《應對氣候相關金融風險路線圖》的實施進展

2021年7月，二十國集團通過了金融穩定委員會《應對氣候相關金融風險路線圖》，提出應對氣候風險和促進氣候相關政策國際合作的計劃。本報告評估了標準制定機構和其他國際組織一年來在實施該路線圖和開展協調行動方面所取得的最新進展以及需要持續關注的領域。

2021年7月，金融穩定委員會(Financial Stability Board，簡稱FSB)發布了一份全面的路線圖，以應對與氣候有關的金融風險。路線圖得到了二十國集團(Group of 20，簡稱G20)財政部長和中央銀行行長的認可，隨后也得到了G20領導人在羅馬峰會上的認可。路線圖指明了標準制定機構（Standard-Setting Bodies，簡稱SSBs）和其他國際組織應在四個關鍵政策領域加強國際協調行動：即公司層面的披露、數據、風險分析以及監管實踐和工具。

路線圖發布一年后，政策行動比以往任何時候都更加緊迫。正如政府間氣候變化專門委員會（T h e Intergovernmental Panel on Climate Change）在其第六次評估報告中指出，極端天氣和與氣候有關事件的頻率和強度的增加，描繪了氣候變化的物理風險讓人震驚的畫面。即使全球變暖的目標是1.5℃，未來20年也將不可避免地發生氣候災害。與此同時，俄烏沖突對能源和大宗商品市場的影響，以及許多司法管轄區對當前和未來能源政策的激烈辯論，凸顯出與氣候變化相關的金融風險（包括轉型風險），不僅僅是一個長期問題或尾部事件；這些事態發展還揭示了未來的挑戰，深刻改變了全球經濟和金融狀況。必須繼續推進路線圖取得進展，采用有效的風險管理措施，加強國際協調，提高金融體系抵御氣候變化風險的能力。

路線圖在四個領域取得的進展

總體上看，一年來，公共部門和私營部門在實施路線圖的四個領域都取得了進展：即公司層面的披露、數據、風險分析以及監管實踐和工具。其中包括：公司內部和金融當局的能力建設；改進與氣候有關的公司層面的披露，包括發布與氣候有關的全球基線披露標準的草案；更廣泛地評估數據的可得性，以此作為理解氣候變化產生的金融風險的基礎；開發和試點分析工具，如氣候情景分析和壓力測試；將氣候變化納入金融機構的風險管理實踐，制定相關監管辦法等。然而，對氣候變化產生的金融風險以及解決這些風險所需的政策方針的理解仍處于早期階段。

公司層面披露的進展情況

FSB在《氣候相關金融風險路線圖》中強調，為了評估和應對氣候相關金融風險，企業級信息披露是重要的支柱之一，實現全球一致的、可比較的、有用的公開披露公司與氣候有關的金融風險至關重要。一年來，提高與氣候有關的財務披露的可比性、一致性和決策有用性的工作進展迅速。一個里程碑是在國際財務報告準則基金會(International Financial Reporting Standards Foundation，簡稱IFRS)下新成立了國際可持續發展標準委員會(International Sustainability Standards Board，簡稱ISSB)，后者出版了兩份關于氣候和一般可持續性相關披露標準的草案供公眾咨詢，以便在2022年底前根據反饋意見發布最終標準。

國際證券委員會組織(International Organization of Securities Commissions，簡稱IOSCO)正在提供重要的支持，以審查這些標準，目的是考慮如何認可成員方市場管理機構在國內和跨境使用這些標準。ISSB的披露標準草案都是基于FSB與氣候相關的財務披露工作組(Task Force on Climate-related Financial Disclosures，簡稱TCFD)的建議和國際可持續性機構的工作。ISSB標準的目的是建立一個共同的全球基線，通過一種構搭積木的方法與各管轄區的框架相互兼容，從而提高各司法管轄區間共同氣候披露的可比性和一致性。ISSB正在制定治理規則，以使廣大利益攸關方能夠參與進來。

與此同時，相關公司和各司法管轄區在采用和實施與氣候有關的披露和要求方面也取得了穩步進展，采用了基于TCFD建議的框架。此外，個別司法管轄區亦進展明顯。例如，美國證券交易委員會(United States Securities and Exchange Commission，簡稱SEC)提議對其規則進行公開評論，要求注冊人在其登記聲明和年度報告中提供某些與氣候有關的信息。歐盟已經公開宣布就與氣候有關的報告標準和更廣泛的可持續性問題進行磋商。金融穩定委員會和其他機構也繼續推動在國家和區域氣候披露舉措中采取一致的做法。

在商定ISSB全球基線標準和開始監督跨司法管轄區執行該標準之前，仍有必要繼續監測和報告公司氣候披露方面的進展情況。金融穩定委員會于2022年10月發表一份關于氣候披露的全面進展報告，該報告將進一步詳細報告ISSB、各司法管轄區和公司在改進氣候披露方面取得的進展。

在數據方面取得的進展

到目前為止，2021—2022年的工作重點是改善氣候數據的可得性和跨境可比性，為全球監測與氣候有關的金融風險建立一個全面、一致和可比數據的基礎。所披露的數據如果可以在不同的司法管轄區獲得并進行比較，才是有意義的。為此，央行與監管機構綠色金融網絡(Central Banks and Supervisors Network for Greening the Financial System，簡稱NGFS)建立了一個基于現有氣候數據源的數據目錄，將其映射到特定方面所需的指標，例如用于金融穩定監測和壓力測試。在公司一級披露方面取得的進展也將改善氣候數據的可得性和可比性。

在宏觀層面，由國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，簡稱IMF)領導的新的G20數據差距倡議(Data Gaps Initiative，簡稱DGI)提出的工作計劃，將與機構間經濟和金融統計小組(Inter-Agency Group on Economic and Financial Statistics，簡稱IAG)和FSB密切合作，重點是改善不同管轄區各種氣候風險的數據可用性。開發數據平臺，為收集相關的氣候數據和特殊領域（例如物理風險的敞口）的計量方法提供公共訪問。在無法直接獲取相關氣候數據的情況下，國際組織還制訂了定期收集金融部門風險數據的計劃。例如，國際保險監督員協會(International Association of Insurance Supervisors，簡稱IAIS)收集了關于其各成員保險部門的風險數據，作為其關于氣候風險影響的定量研究的一部分，并將氣候數據要素納入其全球監測工作。

在NGFS和其他國際組織努力的基礎上，FSB的工作在兩方面取得了進展：第一，通過其關于應對氣候相關風險的監測中期報告，根據監管實踐來確定數據來源和差距。第二，金融穩定委員會通過采取措施，確定需要密切監測的與氣候有關的風險領域，并正在確定可用于計算自身內部風險分析相關指標的數據源。

風險分析方面取得的進展

為系統評估和更好地了解與氣候有關的金融風險，在持續監測、開發概念框架和完善情景分析方面取得進展，了解與氣候有關的風險分析基礎已得到進一步加強。金融穩定委員會正在開展工作，根據其重要性及其跨境和跨部門相關性，確定當前關注的領域和相關指標，并將其納入全球金融風險監控框架。NGFS發布了一份關于“行動中的情景”（Scenarios in Action）的報告，重點介紹了各成員在壓力測試和基于情景的風險評估方面的經驗。

此外，監測框架的概念性工作也在繼續。IAIS將繼續在吸取經驗教訓的基礎上，完善其全球監測項目 (Global Monitoring Exercise，簡稱GME)的氣候風險監測。金融穩定委員會特別考慮了監測與氣候有關的金融風險與常規風險監測的不同之處。此外，經合組織還定期監測氣候變化數據。在開發和應用氣候情景分析方面的探索繼續推進。2021年NGFS為央行和監管者發布了第二個年度的參考情景，并在2022年7月提供第三個年份的參考情景。金融穩定委員會和NGFS 將于2022年11月發表一份關于氣候情景分析的聯合報告，總結迄今開展的各種國家和區域情景分析的經驗教訓，以集思廣益。

在制定分析框架方面，國際貨幣基金組織和世界銀行正在通過其金融部門評估項目（Financial Sector Assessment Program，簡稱FSAP）進行氣候風險分析，以幫助成員更好地了解由于物理氣候沖擊和向低碳經濟轉型對其金融系統造成的潛在壓力。IAIS正在為即將發布的“全球保險市場報告”編寫一章，介紹全球保險部門的氣候風險，使用其2022年全球保險市場報告中收集的數據。金融穩定委員會計劃將氣候風險納入定期的全球風險監測。

監管實踐方面取得的進展

該領域旨在建立有效、適用、合理、一致的監管方法和工具，以應對與氣候有關的風險。關于監管辦法和工具的若干舉措穩步推進，涉及相關的國際機構，包括BCBS、IAIS、IOSCO、FSB、金融穩定研究所（Financial Stability Institute，簡稱FSI）和NGFS。這些舉措包括能力建設、啟動氣候培訓聯盟，并將氣候變化納入金融機構的風險管理實踐。各部門的SSBs以及NGFS對與氣候有關的風險制定了監管風險管理預期，并制定了涵蓋銀行、保險和資產管理部門的監管指南。IOSCO呼吁金融市場所有自愿的SSBs和行業協會向其成員推廣IOSCO對資產管理公司以及ESG(Environmental、Social和Governance，即環境、社會和治理)評級和數據提供商所建議的良好做法。

雖然與氣候有關的風險具有獨特性，但它們可以納入現有的風險管理框架。SSBs 和金融當局正在采取措施，包括通過對監管框架的差距分析，評估現行審慎監管框架是否能充分衡量氣候變化帶來的風險。IAIS的結論是，“保險核心原則”（Insurance Core Principles，簡稱ICPs）的范圍足夠廣泛，足以涵蓋氣候風險，并計劃對保險核心原則中的解釋性指南進行有限的修改，編寫相關材料，更明確地將氣候風險納入ICPs。巴塞爾委員會于2022年6月公布了有效管理和監督與氣候有關的金融風險的最終原則，旨在改善銀行的風險管理和監管機構的措施。NGFS還發表了關于“綠色”和“非綠色”資產和活動之間信用風險差異的研究報告，研究了現有資本監管框架的潛在調整。

從跨部門和跨司法管轄區的角度來看，金融穩定委員會于2022年4月發表了臨時協商報告（最后報告應于2022年10月提交），目的是協助監管當局制定監測、管理和減輕氣候變化風險的辦法，并促進采取一致的辦法。金融穩定委員會將在2024年考慮是否根據其跨司法管轄區的建議對監管實踐進行同行審查。

關注的重點

改進公司層面的披露和鑒證標準

一是及時發布最終的全球基準氣候報告標準，提升各轄區披露要求的互操作性。在計量標準的標準化披露方面取得進展，包括范圍1、2、3的溫室氣體排放，將推動提升數據可比性和質量。披露旨在衡量轉型計劃進展情況以及不同氣候情景對公司業務戰略的影響，將有助于評估抵御氣候變化風險的能力。ISSB在最終確定其標準方面的工作、IOSCO在認可方面的工作以及各司法管轄區在實施方面的工作都是近期披露的優先事項。如果IOSCO批準ISSB標準，各管轄區應盡早采取行動，考慮使用最終的全球基線報告標準。IOSCO將尋求通過一項廣泛的能力建設方案，與ISSB密切合作，協助各司法管轄區。如果IOSCO認可這些標準，各行業SSBs將按照新的上市公司ISSB披露標準，對與氣候相關的金融風險的監督和監管披露要求進行審查。巴塞爾銀行監管委員會宣布，在ISSB工作的同時，它將探索使用“巴塞爾框架”第3支柱來督促國際活躍銀行實施與氣候相關的金融風險的共同披露基準。

二是完善全球鑒證體系標準，提升披露報告的可靠性。除了全球氣候基準報告標準外，人們日益認識到全球鑒證標準（Global Assurance Standards）對于提高披露可靠性的重要性。全球基準氣候報告標準的實施將提高人們對氣候變化的期望與氣候有關披露的可靠性，外部審計公司和其他第三方服務提供商將面臨日益增長的需求，以提供外部鑒證。因此，今后工作的一個重要領域將是制定新的可持續性鑒證標準。道德操守和獨立性標準，涉及國際審計與鑒證準則委員會(International Auditing and Assurance Standards Board，簡稱IAASB)和國際會計師道德標準理事會(International Ethics Standards Board for Accountants，簡稱IESBA)的工作，以制定強有力的標準和行動，促進操作的一致性。報告義務公司對所獲得的鑒證程度以及披露具體范圍的透明度，對于積極應對市場預期十分重要。

完善氣候數據體系和前瞻性

一是完善氣候數據體系。提供高質量、足夠顆粒度和可比較的數據仍然是一個優先事項，因為這是監測金融系統中與氣候有關的風險積累的先決條件。這將取決于全球氣候披露標準和鑒證機制的進一步趨同。NGFS數據目錄將在評估填補數據差距以制定計量標準方面取得的進展上發揮關鍵作用。

展望未來，重要的是建立數據庫，以一致的形式提供對數據的開放訪問。這樣的數據基礎設施的建立將有助于制定和使用能夠一致和可靠地反映各部門和司法管轄區與氣候有關的風險指標。路線圖的關注重點是金融風險，主要為ESG或轉型規劃目的編制的數據也可能用于計量金融風險目的。為了進一步提高數據的一致性和可靠性，OECD和IOSCO正在計劃建立框架，為環境治理和氣候轉型框架中的良好市場操作制定指導意見。

二是提高數據的前瞻性。今后工作的一個重點應是確定為監測氣候相關風險而制定前瞻性指標的數據需求。首先是發布新的NGFS情景，這將加強物理風險的模擬，并提高部門數據的粒度和地理覆蓋范圍。這些指標依賴于前瞻性數據(例如，轉型計劃和氣候目標)的可信度。經合組織目前正在制定指導意見，是關于可靠的公司轉型計劃和最近推出的“星球數據中心”（One Planet Data Hub），其目標是開發一個全球開放的數據平臺，以整合和標準化關于企業層面的轉型計劃和氣候承諾的信息，以實現凈零排放經濟。這些舉措可以為改善數據環境提供重要步驟，以反映氣候風險的前瞻性，并為評估氣候風險制定衡量標準。

此外，還應進一步協調共同計量標準的建立（例如，金融穩定分析、風險披露和監督報告）。金融穩定委員會今后的工作還將側重于制定與氣候相關的金融風險指標，以監測跨國界和跨部門的氣候風險，并隨著數據體系的更新，不斷改進這些監測指標。

完善氣候風險監測和壓力測試

一是完善氣候風險監測體系。了解氣候變化帶來的金融風險的分析工具仍處于早期階段，但當局認識到有必要利用現有的工具，將與氣候有關的金融風險的定期監測和評估納入總體金融風險監測之中。當局的金融穩定評估越來越多地援引與氣候變化有關的新出現的金融風險。為了監測這些風險，需要有一個從定性角度使用的框架，因為在地理和風險范圍方面，數據仍然存在差距，而且不完整，這還需要按照路線圖第二部分（完善氣候數據體系和前瞻性）的要求不斷完善。

二是將氣候情景納入金融風險監測。在建立和使用氣候情景方面的進一步探索可以幫助監測金融風險。與傳統的風險監測相比，理解與氣候相關的風險所需要考慮的時間范圍要長得多，結果也更不確定。更多地使用現有的氣候情景，如NGFS制訂的方案，將有助于更好地理解與氣候相關的風險。為了促進使用氣候假設情景，這些方案應提供充分的詳細資料，說明所考慮的風險、影響的粒度以及宏觀金融影響的范圍，包括金融市場與實體經濟之間的反饋循環。

完善監管實踐和工具

一是將與氣候有關的風險納入風險管理和審慎監管框架。金融當局應繼續將對與氣候有關的金融風險的監督納入總體監管框架。金融機構自身需要將氣候相關風險的監管預期納入包括戰略、治理、風險控制在內的實踐中，并投入足夠的資源，對氣候相關風險的管理將需要貫穿到前線業務部門的決策，公司制訂轉型計劃是一個日益重要的領域。部門性SSBs將繼續開展差距分析，并對標準進行調整或提供進一步的指導。例如，巴塞爾委員會的監管工作將繼續探討解決巴塞爾監管框架中已確定的差距的可能措施。個別金融當局將進一步分析，探討如何加強其審慎監管框架，確保相關金融機構充分管理與氣候有關的風險，并確保資本充足。

二是擴大氣候情景分析和壓力測試的應用范圍。進一步發展利用完善氣候情景分析和壓力測試，作為監管框架內的一個關鍵工具，將有助于為監管行動提供信息。使用這些分析工具有助于初步查明和評估物理和轉型風險對金融機構和金融系統的風險和潛在影響。這些工具允許通過不同的場景采取前瞻性和靈活的方法，BCBS成員正在就他們在設計監管場景分析和使用結果方面的經驗進行意見交流。與此同時，IAIS正在開展一項能力建設舉措，以支持主管人員進行氣候情景分析。深化使用這些工具并擴大其范圍將有助于查明氣候變化帶來的風險和金融影響。為了金融穩定的目的，需要進一步完善情景分析和壓力測試，以制定一種真正的系統辦法，涵蓋關鍵金融部門、風險之間的相互依存關系和系統性風險，如間接風險敞口、風險轉移、溢出效應和反饋循環。宏觀審慎工具的潛在作用單靠微觀審慎工具可能不足以解決跨部門、全球和系統層面的氣候相關風險。鼓勵金融當局和SSBs就適當加強其監管框架進行研究和分析，包括使用宏觀審慎工具。

三是加強與外部利益攸關方的接觸。與包括私營部門在內的外部利益攸關方加強接觸，對于了解不斷演變的風險管理實踐、企業在低碳轉型方面取得的進展，以及衡量和分析氣候相關風險的方法和分析工具如何隨著時間的推移而演變至關重要。這種接觸一般是通過各種論壇進行的。金融穩定委員會與私營部門的接觸始于2015年TCFD的形成，此后通過各種論壇進一步發展。例如，2021年，格拉斯哥凈零金融聯盟(The Glasgow Financial Alliance for Net Zero，簡稱GFANZ)向金融穩定委員會簡要介紹了其支持有序過渡到凈零金融體系的工作。金融穩定委員會要求GFANZ繼續定期向金融穩定委員會報告其行動的進展情況，以便金融穩定委員會能夠從金融穩定的角度監測其影響。

結論

本報告總結了SSBs和相關國際組織在評估和應對氣候變化相關金融風險方面取得的最新進展，并明確了繼續需要關注的領域。路線圖實施將繼續保持靈活性，開展進一步的工作，調整優先事項和時間表，并在必要時采取行動。與此同時，對生物多樣性喪失等其他可持續性議題的影響的理解也在加深。金融穩定委員會將評估是否在未來幾年把更廣泛的可持續性議題納入其金融穩定議程。

路線圖在四個領域都取得了令人鼓舞的進展：

一是優化公司層面的披露標準。新成立的ISSB出版了兩份關于氣候和一般可持續性相關披露標準的草案，市場需要對氣候相關風險和機會進行一致、可比和對決策有用的披露。除了全球氣候基準報告標準外，還應完善全球鑒證標準、提高披露信息可靠性。

二是完善與氣候有關的數據體系。優先事項是進一步協調建立共同的金融風險衡量標準(例如金融穩定分析、監督報告)，包括以實現世界氣候目標為基礎的前瞻性指標。展望未來，重要的是建立數據庫，以統一的形式提供對數據的開放訪問。

三是加強氣候風險監測分析。在這方面的工作繼續沿著三個方面取得進展，即利用現有工具進行持續監測、制定概念框架和完善情景分析。在建立和使用氣候情景方面的進一步探索可以幫助監測金融風險，以適當考慮氣候相關風險可能涉及的更長的時間范圍。

四是改善氣候風險監管實踐和工具。SSBs 和有關國際機構正在推動包括對銀行、保險和資產管理部門的監管風險預期管理和監督指導。金融當局應繼續將對氣候相關風險的監管納入總體監管框架，進一步完善氣候情景分析和壓力測試工具。

盡管取得了上述進展，但對氣候變化產生的金融風險以及解決這些風險所需的政策方針的理解仍處于早期階段，需要不斷探索實踐。