新公共服務理論視域下我國生態型政府建設研究

葉 勇，譚博文

（1. 福州大學 經濟與管理學院， 福建 福州 350108；2. 福建省高校人文社會科學研究基地， 福建 福州 350108）

生態型政府建設是當前我國推進生態文明建設的重要抓手，達到“生態善治”是生態型政府的目標指引和價值導向。生態型政府并不是一個新的提法，從2006 年至今，不斷有學者對生態型政府進行相關探討：田發允等介紹了美國、德國、日本等國生態型政府建設的成功經驗，從理論研究、組織機構、市場經濟、網路治理等方面探索我國生態型政府的建設之路。[1]楊志軍從環境治理的宏觀和微觀困局入手探討構建生態型政府的必要性和路徑。[2]苗啟明認為生態型政府的建設要以權力和資本的生態覺醒為基礎，生態型政府既要推進生態-社會革命，也要走生態-經濟-社會-精神發展模式的生態文明發展之路。[3]黃愛寶認為生態型政府要以生態最大化為根本出發點，實現政府與企業、市場、社會、公民等良性的生態互動。[4]姚志友等認為要從引入生態型思維、重塑生態責任意識和建立生態治理理念三個理路入手構建生態型政府。[5]雖然學術界對生態政府構建已有一定研究，但仍然存在研究熱度不高、研究理論依據缺乏、研究不成體系、研究成果可行性不足等問題。21 世紀初，以羅伯特·登哈特夫婦為代表的新公共服務理論學派提出了新公共服務理論，作為一種來自實踐的“應用科學”，新公共服務理論中的責任理念、服務意識、公民精神等可為生態型政府的建設提供豐富的理論工具，輔之以可靠的行動方案和可執行的政策體系，則能為生態型政府建設的實踐構筑堅固的推進機理。如何使“新公共服務宏觀理論”與“生態型政府建設微觀實踐”的契合因子服務于生態型政府建設的困境紓解和路徑探索，進而為生態型政府建設提供有益參照顯得極為迫切和必要。

一、現實緊迫性和理論可行性：建設生態型政府的雙重動因

黨的十九大報告指出：我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。改革開放以來，我國各地社會生產力的顯著提升很大程度上是以生態環境惡化為代價的，幾十年來我國生態問題日漸突出，部分地區甚至威脅到人民的基本生存權及社會良性發展。十九大以來，黨和國家強調堅持人與自然的和諧共生，提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國，既對政府作出了轉變職能、穩抓生態建設的新要求、新指示，也為生態型政府建設提供了環境和制度支持。

（一） 建設生態型政府的緊迫性探討

1. 緩解生態危機的現實抉擇

近四十年來，伴隨著我國經濟快速發展，環境污染、生物多樣性銳減、生態系統失衡等生態問題加劇導致生態環境事故頻發，人們日益感受到生存環境安全和生命安全受到嚴重威脅。[6]2008 年的宗海砷污染事件、2009 年的瀏陽鎘污染事件、2010 年的福建紫金礦潰壩事件及大連新港原油泄漏事件、2017 年的上海松江死豬事件、2018 年的福建泉港碳九泄漏事件、2019 年的四川省大涼山地區森林火災等重大公共突發事件頻頻爆發，為政府生態治理工作敲響了警鐘。此外，根據我國生態環境部發布的2018 年中國生態環境公報指出：2019 年，全國地級及以上城市中，共180 個城市環境空氣質量超標，占全部城市數的53.4%；淡水河流域中，黃河流域、松花江流域、淮河流域、遼河流域和海河流域均呈輕度污染狀態；水土流失情況也不容樂觀：根據2018 年水土流失動態監測成果，全國水土流失面積達273.69 萬平方千米，占普查總面積的31.1%；第五次全國荒漠化和沙化監測結果顯示我國荒漠化土地面積達261.16 萬平方千米，約占全國土地總面積的27.2%。與此同時，惡性腫瘤發病率逐年上漲，成為威脅人們生命健康的元兇首惡。[7]基于生態環境危機日趨嚴峻的客觀現實，建設資源節約型、環境友好型社會已經成為國家和人民的必然選擇，政府作為生態文明建設的主導者和推進者，只有實現自身轉型才能使“生態善治”成為可能，生態問題日益凸顯不僅關乎自然環境，更是關系到人民基本生存權和生命權的民生問題，建設生態型政府、提升政府生態治理能力已迫在眉睫。

2. 推進社會公平的題中之意

改革開放初期，我國做出了“效率優先、兼顧公平”的戰略決策，為了使得國民經濟快速發展，盡快擺脫全國大范圍貧窮的狀況，國家鼓勵先富帶動后富。但公共政策執行過程中難免出現偏差，由于政策標準的模糊性、政策執行者對于政策的理解程度及偏好、政策資源等因素的影響，“效率優先、兼顧公平”在實踐過程中與政策制定的初衷出現了不同程度的偏離，弱化了“公平”在實踐過程中的價值定位。同時，先富起來的個人和企業為追求個人利益最大化往往以生態環境為代價，由于歷史的局限，有關生態環境及自然環境方面的法律法規、規章制度尚未建立起來，企圖先一步富起來的個人和企業在監督缺位的情況下破壞環境、輕易取得自然資源為己所用而不必顧忌資源的利用效率，在以環境為代價完成資本的原始積累后，進一步擴大生產規模，延續低效率的資源利用路徑，進一步加劇環境破壞和資源掠奪，形成盲目追求經濟效益和生態環境失衡的惡性循環。這一過程中，所導致的社會不公主要有兩個方面：第一，富有的個人和企業掠奪自然資源并從中獲利，損害了其他人對于環境資源的共同所有權；第二，占有資源的人從破壞生態中獲利，卻并未相應地承擔起治理環境、消除污染的社會責任，或者說在這一方面做得還不夠，損害了人民享有健康的生存發展的環境的權利。“誰污染誰治理、誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰利用誰補償、誰收益誰付費”是我國生態環境開發利用保護原則，生態文明范疇中不應存在“少數獲益，全體受損”的“免費午餐”。不難發現，這些社會不公現象是“市場失靈”的典型表現，作為負有彌補市場失靈職責的政府必須發揮生態文明建設的關鍵作用，保質保量地提供公共物品和服務，主導生態治理工作，將生態型政府建設提上日程。[8]

3. 負責任大國的責任與擔當

2019 年，瑞典16 歲少女格蕾塔·通貝里因在聯合國氣候行動峰會上譴責政客們在環保氣候問題上的不作為而受到全世界的關注，同年，被稱為“環保少女”的她當選美國《時代》周刊年度人物。人們對于“環保少女”的言行褒貶不一，但“環保少女”的走紅無疑彰顯了全球對于生態環境問題的高度關注，顯然，生態環境問題已成為全人類發展前景探討的重要課題。為應對國際氣候變化和生態環境惡化現狀，聯合國通過《2030 年可持續發展議程》提出169 個可持續發展具體目標、通過《巴黎協定》設立全球長期碳排放發展目標等，作為聯合國常任理事國之一和《聯合國氣候變化框架公約》的締約方，作為全球碳排放大國之一和全球最大的發展中國家，加快推進生態文明建設，在世界范圍內樹立生態環境建設大國形象是我國作為負責任的大國應當肩負的時代使命。正如德國哲學家約翰·菲希特所說：只有行動，才能決定價值。建設生態文明國家需要全體中國人民的共同努力，更需要中央及各地方政府的有效帶領和各項政策措施的有效落實，構建生態型政府已刻不容緩。

（二） 建設生態型政府的可行性探討

1. 制度支持：生態文明建設制度化

隨著改革開放進程的推進，黨和國家日益認識到一味注重經濟增長而不顧環境代價所導致的生態問題的嚴重性，一些重大環境污染和資源濫用所導致的生態后果甚至是不可逆的。因此，數十年來黨和國家不斷提出新的生態治理理念，國家和人民對于生態環境的重視程度與日俱增。2002 年，黨的十六大提出要堅持全面協調可持續的科學發展觀，加強環境保護，這一理念顯示國家認識到了一味追求經濟增長給環境造成的破壞，開始正視生態問題；2007 年黨的第十七次代表大會第一次將 “生態文明”寫入黨代會報告，這一系列舉措反映了黨堅持立志走生態文明之路的決心。2012 年，黨的十八大指出，要大力推進生態文明建設，扭轉生態環境惡化趨勢，表明了生態治理刻不容緩；2017 年，黨的十九大報告指出要堅持人與自然和諧共生，進一步強調了要加快生態文明體制改革、建設美麗中國的戰略實踐。2019 年黨的十九屆四中全會《決定》指出，堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生，如《生態文明體制改革總體方案》、《中華人民共和國節約能源法》、《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見 》、《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》、《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施 PPP 模式的通知》等，從決策制度、評價制度、管理制度、考核制度四個方面推進生態文明建設。一系列理念和制度的出臺，為政府落實生態治理工作提供了理論和制度保障，使得生態型政府的建設切實可行。

2. 大勢所趨：國家治理體系治理能力現代化

由于公共服務的非盈利性和非排他性，要達到改善環境、有效率有效果地促進生態文明建設的目的，僅僅依靠企業和個人的生態自覺及社會責任感遠遠不夠，無論是環境問題日益突出的客觀事實，還是國家和人民對于改善生態環境的迫切需求，都敦促著政府轉變發展方式，加強環境保護工作。我國已進入改革開放的深水區，以經濟增長作為評價改革開放效果的唯一指標已不適用于現階段的國情，黨的十九大報告要求明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，重視生態文明建設高度符合全面深化改革總目標，提升政府生態治理能力、堅定生態治理決心也是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。黨的十九屆四中全會（2019）做出關于推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定，強調生態文明是關系中華民族永續發展的千年大計，要堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。[9]在此情形下，轉變政府發展方式，適應時代發展潮流，建設生態型政府已成為大勢所趨。

二、探析推進機理：新公共服務理論為建設生態型政府提供行動指南

（一） 新公共服務理論基本內涵

新公共服務理論是指關于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念，其創新之處在于對傳統公共行政理論及新公共行政理論的反思和批判。其內涵包括：第一，政務的角色應定位于服務，而不是操控。公共行政理論對于政府角色的界定大多認為政府應當在公共行政過程中發揮單一主體的行政管理作用，即以一種“絕對控制”的姿態管理國家事務，掌控國家和社會事務，這種理念大有一種“居廟堂之高”的高貴，而“新公共服務”理論則更傾向于“處江湖之遠”的落實，認為政府應當以服務為中心，其職責是幫助公民表達自身的利益需求，傾聽并切實滿足公眾的利益訴求；第二，政府的責任對象是公民，而不是“顧客”。政府并不是為少數人服務，而是滿足公民共享價值的需求，因為政府要與公民建立合作與信任的關系以及要促進公民之間建立信任和合作關系，所以必須注重公平與公正；[10]第三，多元及多層次的政府責任觀。新公共服務理論認為既不應當將政府的行政責任簡單歸結為行政官員對政治官員負責，也不應當草率地通過單一的效率、成本—收益及對市場的回應性等指標來評估行政官員的工作績效。政府的行政責任極其多元，需要兼顧憲法法律、社區價值、政治規范、職業標準和公民利益等多個方面，此外，行政官員必須對各級政府、其他機構、價值標準、環境因素等多層次的各種制度和標準負責，總而言之，政府責任并不簡單。[11]以傳統公共管理理論和新公共管理理論為基礎，新公共服務理論以其先進的服務理念、公民精神和責任意識在眾多公共管理理論中脫穎而出，成為新時期公共管理理論應用的“新時尚”。

（二） 生態型政府的概念約定

生態型政府，亦可稱“環保政府”、“綠色政府”等，是指以促進自然生態系統平衡、實現人與自然的和諧共處和共同發展為目標，依據自然生態規律及人類社會發展規律，通過一定的行政手段、經濟手段、法律手段，監督、規范市場和社會中破壞生態環境、不當使用自然資源的行為及現象，促進建立“生態文明”的社會共識，依法發揮對自然生態環境管理及維護職能的政府。[12]生態型政府的行政責任可分為三個階段：第一，改善已造成的生態環境破壞，要求在不增加環境損害惡果的基礎上對已實施的生態破壞行為進行最大程度的補救；第二，探尋生態環境與人類發展共贏的社會發展實踐；要求政府摒棄以犧牲生態環境為代價換取經濟增長的“單向獲益”發展模式，探索生態環境建設和人類社會發展相互促進、和諧共生的良性發展路徑；第三，建立“生態文明”的社會共識，使得全社會公民及各級社會組織將“愛護生態環境，自覺維護環境”內化于心、外化于行，屆時政府只需要建立制度和規范，而個人、組織、社會團體皆能自覺遵守甚至遠遠超過政府的標準和底線。

（三） 新公共服務理論為生態型政府建設提供了行動指南

在大力推進生態文明建設的潮流之下，生態型政府建設作為行政改革的一個實踐議題，尚未具備堅實的理論基礎，而新公共服務理論作為一種指導政府改革的管理時尚和先進模型，能夠從職能轉變、價值導向、受益群體、責任考量、關系梳理五個方面為其提供具備頂層設計性質的行動指南。

1. 職能轉變：服務而不僅僅是掌舵

政府在履行生態行政職能過程中，要想取得良好的生態建設效果僅僅依靠控制和掌舵是遠遠不夠的。生態治理關系到企業、公民、民間團體甚至國際組織等多重主體及利益集團，從政府定位來看，企業、公民、民間團體等多重主體在市場這雙“無形之手”的運行之下自有其生存和發展路徑，政府若對微觀主體的行為過度干涉，一方面影響市場作用的發揮，另一方面妨害政府在管理國家和社會事務中的權威；從政府實際能力來看，就人力、物力、財力各方面來說，政府也不具備“大包大攬”管理所有社會主體行為的現實可能。正如新公共服務理論強調，政府的職能是服務而不是掌舵，生態型政府并不意味著其在生態治理范疇中處理控制地位，而是提供生態建設服務的重要參與者，因此，在生態型政府行政實踐中，政府應當充當“橋梁”作用，促使各方主體坐到一起，為促進生態問題的解決、生態環境的改善進行友好協商，為各方合作制造條件、提供便利，在此過程中，政府扮演的角色是將各方面潛在的、可能的生態服務主體集中在一起，為生態建設和治理營造平等、和諧的環境，幫助各方主體在生態治理過程突破困境，作為調停者、中介人甚至是裁判員，發揮政府的獨特作用，最大程度集合各方力量致力于生態問題的解決。

2. 價值導向：生態型政府以“公共利益”為目標

新公共服務理論強調“公共利益”是終極目標，認為行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。生態環境是人類及其他生物共同生存的公共空間，日益惡化的生態環境無疑會給人類及其他生物造成無法估量的惡果，而良好的生態環境無疑會使最大多數人獲益。實際上，生態問題體現出明顯的不對等性，當下生態問題是由個別集團、組織群體的反自然行為造成的，而承受生態破壞和環境污染代價的卻是全體社會成員，甚至未來人類也將遭受當下生態環境惡化帶來的損失，這種公共利益的沖突是生態環境作為公共物品，其非競爭性和非排他性的充分體現，生態環境并不能依靠市場機制實現有效配置，只有依靠權威的公共組織—政府來解決。生態效益本身就是公共利益的一種，生態型政府致力于全體公民和自然界其他生物群體獲益的生態效益，并不是為了小部分個人或某些利益團體服務，毋庸置疑，生態型政府以“生態善治”為目標，必然也是以公共利益為目標的政府。

3. 受益群體：為人民服務，注重生態發展

新公共服務理論認為政府為公民服務而不是為顧客服務，如若只是為“顧客”服務，意味著政府在界定服務對象及服務質量上帶有傾向性，在服務對象方面，意味著政府只會為少數部分人服務，而不是為大眾服務；在服務質量方面，意味著政府在涉及到服務質量及服務水平方面存在厚薄之分，如同企業一樣，這樣的政府會為能夠為其提供更豐厚回報的部分“顧客”提供更優質的服務，與政府行政的公平性原則背道而馳。顯然，生態型政府的理念與新公共服務理論相契合，在服務對象方面，生態型政府把大眾共享的生態價值放在首位，為公民服務，在中國特色情境下體現為為人民群眾服務；在服務質量及水平方面，生態型政府要注重生態效益的公平性，既包括空間公平，也包括時間公平，如：黃河治理不能只顧上游而不顧下游、治理化工污染不能只顧城市而不顧鄉村，也要注重生態建設的長期效益而不是只顧短期利益。

4. 責任考量：政府的生態責任并不簡單

新公共服務理論不僅強調政府應該在實踐層面為人民提供優質的服務，也在理念和價值層面對公共行政進行了重塑，認為政府及其工作人員都理應從思想根源上意識到為社會提供優質的公共服務是公共管理者應當肩負的責任和本分。具體而言，新公共服務理論認為公務員關注的不只是市場，同時還應該關注憲法法律、社區價值、政治規范、職業標準以及公民利益，這與生態型政府理念十分契合。生態型政府不僅僅是意味著行政官員要對政治官員負責，也不只是簡單地通過效率、盈利、回應性等標準評價政府的行政效果，生態型政府在推進生態治理過程中需要兼顧多元主體、使用多種手段以達到優質的公共服務效果，如需要出臺環境保護相關的法律法規、需要規范個人、企業及其他社會團體的行為、需要設置垃圾排放及資源利用等各項標準、顧及公共及社區價值以免發生倫理沖突等。具體而言，政府的生態責任按照主體劃分包含以下幾個部分：第一，政府對自然界負有生態責任。人類作為自然界中的物種之一，人首先是自然人，是自然界孕育了人類，進而人類才能由種群發展為人類社會，時至今日，人類仍然不能脫離自然而存在，因此人類社會負有維護生態平衡，維護自然界長久健康演進的天然責任，政府肩負人類社會公共事務管理之責，代人民履行生態義務；第二，政府對公眾負有生態責任。政府是為人民服務的公共組織，行使人民賦予的公共權力，在權責統一的原則立場下，保障人民綠色、健康的生存及發展環境是政府職能的應有之義。第三，政府對市場負有生態責任。由于市場失靈現象的存在，政府需要通過宏觀調控、運用各種機制手段來規范市場活動中的“不生態”現象，如加快工業生產集約化轉型、監管企業綠色生產、引導資源的可持續利用及廢棄物資源化等等。此外，生態型政府的行政人員及其工作效率效果理應受到公民及社會多元主體的監督并對其負責。一言以蔽之，政府應該認識到其肩負的生態責任并不簡單。

5. 關系梳理：善待公民及公務人員，而不是重視生產效率

新公共服務理論要求政府重視人，而不只是重視生產效率。認為如果要求公務員善待公民，那么公務員本身就必須受到政府的善待；政府工作人員應當與人民一起行使領導權以改變參與者并把他們的關注焦點轉移到更高層次的價值觀念上。對于生態型政府來說，其職責是維護生態環境的平衡、促進人與自然的和諧共同發展，生態治理本身就是致力于挽回已造成的環境損失、為人類提供良好的生存及發展環境，使得人類免遭惡劣自然環境所導致的生存權及生命權威脅。這與新公共服務理論強調重視人理念相契合。體現在兩個方面：第一，政府工作人員作為人類和公民的一部分，同等地享受生態治理所帶來的環境福利；第二，生態型政府在生態治理過程中同樣需要保障公民的知情權、廣泛聽取公民意見、注重民主協商，并且發動群眾積極參與到生態建設當中去，若效果良好，公民參與生態建設的動機同樣可以得到尊重、支持和回報。

三、考量現實挑戰：新公共服務視角下生態型政府建設的困境解析

生態型政府是一個新型政府理念，盡管目前生態治理的形勢已十分嚴峻，生態型政府建設需要已迫在眉睫，但其建設仍然面臨各種問題，伴隨生態治理現實情況的不斷演變，政府也需要前瞻性地考量已經出現和可能出現的困境，并尋求解決辦法。

（一） 服務姿態不端，公務員生態服務意識淡薄

一方面，受“官本位”傳統思維慣性的影響，部分管理者重管理而輕服務，在生態治理過程中常常重命令而輕對話，忽視企業、社會團體等多元主體在兼顧生態效益方面存在的實際困難，導致生態治理的實際效益并不理想；另一方面，在長期以經濟增長作為政府政績考核關鍵指標的歷史常態下，一些政府公務人員“想當然”地認為促進所轄區域經濟增長是政府的唯一職責，部分地方對生態環境的輕視甚至已成慣例。近年來，黨和國家對于生態建設愈發重視，但政府公務人員的生態文明意識仍未真正樹立起來，主要原因包括以下幾個方面：第一，從國家出臺的有關生態建設的法律法規、制度規章來看，其對于生態破壞的懲治力度仍然不夠。如某自治區《生態保護紅線管理條例》規定，自2019 年1 月1 日起，在生態保護紅線內從事違規開發活動或破壞、侵占生態保護紅線的，將最高處以50 萬元罰款，對于具有一定規模的大中型企業來說，賺回這些利潤并不需要付出太多的時間和成本，甚至從生態破壞中獲取的利潤遠高于繳納罰款的數額，顯然，法律法規的懲處力度不夠往往會使得其法律權威和效用大打折扣。從生態環境修復的角度來看，一倍的成本所導致的生態破壞甚至花上十倍百倍的財力都不足以修復，罰款的數額對于修復環境所需要的數額可能只是杯水車薪。如此，法律法規對于生態破壞的處罰力度的不足使得公務人員對于生態治理工作的重視度也不夠，認為所有的生態代價都可用可見的罰款數額來彰顯和彌補，實際上并非如此。第二，在公務員考核晉升體制中缺少生態治理政績考核及晉升標準。長期以來，公務人員的政績評價指標主要集中于經濟增長方面，而環境治理方面則被大大忽略了，公務人員也是公民，很難擺脫“經濟人”的特質。若生態治理的成效與公務員自身利益毫無關聯，則無法引起他們的重視，新公共服務理論認為，如果要求公務員善待公民，那么公務員本身就必須受到公共機構管理者的善待。同理，要使公務員意識到生態保護對于公民的重要性，公務員本身就需要收到生態治理工作的顯性回報。

（二） 公眾參與不足，政府缺乏監督制約

現階段我國生態治理體制機制并不完善，實際上生態文明建設僅僅依靠政府一方作為是遠遠不夠的，一方面生態治理不僅需要政府發揮引領作用，還需要發動社會各方的力量來推進，另一方面，全體社會成員對生態治理的共同關注和參與能夠對政府的生態治理工作起到有效的監督作用。因此，擴寬公眾參與生態治理渠道、激發公眾生態保護的積極性也是生態型政府建設的應有之義、應盡之責。目前，導致我國公眾生態建設參與度不足的主要因素包括以下幾個方面：第一，政府對于生態環境相關信息公開不充分。長期以來，出于社會維穩及國家發展的角度，政府的部分信息公開工作往往是“報喜不報憂”，雖然近年來隨著電子政務等新興政務服務方式的推廣，我國政務信息公開水平有顯著提升，但對于生態破壞和環境污染相關的信息仍然大有諱莫如深的意味，盡管近年來官方媒體常提及我國生態現狀令人擔憂，但相關的數據仍然相對閉塞，尤其是我國土地資源、水資源、森林資源等各項自然資源的過度使用及污染相關的數據很少公之于眾，導致公眾對于生態保護的緊迫性認知度不足，難以調動其參與生態保護的積極性；第二，公眾參與生態建設的渠道及途徑不完善。長期以來，我國并不缺乏“保護環境、人人有責”之類的宣傳及倡導，但對于公眾力所能及參與進來的也僅限于不亂扔垃圾、不隨意踩踏草坪、出行方式環保化、塑料袋限制使用等小事上，我們必須承認“眾人拾柴火焰高”，但也應當避免“大材小用”，必須考慮公眾的力量其實能夠發揮更大的作用，比如公眾對于企業生態違法的監督舉報、公眾對于政府生態治理的建言獻策、比如公眾可以自發組織民間團體長期從事生態保護相關的活動等。公眾的力量是巨大的，但政府尚缺乏相應的機制、渠道將公眾的力量利用起來，使其在生態建設中發揮更大作用；第三，公眾生態責任意識淡薄。隨著城市化進程的演進，人們對于城市生活水平的關注愈發增強，而對于生態破壞和環境污染可能帶來的生態和生存危機認識不足，往往只有在生態環境問題直接威脅到其自身利益時才會出現生態意識的覺醒。從這個層面來說，政府也應當及時采取措施，通過宣傳、立法、行政、征信體系建設等多種手段和途徑促進公眾生態意識的覺醒。

（三） 價值導向不明，生態治理戰略思維欠缺

作為一種典型的公共利益，生態效益的實現和保持是一個長期的發展愿景，因此，政府在推進生態治理工作的過程中應當本著長遠的戰略眼光作持久的生態治理規劃，但在現實當中，政府在生態建設方面表現出缺乏戰略性思考及整體性規劃的弱勢。為了系統地推進生態建設工作，建設生態型政府，政府應該意識到以下幾個方面的不足：第一，政府生態文明建設的目標設定不明確。要打造生態型政府，推進政府生態管理職能的履行，首先要設定明確的目標，該目標不僅僅只是單個目標，而是一個目標體系，該目標體系應包括橫、縱兩個層次。橫向上來看各級地方政府應當因地制宜，根據本地實際情況，設定符合實際及發展規律的差異性生態建設目標，目前我國各級政府尤其是基層政府仍然缺乏對本地生態建設目標的定位；從縱向上來看，要設置階段性目標，明確生態建設分幾個階段以及每個階段的主要任務，目前我國生態建設在階段上的目標界定也比較模糊；第二，生態建設的多元主體職責不清。由于政府特殊的公共服務性質，生態建設必須由政府來把握方向、管理流程，所以生態型政府的建設十分有必要，但這并不意味著生態建設只由政府來完成，其他社會主體就可不管不顧。現階段，政府對于各社會主體應當承擔的生態責任尚不明晰，導致企業、公民等其他社會主體的生態責任意識不強，如某些企業對自身生態責任的認識僅限于不違反相關法律而招致處罰以致于企業利益受損，部分公民對于其生態責任的認識僅限于不影響到自身利益即可。政府應當通過相關文件的出臺明確各方的生態責任，敦促各方主動承擔生態責任；第三，政府對于生態建設需要用到的工具及途徑規劃不足。政府要落實生態建設、取得生態成效需要利用多種手段、資源、條件，如制度、法律、組織、技能技術、人員、資金等，目前，政府對于如何利用各種資源條件落實生態建設、每種措施應達到什么樣的效果缺乏系統的規劃以及戰略及戰術性思考，使得生態建設的推進稍顯混亂；第四，政府關于生態建設戰略作風不穩。由于長期受到“運動式治理”作風的影響，部分地方政府生態治理成效取決于上級政府對于生態建設的動態重視程度，“重視就治理，不重視則不治理”、“出事就管，不出事不管”等懶政、怠政的不良作風時而顯露，政府對于生態治理工作缺乏長期、穩定的治理決心，因此地方生態治理成效常常反復。

（四） 權責界限模糊，政府低估生態責任

政府的生態責任并不簡單。新公共服務理論認為政府應該關注的不只是市場，還應該關注憲法法律、社區價值、政治規范、職業標準以及公民利益。在相當長的一段時期內，我國以經濟建設為中心，在“效率優先、兼顧公平”政策指導下全力推動經濟增長，存在強調經濟建設，淡化生態責任的傾向，甚至可以說，我國目前所取得的經濟成果是通過犧牲環境、不斷索取資源換來的。部分地方政府以“重經濟而輕生態，不惜犧牲環境換經濟增長”的片面觀念主持地方社會事務，生態責任觀的缺失使得一些地方在快速發展的過程中付出了難以挽回的環境代價。當前，黨和國家已認識到生態文明建設的必要性，但在政府具體執行層面，仍然存在權責不清、責任不明的問題，甚至認為生態治理只是環保部門的責任，與其他政府部門無關，事實上，任一政府部門都是政府權威的代表，政府是系統化的整體，牽一發而動全身。因此，政府的生態責任并不簡單，生態治理已然不是政府某一部門的職責，而是需要各個政府部門、每個公務人員勠力同心、堅持推進的公共事業，需要各個部門既要做好本職工作，在自身職責領域推進生態治理工作，又要注重部門間協作，服從統一領導，有計劃、持續性地開展工作。

四、謀劃完善策略：新公共服務視角下生態型政府建設的實現路徑

（一） 多元共治，形成多元協同生態治理體系

政府的職能是服務，而不是掌舵。生態型政府的主要職責是為生態建設服務、為打造優良的生態環境服務，由于政府的有限理性、官僚主義等缺陷，單一的政府生態管理也面臨著“失靈”的風險，因此，政府必須起到“橋梁”作用，聯合各方社會主體，提供各種便利和條件，通過促使各方合作促進生態問題的解決，建立起政府-非營利組織-公眾-企業多元主體協同生態建設格局。政府的“橋梁”作用還在于促使參與生態建設的各社會主體明確其職責，發揮其在生態建設中的宏觀調控作用，把握生態治理及環境保護的階段性任務，進行流程監督和管理，并提供相關制度、法律、政策依據，為企業和公眾生態建設工作的展開提供參照：在與企業的合作過程中，政府要敦促企業遵守環境保護相關法律法規，積極倡導企業自覺承擔生態責任，提供環保類產品，尋求企業積極在資金、技術等方面為生態建設出力；與公眾的合作過程中，政府應積極聽取及回應公眾的生態訴求，鼓勵公眾為生態建設建言獻策，并建立健全公眾生態監督渠道，發揮公眾對于企業和政府生態責任的監督作用；與非營利組織的合作過程中，政府應借助第三方組織及時收集各方信息，了解各社會主體生態治理工作的進展和困難，適時提供幫助，并借助第三方組織收集社會資金用于生態建設。此外，生態型政府在推進生態治理的過程中不應忽視市場的作用，而是應當推進市場機制的完善，加快培訓環保評價市場和第三方治理市場，發揮市場在環境監測、環境技術服務、污染治理等方面的作用，必要時可利用PPP 模式和政府購買服務推進生態治理工作。

（二） 公民參與，多渠道助力群眾加入生態建設

要提升公眾參與生態建設的積極性，需要政府主動出擊，從制度、文化、機制等各個層面打通民意渠道，使得政府生態治理和生態建設的決心深入民心，積極爭取人民的配合和助力。第一，建立健全生態環境信息公開制度。該制度主要是通過公開生態環境遭破壞的現狀引起公眾的重視和共鳴，向公眾傳達生態保護意識，同時也可通過該制度及時公開政府生態治理、生態建設的進度，使公眾看到政府有所作為，建立公眾對政府的信任并爭取其對政府生態建設各項措施及決策的理解、配合；第二，建立健全生態建設社情民意傳達機制。該機制主要通過座談會、聽證會、市民信箱、網絡留言等方式聽取公眾特別是相關社會專業人士對于生態建設方面的意見建議，線上線下充分利用集體智慧為生態建設提供腦力支持，該體制不僅意味著公眾單向向政府提出意見建議，同時也要求政府對于公眾廣泛認可的、有可操作性的生態文明建設意見及建議做出回應及反饋；第三，建立健全公眾生態問題監督舉報機制。該機制的主要功能是為了發揮公眾的監督作用，使得個人、企業、媒體、第三方組織等社會主體擁有專門渠道反映生態建設及環境保護相關違法違規問題，對生態違法分子予以震懾，預防生態破壞及環境污染問題的發生。除在客觀層面為公民參與生態建設打通道路外，政府還應該主觀入手，培育具備較高的生態倫理意識、具有一定生態科學知識，并自覺維護生態環境權利、承擔生態環境義務的生態公民，將公民生態素質培養作為生態型政府職責的一部分。[13]

（三） 思維轉換，推進生態文明建設戰略規劃

實踐證明，環境與經濟存在緊密的內在聯系，環境既是經濟發展的必要條件，也是經濟發展的現實結果，環境問題是經濟活動發展到一定階段的結果，伴隨人類生態文明意識的覺醒和提高，作為生態型政府，應當確立以環境紅線為基礎的生態環境治理戰略。生態建設工作是一個大課題，需要政府進行長期性、系統化、有目標地推進。政府要對生態建設工作進行階段性地劃分，每個階段設置其主要任務并按時完成：第一階段，改善已經造成的環境破壞，凈化已造成的環境污染，主要在于生態治理工作的落實；第二階段，探尋人與自然和諧發展方式，在不造成生態損害，甚至有利于塑造良好生態環境的基礎上滿足人類自身發展需要，避免生態破壞或者人類與環境兩敗俱傷的結果；第三階段，建立人與自然和諧共生的社會共識，使得各社會主體均能愛護環境、自覺維護生態平衡。此外，政府還需建立健全相關政策及制度，如：完善環保稅種、落實生態補償制度、建立健全綠色采購制度，相關制度及政策建設需要滿足動態性特征，以便根據實際情況的變化調整相關標準，不僅為各方生態建設和服務工作提供標準性的參考和指南，同時也能為妄圖以破壞生態環境來滿足一己私利的不法分子敲響警鐘。

（四） 責任落實，強化政府生態擔當意識

新公共服務理論認為，政府應當認識到其責任并不簡單。從橫向來看，政府各個部門都要在各自責任領域中承擔生態責任，而不是相互推諉，要達此目的，需要完善政府生態管理組織機構建設，以層次清楚、權責明確的生態管理組織為載體有效發揮政府生態建設職能，立足于我國實際國情，根據政府現有行政體系，須明確各部門權責范疇，建立既分工又合作的政府生態管理組織架構，具體而言，文化相關部門應統籌生態文明建設的宣傳教育工作，致力于提高全體社會成員的生態及環保意識；財政部門應當做好生態治理工作相關預算決算，保障生態文明建設財力支持；立法、司法部門應做好生態建設立法及環境破壞執法工作，為生態治理拉好“法律紅線”；市場監管部門應做好生物多樣性、稀有自然資源等方面市場監管工作，堅決打擊違法買賣；自然資源管理部門應做好國家森林、濕地等資源的保護及合理開發工作，謹防植被破壞、水土流失等生態失調現象......總而言之，生態型政府建設不是某一個部門的工作，而應當既明確各個責任主體的生態責任，又注重各部門的有機配合，在各司其職的同時關注總體效益，使得生態治理效益最大化。從縱向上來看，要打造生態型政府更是要從制度、機制兩個層面入手強化其生態責任意識。第一，建立健全生態問責機制。推進政府生態建設目標及生態建設政績公開，主動接受公眾、媒體、其他政府組織及非政府組織的監督，同時，拓寬生態問責渠道，通過政府生態政績匯報、生態建設專家座談會、政府生態建設行政復議及訴訟等方式完善生態問責機制，敦促政府重視自身的生態責任；第二，革新政府政績考核制度，把生態政績作為政府考核重要指標。革新之后的政府政績考核制度應當體現經濟效益、社會效益、生態效益的結合，將生態責任與政府官員自身政績與利益掛鉤，考慮把純GDP 指標改進為“綠色GDP”指標，即重視“在不造成生態破壞及環境污染的情況下所取得的經濟效益”，而不是重視“純經濟增長數額”，把環境效益作為經濟增長指標的約束條件，除了對GDP 考核指標的改革，還應完善專門的以生態型產業發展和生態保護為重點的生態文明建設考核體系。實行多主體考核制，參考組織內部、基層群眾、專家群體、民間組織等多元社會主體的評價及建議。

（五） 路徑變更，因地制宜引導綠色產業發展

目前，我國日益重視生態建設，把生態文明建設作為政府工作的重要組成部分，倡導打造生態型政府，但這并不意味著只重生態而放棄發展，在先前重經濟輕生態的經驗教訓之后，我們更加不應當再犯“唯一論”的錯誤，而是應當探索新的經濟發展方式，爭取經濟發展與生態文明的雙贏。[14]各區域政府應當本著因地制宜的原則結合地方資源、地形、環境等特特色和優勢，重點發展適應當地情況的綠色農業、綠色工業、綠色服務業。[15]發展綠色農業，要注重資源的永續利用和生態系統平衡的維護，通過食物鏈網絡化、農業廢棄物資源化，實現農業資源利用效率的提升，利用當地生物多樣性建立良性的物質循環體系，謹防耕地資源、漁業資源、林業資源等的過度利用；發展綠色工業，需要推進高新技術和綠色工程技術的廣泛使用，提高礦產資源、水資源、生物資源等在工業領域的利用效率，進一步開發可再生資源的利用技術，同時防范工業污染，維護當地生態循環的良性運作；發展綠色服務業，要注重實現地方旅游業的良性發展，將游客規模控制在生態環境可承載的幅度之內，同時避免生態環境資源的過度開發和人為污染，致力于實現旅游經濟效益和生態環境效益的雙贏。在此過程中，政府應當發揮其在經濟管理領域的宏觀調控職能，統籌人力、物力、財力資源，通過降低稅收、產業支持等方式引導并支持綠色產業的發展，及時了解產業綠色發展過程中各方主體面臨的困境，提供必要幫助和指導。

（六） 文化回歸，培育先進生態治理價值理念

由于現階段我國生態破壞和環境污染的嚴重程度，以及生態修復和環境保護工作的復雜性和困難程度，政府的生態建設工作注定是長期并且持續性的，在長期的生態治理過程中，需要打造良好的生態文化，使得政府在推進生態治理工作、取得生態效益的同時不至于面臨新的生態破壞困境而陷入“補完東墻補西墻”的困境。要加強生態文化影響，使生態文明的理念深入人心，必須強化生態宣傳教育工作，通過建立家庭、學校和社會三位一體的生態教育體系，培養生態公民，進而形成以科學的生態價值觀為指導的社會意識，增強社會組織、團體和個人的環保能力,尤其要發揮政府在生態文化培育中的引領和榜樣作用：首先，加強生態型政府行政文化的建設，生態型政府行政文化的核心在于將生態環境理念植入行政人員的價值理念、思維模式和行為取向當中，超越傳統的“增長之上”發展理念和功利主義價值觀，培育人與自然和諧的文化理念,加強樹立生態安全意識、生態經濟意識和生態責任意識；其次，將生態文明、國家地理相關知識、環境保護相關法律、生態治理績效納入公務員考核、培訓及其他國家重大考試體系，培養生態治理人才；再次，將生態建設、環境保護相關理念及內容納入中小學基礎課程學習當中，做到生態文明觀念從小培養；最后，嚴懲生態破壞及環境污染行為，并通過紙質、電子媒體塑造典型，宣傳普及生態破壞及環境污染行為將受到從嚴懲治的后果，樹立“生態文明建設人人有責”的社會意識。