探討預算績效管理問責機制存在的問題及優化路徑

王虹

廣東中穗會計師事務所有限公司

全面預算績效管理工作,是推動我國管理結構和管理水平現代化的有力舉措,是推動國家實現有質量發展的重要手段。二零二一年四月,國務院辦公廳頒布的《有關繼續深入預算管理制度變革的若干意見》(國發〔2021〕5號)則已就"加強計劃實施和績效管理工作,提升計劃社會約束力"作出更加詳盡的戰略部署。在此背景下,深刻了解預算績效管理工作責任研究情況,并在此基礎上深入研究其機制所產生的問題與成因,將有助于打破預算績效管理工作責任追究的困局,并有效完善預算績效管理工作的獎懲與約束制度,進而完成由"花錢要問效"向"問責不力"的延伸與推進。

一、預算中的問責內容和作用機制

(一)預算績效管理問責內涵

預算績效管理的問責制度作為一個激勵約束制度,在整個管理流程中必須回答"誰要問、向誰提問、憑什么問、如何說"這一系列問題,與具體的監督檢查內容相對應,與行政監督檢查責任主體、行政監督工作問責主體、行政監督工作依據、行政監督工作手段等相對應。從狹義上講,預算績效管理的問責歸納為:為提升我國國家財政資金使用效果,財政機關及主管部門按照《預算法》、《預算績效管理工作問責制度》等有關法律法規和規范性文件精神,并根據財政部門計劃績效考核結果,對下級政府、本級重點預算單位以及有關責任人的計劃績效管理過程實施問責。伴隨我國社會主義現代化建設和全面預算績效管理工作的進一步推進,政府預算績效管理工作責任追究也有了更新的內容。一是政府問責主體多樣化,按照問責主體和地方黨政部門的責任歸屬關系,分為共同體監督檢查的主體與非特異性監督檢查的主體,其問責主體從總體上呈現多問責主體的特征;其次是問責對象明確,包含資金使用單位、政府有關負責人、資金分配的主管機關和負責人;三是政府詢問依據的豐富,政府詢問立法和政策性文件的依據,除了財政部門和計劃行政部門使用相關制度的文書之外,還包含政府給與另外多重問責主體問責權利的立法和政策性文件;最后,問責方式豐富,不僅在種類上、內容上得到拓展和豐富,它涉及誡勉問責、考核評選先進工作、行政管理等,由單純懲罰的手段轉向獎勵懲罰并舉,需要提及的是,很多對不能直面進行懲罰的問責主體,采用審計發現情況調查結果報告機制、對全國人大和社區的調查、監察制度等方式行為,本身就存在著要求行政問責對象必須進行解釋回答的屬性,在廣義問責手段的范疇之內。在對廣義與狹義范疇內進行比較后可以發現,全面預算績效管理的大背景正在逐步由"預算績效問責"向"全面績效管理問責"的理念轉變。

(二)預算績效管理問責的作用機制

從問責作用機理上講,首先要明確問責主體和對象,明確雙方的身份和權責,以實現績效為始終目標,根據政策文件,績效責任認定發生在事前評價、事中運行、事后評價各個環節的績效信息,問責主客體做出任何決定后,問責決定都需要得到有效落實。整個過程呈現出"明確責任—產生責任信息—認定責任—落實責任—強化責任"的良性循環,能夠不斷促進預算績效的提升。

二、預算績效管理問責機制中存在的問題

(一)問責主體力量不均,主體間協同乏力

預算績效問責主體問題就是"誰來問責",通過對當前責任機制現狀分析發現，執行績效問責的主體能力不均,也導致實際技術操作中存在較大問題,無法將問責機制的價值充分發揮出來。同體問責是政府職能的重要實現機制,是國家行政機關負責自我監管能力和行為的集中體現,但在政府預算績效管理同體監督檢查主體中,法律規定中行政問責主體為人民政府和主管部門,其自身身處黨政層級體系,直接參與預算績效管理工作,其"問責主體與被問責對象"身份交叉的現象也時有發生;例如,政府財政等有關機構必須對項目績效實施監控考核,并同時進行責任追究,也可能產生由于項目績效控制機構運行中出現問題,引起責任追究。各部門在長期的投資管理、撥付和使用過程中存在利益關聯的現象較為普遍,對績效問責的客觀性也有一些限制,因此審計、檢察等政府機關,在預算績效監管問責中的參與度也將逐步提高;例如,過去,審計機關對計劃執行情況和其他財務收支的審計基本沒有項目績效的要求,財政依賴關系使其利用會計揭示問題、挖掘問題根源的作用有限,往往無法起到向責任追究提出依據的職能作用。近年來,異體問責受到重視,但異體問責長期失語缺位,如部分地區人大、政府在對國家預算績效監督與問責領域的介入程度不足,形式感強,專門針對地方政府及部門預算績效問題而進行研究咨詢、質詢的案例不夠廣泛,對績效持續跟蹤監督不力,第三方機構執業資質不齊等,其獨立性不高、專業化不夠,監督問責作用發揮不出來。

目前,多元績效問責主體的有序參與、協調配套存在困難。每個問責主體之間各有自身的問責制度依據和問責評價機制,但之間缺少有效的整合與連接,從而導致問責秩序混亂,問責缺位、重復追責的情形時有發生,政府問責資源的長期閑置。多元問責主體之間缺乏細致入微的輕重緩急和協調配合機制,導致協同乏力。

(二)問責客體不清,責任意識淡薄

預算目標的問責內容范疇劃分與責任厘清至關重要,近年來，預算與績效管理體系改革在推行過程中，問責對象范圍不斷擴大,暴露出了更多問題。一是在預算績效控制部分的職責界定不清,比如牽涉多個部門工作的項目,事前沒有嚴密的權責界定機制,發生問題時會橫向部門間、上下級間互相推諉。二是部門與個人權責、機關主管與普通員工權責難以清晰界定,各地在"問責情形、方式"部分都列出了對預算單位觸發的績效監督工作的情況和具體監督檢查工作方法,而僅有在河北省和借鑒河北省的杭縣,分別列舉了對責任人監督的情況和方法,很多其他地方政府無法清楚區分和界定政府機關責任與個人權責,使得背鍋式的政府問責、躺槍式問責時有發生。

預算績效管理機關領導和工作人員習慣圍繞工作努力的考評模式,難以接受政府圍繞"滿足公共利益"對公共服務和社會效益考評,習慣于以行政失誤問責,難以接受"懲惡、治庸、罰劣"的績效問責,缺乏對提高政府預算業績的熱情與主動性,因責任不清等原因造成自身利益受損,對預算績效管理問責機制產生抵觸情緒。

(三)操作及技術層面受限制

問責材料數量對問責材料效果的作用也比較直接。在管理層次上,預算績效管理是預算績效管理工作的基礎,是對預算績效管理工作問責的出發點與歸宿,是直接聯系問責主體與對象關系的工具紐帶;績效目標審計由于審計工作量大、審計時間段長、專業水平參差不齊等原因,造成審計工作流于表面,從而降低了績效目標審計結果的可靠性,干擾了后續事中監控和事后評估環節結果的準確性。目前,多數地方政府與行業預算的績效評價指標體系與框架設計水平差不齊,績效準則也難以統一,部分地方政府在指標數量選取、界定、量化指標分配、個性指標體系設定等方面能力不足,嚴重影響了績效責任研究工作的有效實施。從技術層面,由于預算績效管理系統信息化建設較為落后,進而影響了有效收集預算績效的信息。

(四)績效問責方式規范性差

績效行政問責方法從模式的簡單逐漸走向了多樣化,導致行政問責方法在使用上沒有規范性和靈活性,最終環節預算績效管理制度的行政問責方法流于形式,無法履行績效責任。從各地政府的問責案件中可以看出,懲罰性措施在實際問責中使用較多,而獎勵措施則使用較少;在預算調減上,強力單位的有領導批示的工程項目資金難以削減,薄弱單位的工程經常出現資金被壓;選擇問責方式被認為影響較大,部門主管及一把手的建議對問責起很大作用。預算績效的問責主體層次低、對問責的運用,約束力并不高、對預算績效管理問責的公開程度低、對結果運用外部監督不力等,都是造成問責機制不健全、不規范的原因。

三、預算績效管理問責機制的優化路徑

(一)均衡多元問責主體力量

首先需要明確的是,由誰來問責,根據不同的工作開展和資金使用情況來確定相關責任人,要求在日常工作開展過程中,責任人能夠充分承擔個人的工作職能,對各項工作的開展和資金的使用進行管理,保證各主體間的相對獨立性與力量均衡性。從立法層面賦予除財政部門外的其他經濟主體問責資格,并明確將人大、審計、公眾服務作為將行政問責單位列入政府預算績效管理及行政問責等有關管理制度的重要內容,以提高政府行政問責的公信力。其次,調整完善責任人員的職責分配,面對實施同體問責,組織內部人員對執行主體進行監督,通報工作開展的具體進展情況,要求相關責任人根據標準流程,加強對自身工作開展情況的關注并作出相應處理;在異體問責的執行過程中,外部專門監督人員對工作開展過程中出現的不當現象進行處置,提高工作質量的有效性。增強社會責任行為主體的獨立性與專業性,增強責任追究的力量;比如,在立法工作時,部門應充分發揮董事會和執行工委的職能作用,建立部門預算績效評價制度與問責委員會,也可參考英國的經驗,定期抽取部門內部人員進行工作小組交流,了解各部門的績效和風險狀況,提供幫助建議。

(二)完善問責客體責任認定,提高預算績效責任意識

在當前的發展過程中,需要明確預算績效問責對象,將責任明確落實到個人或團體,讓個人充分了解在實際工作開展過程中應該承擔何種責任,切實提高工作的效率和質量,促進當前部門的發展。組織部涉及的工作內容和相關人員較多,在工作開展中,必然需要明確對象自身的責任,資金使用必須規范管理,申請使用部門資金的申請,由領導審批,確保資金使用的正確性。為推進責任還可參考國外經驗,采用績效協議體系層層明確各單位和個人的職責,同時采用項目業績改進機制,根據業績任務確定項目負責人,并以協議形式明確項目進行審議,理清客體責任,追根溯源。

良好的行政文化氛圍、以及績效文化中的社會責任,對于改善的績效責任意識都有很大影響,如國家組建國家績效評價委員會,制定的《建立顧客服務標準》等文件明確政府執行的"顧客至上"理念,將問責制度采取試驗示范的形式逐步實施,推進政府內部績效氛圍與社會責任意識的提升,將有效提升政府部門對預算績效與行政問責的接受度。

(三)加強績效管理操作和技術

總結國內外經驗發現,要想提高績效問責依據的質量,就必須強化績效管理運行水平,提升信息化應用水平。制定預算績效目標，將制定的戰略規劃遞交相關管理與計劃辦公室,并把任務計劃轉變為月度業績目標;各部門在制訂戰略規劃時,進行深入的探討,并與其他部門開展多方面的協作和交流,確保戰略目標的科學性。為此,應將加強年度預算績效計劃與國民經濟的五年計劃和中期財力計劃的有機整合,使績效目標更趨完善,更趨理性。預算績效評價基礎環境,促進支出標準和項目管理庫建立,為業績工作目標和預算績效管理工作提供基礎,完善地方分行業、各部門績效指標體系,提高部門制定發展目標的水平。加快預算績效信息化,可以在山西、云南等試點經驗上進行加減,引入大數據、云計算等信息技術,實現各部門在績效管理流程、管理銜接、信息標準、數據整合,甚至國家的管理信息匯總制度等領域的集成。

(四)規范績效問責方式應用

首先,在立法方面,建立執行績效控制責任研究的法律體系,進一步明確多元問責主體、問責對象、問責依據、情形等內容,為地方統一開展政府預算績效管理責任研究提供法制保障,為出臺地方條例和措施提供政策指引。其次,健全國家預算績效問責公開制度,加強政府問責監管,既要推進政府績效目標公布、計劃制定公布、預算執行公開、政府績效評價公布,也要將績效問責辦法公開、結果公開、執行公開。具體而言,各地可先在預算部門門戶網站開設專欄,公布項目問責的實際情況,問責后可逐步公開通報批評的部門和項目名單。最后,政府給公眾設置績效問責反映渠道,對于問責結果中的疑問可與有關監管部門進行交流,以保證結論的準確。

四、結束語

綜上所述,預算績效管理工作問責對增強政府預算績效管理工作的激勵與制約,對提高預算績效管理工作品質不可或缺,同時也反映了國家治理能力和水平。當前,中國的績效監管問責剛剛開始,實施的難點在于問責主體、對象、依據和方式,同時相關法律和制度還不完善,問題也比較多。因此,加強項目目標的責任研究,要深入了解當前我國經濟管理體制現代化的推進情況以及預算績效管理制度變革與發展所處于的新階段,在運用現有研究成果的基礎上,通過深化改革全面激勵約束制度,充分發揮預算績效管理制度責任追究的力量。