司（16.3%），是中國股權投資市場第三大重要出資人。從投資活躍度來看，2021年政府引導基金投資節奏加快，平均對外出資次數有所增加，約10%的政府引導基金投資子基金數量同比增長超兩倍。根據清科研究中心的一項調研，2021年有73%的投資機構期待從政府引導基金/政府財政資金募資。可以說，政府引導基金已經成為我國資本市場投資來源的重要選擇。

圖2 2011—2020年中基協備案股權投資基金LP類型分布（按投資金額/億元人民幣）

政府引導基金推動產業轉型升級的底層邏輯

相比于過往財政對產業無償撥款的消耗性、分散性資金投放，政府引導基金著眼于“引導”，落腳于“基金”，即以市場化運作的方式，吸引社會資本投入，引導資金投向區域重點發展產業，是一種財政資金的創新使用方式，能夠更好地起到支持產業轉型升級、促進科技成果轉化、優化營商環境等作用。

引導社會資本投向重點產業，以市場化方式參與現代化經濟體系建設

政府引導基金的屬性之一是“政府引導”，因此可以看作是地區產融要素流動的“航向標”、產業升級發展的“指揮棒”。雙循環新發展格局下，地方政府把提高供給體系質量作為主攻方向，通過政府引導基金吸引社會資本投向地方經濟重點發展的戰略性新興產業、高科技產業，推動資金、資本、技術、項目、人才、數據、載體等各項要素資源向重點先進領域聚集，加速形成經濟發展新動能，促進產業鏈再造和價值鏈提升，從而實現供給端產業結構調整及升級，滿足有效需求和潛在需求，助力地區經濟循環體系構建。

政府引導基金另一屬性是“基金運作”。政府引導基金委托投資管理機構負責經營管理，將市場化機制嫁接進來，通過基金這一載體，以市場化、專業化和獨立的方式對地方產業進行投資支持。一方面，基金募集吸引各類社會資本，以更大的資金規模加大產業支持力度，增強產業發展能級，最后通過首次公開募股（IPO）或者股權轉讓退出獲益，實現產業投資基金的累積滾動投放，提升地方財政資金利用效率，提升區域經濟在資本市場的活躍度，是財政資金的“放大器”。另一方面，參與配合支持地方重大項目的落地，在市場上捕獲、引進、培育優質項目，加大當地產業重組、企業并購力度，完善當地產業生態圖譜，提升地方政府在產業生態構建過程中的參與度和主動性。此外，通過出資來源主體多元化、投資方式多樣化分散投資風險，還可以視為投資風險的“調節器”。

地方政府引導基金已經成為地方產業升級“核武器”（見表1）。北京、上海、江蘇、深圳、合肥等地的政府引導基金為促進區域經濟發展發揮了重要作用。例如，合肥市組建了300億元的“芯屏產業基金”和50億元的“投資促進基金”，集中資金和資源引入培育集成電路、汽車產業龍頭，在國有資本引導、市場化基金資源配置優化下，吸引一批產業鏈上下游企業集聚集群，最終形成半導體、汽車等多個產業集群。在“雙招雙引”“合肥模式”驅動下，合肥市戰略性新興產業增加值增速保持全國省會城市前列，2021年安徽省新增引導基金數量同比增長160%，形成了財政資金與產業培育的良性循環。

表1 2021年主要活躍政府引導母基金盤點

為創新驅動發展注入耐心資本，增強地區科技創新策源能力

在新技術、新產業、新業態、新模式不斷出現，國際經濟競爭日益激烈的新形勢下，實現高質量發展必須堅持創新在現代化建設全局中的核心地位。黨的十九屆五中全會提出“完善金融支持創新體系，促進新技術產業化規模化應用”“支持創新型中小微企業成長為創新重要發源地”。習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上提出，“培育一批‘專精特新’中小企業”。科技創新成果從樣品到產品，再到商品的轉化，離不開大量的資金投入，特別是有耐心的中長期資本。然而，與傳統企業相比，科技創新型企業具有高風險、高投入、周期長等特點，造成融資困難。

例如，商業銀行以穩健經營為主要考量，與科創企業高風險特征不匹配；創業板、科創板對于大多數中小科創企業仍有一定的準入門檻，不適用于早期科技企業。由于投資風險大、回收周期長，早期投資一直是股權投資行業較為薄弱的環節。2021年，擴張期和成熟期項目吸納了78%的資金，13%的資金投向初創期項目，而種子期項目僅獲得9%的資金投資，我國股權投資市場仍然偏向于中后期。

政府引導基金的目標之一是彌補市場失靈，聚焦需要政府調節的關鍵性、創新型行業領域，充當技術和市場的“黏合劑”。通過引導社會資本聚焦關鍵領域、“卡脖子”技術，為處在信息、生命、制造、能源、空間等領域的種子期、中早期科技型企業注入股權資本活水，疏通應用基礎研究和產業化連接的快車道，構建科技創新基礎研究、應用研究、產業化、資本化協同聯動體系，推動一批掌握核心技術、以自主研發為動力的中小微企業成長創新策源的生力軍，為地區經濟發展“育苗養苗”。

在國家鼓勵投早、投小、投科技的背景下，各地政府引導基金投資階段逐漸前移，更加注重原始創新及早期項目培育。從2020年早期投資機構和風險投資（VC）機構募資LP結構來看（見圖3），政府引導基金均為這兩類機構的第一出資人，出資分別超18億元和275億元。2022年第一季度，天津、成都、廈門、青島等城市天使母基金紛紛設立或啟動子基金申報，撬動資本杠桿，助力種子期、初創期科技型企業成長，提升科技創新的投資回報率。

圖3 2021年早期和VC投資機構新募集人民幣基金LP類型（按投資金額/億元人民幣）

通過基金招商、資本招商，營造良好的地方營商環境

目前，我國經濟發展處在新舊動能轉換的關鍵時期，以低成本要素、大規模投入和忽視環境破壞為特征的粗放型高速增長模式難以為繼。地方政府在轉向以科技創新驅動發展、尋找探索新經濟發展模式時，往往面臨著較大的轉型升級壓力。相比稅收、補貼、土地使用優惠等傳統招商方式，以政府引導基金為載體的資本招商有助于地方政府在全社會、全行業樹立市場化改革形象，提升城市名片顯示度，增強對新動能的吸引力，加快推進產業基礎高級化、產業鏈現代化。

對于處于種子期、初創期的企業，地方政府創造更多的應用場景，政府引導基金提供投融資支持，從而幫助企業快速進入市場，實現技術創新的商業變現落地，并不斷擴大市場規模，保持企業較高的估值，增強企業市場化融資能力。對于成熟項目，政府引導基金由于具備協調整合多方資源的優勢，能夠從市場、技術、品牌、運營、渠道等方面幫助項目投后賦能，并助力企業加快上市資本化進程。

隨著政府引導基金受到各地普遍重視，政府引導基金設立級別呈現向地市級、區縣級“下沉”的趨勢，且大部分為直投模式并聚焦特定領域。這類引導基金設立目標更加明確，產業投向也更加精準和集中，對地方基層開展產業招引、基金招商工作進一步提出市場化、精細化的要求，推動地方基層在新型基礎設施等硬環境改善，以及服務水平、法治環境等軟環境提升上采取適合產業生態發展的針對性措施，從而促進地方營商環境系統建設和優化，實現產業發展與營商環境優化的良性循環。

用好政府引導基金的關鍵問題

政府引導基金是地方財政資金和產業扶持的創新工具，用好這一工具，可以從松門檻、活機制、嚴考核、強風控等方面著力，走出一條適應新發展階段新形勢的發展道路，加快提升地方產業發展引領能級和創新策源能級。

明確引導基金投資策略

與市場化基金類似，政府引導基金在起步階段也應當按照市場經濟的規律與要求，謀劃做好頂層設計，充分配置內外部資源，明確基金的投資策略和投資布局，并在實際運作過程中升級迭代，按照發展藍圖不斷夯實引導基金核心競爭力。

一是立足頂層設計，建立市場化、專業化的基金架構。從“一個中心、兩個維度、三個工具、四個重點方向”為引導基金立柱架梁，即以支持所在區域高新技術企業發展為中心，從企業全生命周期和“1+3+4”產業方向兩個維度搭建“矩陣式”產業基金集群，用好一級市場股權投三個工具，重點關注信息科技、生物醫藥、智能制造和新能源四個戰略性新興產業的投資方向，從而建立起具備專業性、獨立性和前瞻性的投融資體系，為地區新動能引育打下良好基礎。

二是引育并重，提升地區經濟新動能引育質效。著力引“大”、引“準”、引“優”，通過與國家級基金、產業資本、上市公司企業風險投資（CVC）、市場化投資機構、財務顧問開展投資合作，發揮政府引導基金的磁吸效應，匯聚資本、產業、人才和科創資源等高質量發展關鍵要素，吸引帶動具備產業引領、高技術水平和社會經濟效益的標志性、示范性重點項目落地。同時，堅持服務好現有企業就是最大的招商引資理念，積極引導合作機構將投資“準星”聚焦當地企業，滿足本地優質項目資本融通需求，助力推動本地企業“小升規”“規升巨”“巨股改”進化升級。

三是結合所在區域產業優勢服務轉型升級。深刻把握所在地區產業發展格局和規律，積極走訪當地雛鷹、瞪羚、領軍、專精特新、“小巨人”、“領航計劃”以及上市輔導公司等各梯次企業，主動了解產業鏈上下游企業融資需求，借助資本力量將其中蘊含的政策紅利、創新紅利、技術紅利變現落地。“龍頭”舞起來，產業鏈就會活起來，特別要充分利用好本地龍頭企業、上市公司對產業鏈的牽引作用，在基金和項目層面充分拓展與本地龍頭骨干企業的合作，圍繞產業鏈發展方向、龍頭企業配套需求、細分領域缺項弱項、關鍵技術研發轉化等現實迫切需求引資匯智、串鏈補鏈，強化政府引導基金對所在區域經濟主體的服務定位功能。

四是建立健全風控合規機制。積極處理好基金業務增長和防范金融風險的關系，將風險控制、合規管理貫穿投資全流程并實行動態監督，做到投資工作依法依規依據。持續完善風險治理架構，強化基金投資、資金管理、項目決策等關鍵環節監督，筑牢金融安全的“防火墻”。與所在區域相關監管部門、基金監督管理機構、基金行業自律協會等保持良好的溝通機制，有效落實各項基金監管政策要求，保障政府引導基金規范、安全、高效運營，夯實金融穩定的基礎。

深化市場化運作機制

引導基金兼具“政策性”和“市場化”雙重屬性，強調的是以市場化運作方式實現政策目標。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府引導作用，既是構建高水平社會主義市場經濟體制的要求，也是新形勢下基金管理適應性變遷的方向。實操層面，可以圍繞降低準入門檻、提升審批效率、運用激勵約束三個維度完善引導基金市場化機制。

一是建立適度寬松、靈活的準入標準，吸引優秀的基金管理人。廣納業界優秀投資機構是實現基金功能定位的前提。例如，降低返投倍數，放寬返投認定標準。山東、江蘇、深圳、珠海、青島、廈門等地的政府引導基金均已放寬返投比例要求（0.8～1.5倍），將招商引資與返投計入、利益讓渡方式掛鉤，避免返投限制影響投資進程。再比如，服務區域經濟圈，放寬管理人和參股基金“雙落地”的要求。上海金山逐步放開了基金管理人的強制落地要求，青島、成都則放開了基金須注冊在本地的限制。在區域經濟圈內建立區域產融合作、互利、共贏的機制，有利于從產業生態和資本體系推動經濟圈內一體化發展，促進共同富裕。

二是建立高效規范的基金審批流程，提升決策及管理效率。面對瞬息萬變的資本市場、稀缺的優質項目以及地方招商引資的激烈競爭，政府引導基金需要做出快速反應。子基金審批管理原則整體上應當遵循“政企分離、權責清晰、高效決策”的原則，政府管理部門對產業投向進行把控，對引導基金“不可以做、不應該做”進行明確規定，將“子基金應該做什么、可以怎樣做”的市場化決策事項交給委托管理機構，從而提升基金運作效能和吸引力，減輕相關部門管理負擔。深圳、青島等地已經在引導基金管理架構及審批流程上開展精簡優化。

三是建立激勵機制和容錯機制，調動人員積極實現政策目標。根據投中研究院調查，將近一半的引導基金管理機構則未設立任何激勵制度。政府引導基金管理機構作為投資行業的重要組成部分，可以參照行業標準和慣例，建立市場化薪酬、團隊跟投、超額收益獎勵等機制，實現引導基金運作與管理團隊之間“收益共享、風險共擔”的深度綁定，通過強調權責利的統一，激發團隊圍繞政策目標創造超額回報。還需要看到，政府引導基金面臨著財政出資效益考核力度增大的壓力，通過建立有效的容錯機制、免責機制，鼓勵投早投小，包容創新創業，促進引導基金和社會資本向高技術、高投入、周期長的核心技術項目傾斜。

科學發揮財政資金杠桿效應

在當前新舊動能轉換的關鍵時期，地方財政普遍較為緊張。發揮財政資金的杠桿放大效應，一方面需要“分母”財政資金持續保障供給，另一方面要把“分子”做大，多來源引流金融活水。

一是適應募資難大環境，靈活調整出資比例限制。地方財政相對寬裕的地區，已在這一方向進行了有益探索。例如廣州市科技成果產業化引導基金，放寬或不設定專門用于投資科技型中小企業子基金的財政出資規模上限。對于財政相對緊張的地區，財政出資比例限制可以考慮由過往的“一刀切”轉向“雙軌制”，將子基金劃分為強調政策目標的“專項子基金”和強調規模放大的“市場化子基金”，在專項基金中以更大的出資比例聚焦投資、直接投資，快速支持重點項目、重大項目落地所在區域。

二是與銀行資金投貸聯動，加大對科創項目的融資支持。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建設高標準市場體系行動方案》，其中第18條鼓勵銀行及銀行理財子公司與創投基金、政府出資產業基金合作。國新基金與浦發銀行以及上海半導體裝備材料產業投資基金與中信理財子公司，均在基金投資合作方面進行了積極布局，過去五年未實質性落地的投貸聯動機制取得了較大的進展。政府引導基金由于具備良好的信用資質，在既定的政策框架之內，可以積極尋求與銀行更大的合作空間，政府引導基金的股權投資與銀行的債權融資互為補充，共同服務科創企業成長壯大。

三是密切關注保險、證券、CVC、普通合伙人（GP）等資金“活水”。根據銀保監會數據，目前我國保險資金股權投資比例不足20%，險資LP出資仍有較大空間。政府引導基金和險資都具有規模較大、期限較長、風控合規嚴格、追求相對穩定收益的特點，投資理念整體相近，可以積極探索開展深度合作，豐富長期資金來源。此外，證券公司允許下設多家二級私募子公司，一定程度上增加了政府引導基金與證券私募子公司的合作機會，當然也需要引導基金放寬對管理人注冊地的嚴格限制，充分利用券商系私募研究優勢和項目退出優勢展開合作。

隨著管理資本量的增長，不少大型投資機構試水母基金業務板塊，LP和GP界限逐漸模糊，業務相互交融，從原始的一方出資、一方投資，轉向各自均具備出資能力與投資能力的“大資管”，典型案例如光大控股與IDG資本合作設立的光際資本、紅杉中國參與出資的星界資本、紅杉璟詩基金等。政府引導基金在吸引社會資本的過程中，及時把握我國股權投資基金出資來源的變化發展，引金融活水、育產業發展。

新發展格局下，政府引導基金經過近20年的探索萌芽、高速發展和存量耕作，正處在不斷變動升級的新發展階段當中，在具體執行過程中需要強化新發展理念、深化市場化運作機制、提升基金運作效能，根據實際情況進行靈活操作和適應性變遷，從而發揮政府引導基金應有的作用，促進地方產業轉型升級發展，為地方經濟塑造具有更強創新力、更高附加值、更安全可靠的產業鏈、供應鏈貢獻金融力量。