黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的根本之策

謝忠平

2022 年“兩會”期間，習近平總書記提出了“五個必由之路”和“五個戰略性有利條件”的重要論斷，在黨的二十大報告中，總書記再次強調全黨必須牢記“五個必由之路”的規律性認識，必須倍加珍惜、始終堅持。“五個必由之路”講的是戰略擘畫，“五個戰略性有利條件”講的是發展優勢，且都以黨的領導開頭，不但體現了認識論與方法論的統一，而且體現了兩者之間層層遞進的內在邏輯——走好必由之路就需要用好有利條件，用好有利條件就需要把“堅持黨的全面領導”的基本要求切實轉化為“有黨的堅強領導”的現實優勢，具備“有黨的堅強領導”的現實優勢就需要堅持全面從嚴治黨，堅持全面從嚴治黨就需要加強黨內法規制度建設。制度是管黨治黨最可靠最有效最持久的方式，也是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。新時代我們之所以要一以貫之地加強黨內法規制度建設，其背后蘊含著深厚的歷史邏輯、理論邏輯與現實邏輯，這既是以往我們黨管黨治黨的經驗所在，也是實現黨的全面領導的保障所在；既是推進國家治理現代化的重要途徑，也是提高黨的建設質量的現實要求。

一、黨內法規制度建設是我們黨管黨治黨的寶貴經驗

我們黨自建黨伊始就開始探索黨的制度建設。1921 年黨的一大通過《中國共產黨綱領》，提出了黨的最終奮斗目標，規定了黨的名稱、性質和綱領，成為黨的制度建設的起點。1922 年黨的二大通過了第一個黨章，對于黨員、組織、會議、紀律等作出了制度規定。1927 年黨的五大通過的《組織問題議決案》，明確提出黨的組織原則是民主集中制；毛澤東在“三灣改編”中創建了“支部建在連上”的制度。1938 年毛澤東在黨的六屆六中全會上強調，“須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”，此次會議對中央委員會、政治局、書記處以及各級黨委的任務、職責和紀律都作了系統的制度規定。為了加強黨的集中統一領導，1942 年中央建立了一元化領導制度；1945 年黨的七大明確提出“四個服從”的原則；1948 年為了保證集體領導和防止個人包辦，中央進一步建立健全了黨的領導制度和工作制度，為奪取新民主主義革命的勝利提供了制度保障。

在總結“文革”教訓時鄧小平深刻指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”因為“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了……我們的經濟事業和各項工作都不可能有效地前進”。在總結正反兩方面經驗的基礎上，鄧小平提出了制度是決定性因素的著名論斷，恢復和完善了黨內生活、黨委會、黨的代表大會和黨的紀檢監察等方面制度機制等，在實踐中摸索開辟了一條不搞政治運動而依靠制度管黨治黨的新路子，制度治黨也成為鄧小平黨建思想的鮮明特色。

進入新時代，習近平總書記指出，要“全方位扎緊制度籠子，更多地用制度治黨、管權、治吏”。黨的十八大以來，加強黨內法規制度建設的力度空前，直接推動了管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬。歷史證明，什么時候重視黨的制度建設，黨的領導和黨的建設就會堅強有力，黨的事業就會興旺發達；反之，黨的領導、黨的建設就會軟弱無力，黨的事業就會受損。

二、黨內法規制度建設是實現黨的全面領導的有力保障

黨的領導是做好一切工作的根本保證，更是戰勝一切風險挑戰的“定海神針”。黨要實現全面領導必須健全完善黨的領導體制機制，把黨的領導切實貫徹落實到國家治理的各領域各環節。治國理政的各項事務需要按照穩定規范的程序來進行，黨要成為各項事業的領導核心，就必須通過加強各項法規制度建設，形成穩定的、規范的、科學的領導方式、活動方式和工作方式。

我們黨歷來重視建立健全黨對重大工作的領導體制機制。早在解放戰爭時期，為了樹立中央的權威和加強黨的集中統一領導，就制定并嚴格執行了報告制度和黨委制。在社會主義建設時期，為了繼續堅持和改進黨的領導，1958 年6 月黨中央專門成立了財經、政法、外事、科學、文教5 個領導小組。毛澤東還特意強調這些領導小組隸屬中央政治局和書記處，所有大政方針都在政治局，只有政治局一個“政治設計院”，書記處負責具體部署。改革開放后，鄧小平非常重視通過制度建設來加強和改進黨的領導，針對當時黨和國家政治生活中存在的官僚主義、權力過分集中、一言堂及家長制等弊端，他提出“制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化”，黨的路線方針政策只有通過制度才能做到“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。

黨的十八大以來，我們健全了黨中央對重大工作的領導體制、嚴格執行重大事項報告制度、強化黨中央決策議事協調機構職能，把黨的領導落實到“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局各個方面。只有建立健全堅持和完善黨的全面領導制度體系，完善黨領導各項事業的具體制度，才能確保黨的領導在任何領域、任何方面與任何環節都能全覆蓋，確保黨組織在各種組織中發揮領導作用，確保黨的領導堅強有力。

三、黨內法規制度建設是提高新時代黨的建設質量的現實需要

黨的事業前進一步，黨的建設就要跟進一步，實現自我革命與社會革命同頻共振，這是我們黨進行革命、建設和改革的一條重要經驗。中國特色社會主義進入新時代新征程，我們黨要有新氣象新擔當新作為，關鍵在于黨的自身建設要開創新局面、取得新進展，在“四個偉大”中起決定性作用的是黨的建設新的偉大工程。在黨的二十大報告中，習近平總書記指出，“全黨必須牢記，全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上，決不能有松勁歇腳、疲勞厭戰的情緒”。既然全面從嚴治黨在時間維度上是“永遠在路上”，就表示只有起點、沒有終點；既然全面從嚴治黨不能停歇，就表示黨的制度建設也不能停歇；既然全面從嚴治黨永遠在路上，黨內法規制度建設也永遠在路上。黨要管黨、從嚴治黨，說到底還是要靠黨內法規制度。加強黨的制度建設，是我們黨淬火鍛造、百煉成鋼的涅槃之路，也是我們黨在長期執政條件下增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的必由之路。

從黨的自身建設規律看，黨內法規制度是管黨治黨的重器，也是推進全面從嚴治黨的根本之策、長遠之策。任何一個組織內部的矛盾問題都是客觀存在的，只有制度才能起到定分止爭的作用。黨內法規制度由黨的權威機關制定，體現了全黨的意志，也是全黨必須遵守的行為準則。黨內法規制度具有普遍的約束力和強制性，在調節黨內關系、指導黨內生活、推動黨的工作、實現黨的領導、規范黨員行為、加強黨的建設等方面發揮著不可替代的作用。黨的政治、思想、組織、作風、紀律及反腐敗斗爭等各方面都需要制度來規范、鞏固和保障。沒有制度和紀律，勢必會“各吹各的號、各唱各的調”，一盤散沙，黨的團結統一和創造力、凝聚力、戰斗力就無從談起。只有緊緊圍繞黨的二十大提出的新方略、新任務，以黨的政治建設為統領，鞏固和發展黨的十八大以來從嚴治黨的理論與實踐成果，下大氣力建制度、立規矩、抓落實、重執行，特別是要把黨的二十大修訂的新黨章以及一些基本的、關鍵性的、原則性的黨內法規進行細化具體化，根據管黨治黨面臨的新形勢新任務新問題，進一步扎緊織密制度籠子，實現黨的制度與時俱進，堅持用制度管權管事管人，才能全面提高黨的建設質量。

四、黨內法規制度建設是促進國家治理現代化的重要途徑

治國必先治黨、治黨務必從嚴，從嚴必有法度，政黨自身的建設與治理自然就成為國家治理的首要前提。在我國，黨內治理與國家治理、黨內制度和國家法律相輔相成、相互依賴、互為表里，統一于建設中國特色社會主義和實現中華民族偉大復興的實踐之中。我們黨作為執政黨，把自己的意志和主張通過合法的途徑與程序上升為國家法律后，依法治國在一定程度上就是貫徹落實執政黨的政策主張；黨內9600 多萬名黨員本身也是國家公民，他們既受黨規黨紀的約束，也必須遵守國家法律，依照黨內法規制度管黨治黨也表現為依法治國。

在黨的制度和國家法律的關系上，兩者都是黨的路線方針政策的規范化、制度化和具體化，體現了黨的意志和人民意愿的高度統一；黨的政策是國家法律的靈魂，國家法律是黨的政策的具體化、法律化。黨內法規制度規范不僅僅是黨內關系，而且包括黨政關系、黨際關系以及黨與其他社會組織的關系，既有縱向的上下政治關系，又有橫向的政治關系。這表明黨內法規制度體系作為中國特色社會主義法治體系不可或缺的重要組成部分，在國家治理體系中處于核心地位。黨內法規制度不僅僅是用來管黨治黨的，還是用來治國理政的。黨內法規制度與國家治理體系在邏輯上具有一致性，結構上具有聯動性，沒有黨內法規制度的現代化，就沒有國家治理體系的現代化。國家治理現代化是由中國共產黨來領導推動的，黨的制度直接關乎國家治理體系，黨的執政能力、執政方式直接關乎國家治理能力。顯然，無論是國家治理方式，還是黨的執政方式，都離不開制度的保障和規范。

辦好中國的事情，關鍵在黨。沒有執政黨自身制度的科學化，就沒有國家治理的現代化。黨作為國家治理的領導者，就決定了黨的制度建設的價值目標不僅要符合黨的自身建設規律，也要契合國家治理的需要，黨的制度好壞直接影響黨自身建設質量和國家治理現代化進程。只有抓好黨的制度建設，增強黨員干部制度意識和依法辦事意識，提高運用制度治國理政的能力，提高科學執政、依法執政和民主執政水平，堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設，才能有效推進國家治理現代化。