行政事業單位往來款項的問題、成因及建議

麥麗華

廣州開發區財政投資建設項目管理中心

目前，行政事業單位往來結算業務頻發，對往來款項的管理日益關注，并已逐步完善相應的核算和管理制度，但長期掛賬導致的呆賬和壞賬問題并未得到徹底根治，因往來款項長期掛賬導致國有資產流失的風險依然存在。為了閉環因長期掛賬而引發的管理和廉政風險問題，有效降低巡視巡檢風險，確保財政資金“應收盡收，應付盡付”，行政事業單位需結合單位的業務特點和現實情況，樹立風險意識，建立完善的風險管理和內部控制制度，明確職責范圍，嚴格執行損害賠償制度，通過不斷加強對往來款項的監測和管理，有效降低長期掛賬引發的風險問題。

一、行政事業單位往來款項管理的常見問題、表現形式及危害

行政事業單位往來款項管理的常見問題包括往來款項長期掛賬、管理不善、關聯方交易掛賬金額不一致等。主要表現形式：往來資金長期掛賬；墊付及出借資金未及時收回；應收債權追討不及時；債務公司已宣布破產，未及時確認損失；往來款項未按往來單位或個人明細核算等。往來款項管理不善帶來的危害主要包括以下方面：

(一)增加財政資金被非法套取、藏匿、占用的風險

有的行政事業單位沒有將上級下達的專項經費按時撥付到下級和有關的項目，導致財政專項資金被非法截留、長期被占用；有的行政事業單位為了規避審計風險，將一些不符合規定的費用支出以往來款方式轉入下級單位列支；或者垂直單位之間通過往來款項方式相互劃撥資金試圖掩蓋私設“小金庫”行為；有的單位甚至罔顧國家法律法規，通過往來款項形式將單位的公款非法挪給外單位或他人使用；還有的單位將本單位的銀行賬戶出租、出借給他人和外單位，通過往來賬的形式為對方辦理銀行收支結算業務；更有甚者通過與外單位串通偽造合同、虛開票據等手段將財政專項資金以往來款項形式一次性列支，非法套取財政專項資金，脫離財政及相關部門監管。

(二)降低會計信息質量

行政事業單位往來款項普遍存在金額大、賬齡長、內容復雜、科目設置隨意、核算不規范、虛列經費支出掛往來、銀行未達賬過多且長期未處理等一系列問題，上述行為不僅不利于單位財務管理工作正常地開展，而且會干擾單位內控制度正常執行，嚴重時甚至引發資金管理風險。部分行政事業單位存在款項已經支付但因為沒有及時取得合法的票據導致長期掛賬；部分工程款和物資采購款因經辦人員更換頻繁無法正常支付；存在因往來單位注銷無法退還的借款、預付款、質保金等；因客戶死亡、失聯、撤銷、經辦人員退休或離職，無法聯絡，無法查證，導致應收賬款超期，無法追索現象更是比比皆是，疊加會計人員工作輪換時交接不清楚、監交過程流于形式等情況，造成現任會計無法理清舊賬，使行政事業單位出現呆賬、壞賬，導致會計信息質量下降或失真。

(三)形成賬外資產

部分行政事業單位因固定資產采購審批、支付、驗收程序復雜、環節較多，對該類業務會采用暫時性掛賬處理，這樣會導致固定資產入賬不及時，由于列支的往來款項購置固定資產，往往容易被財務人員忽視，如果沒有及時處理，勢必會造成此類固定資產長期游離在賬務之外，形成賬外資產，增加單位資產管理難度和風險隱患。

(四)增加財政資金損失風險

部分行政事業單位與下屬單位、外單位的應收賬款、應付賬款的來源存在著含糊不清的記載，兩者對同一經濟業務的會計確認和計量時間上存在著差異，有些是單方面的，有些則是錯誤的。很多行政事業單位對往來款項的管理不夠精細，沒有及時地與往來單位進行對賬，導致雙方賬目信息、數據不一致，這給往來款項收、付清理工作帶來了很大的困難。

一些行政事業單位因為機構改革，在單位拆分、合并過程中沒有很好地劃分職能和界限，致使往來款項核算和管理更加錯綜復雜，由于不能及時地進行會計拆分，不能及時地對賬、追繳、清付，致使與很多往來單位聯系中斷，最后造成往來款難以回收、支付，導致原機構往來款項清理工作無法正常進行。另外，部分行政事業單位對往來款項核算過于隨意，對往來掛賬業務判斷不準確，隨意增設會計明細科目、增加輔助核算等，導致核算口徑前后不一致，給往來款項會計核算和賬務清理工作增加不少難度，增加財政資金損失風險。

(五)增加單位訴訟風險，影響單位社會形象和公信力

行政事業單位應付賬款、其他應付款、長期應付款等科目長年掛賬而不清理、不支付，必定會使單位陷入惡性欠債的漩渦，特別近年來，全球遭受新冠肺炎疫情影響，經濟環境面臨較大沖擊，加上國家《行政訴訟法》的頒布和宣貫深入人心，中小企業為了切實維護自身合法權益，不惜選擇以“民告官”的方式將欠款的行政事業單位告上法庭，試圖通過法律手段維護合法權益，這樣勢必會增加行政事業單位的訴訟風險，嚴重影響行政事業單位良好的社會形象和公信力。

二、成因分析

(一)領導管理意識淡薄

部分行政事業單位的領導對實行會計集中核算的舉措，在思想認識上存在誤解，沒有正確認識到單位的定位和職責，認為會計中心在對單位經濟業務進行會計核算的同時，也會對單位的財務收支的合法合規性進行審核，認為會計中心實質上變成了財政資金的管理中心，從而理所當然地認為會計中心在負責往來款項核算同時也會肩負起往來款項清理、銷賬工作，甚至認為會計中心會落實催收、催付工作，從而降低對往來款項風險防范意識，導致賬務長期掛而不清、不銷。

有些單位的領導，把業務管理看得比財務重要，主觀認為只要把業務做好了，就已經履行好了自己和單位的職責，并且片面地認為他只負責簽批業務和使用資金，財務管理就是會計的事情，如果將來接受檢查、稽核時被發現了差錯，那就是會計的責任和錯誤，跟他本人沒有任何關系。有些單位的領導缺乏基本的理財知識和理財意識，沒有資金時間價值觀念，對往來賬不重視，管理松散，不將往來款項與單位的資產、負債掛鉤，甚至不將往來款項管理作為一項工作來對待處理。還有一些新任職的領導，抱著新官不管舊賬的心態，對舊賬不重視，不主動回收債權，不積極償還債務，導致了往來賬越掛越多，賬齡越來越長。因為單位領導在往來款項管理問題上缺乏必要的重視和擔當，導致整個單位在往來款項管理方面出現嚴重問題。

(二)管理制度不健全

行政事業單位的所有開支都有嚴格的法律法規和制度約束控制，唯獨往來款項金額不在規定范圍內。除此之外部分行政事業單位的財務管理組織架構不夠健全、覆蓋范圍較小，或者僅覆蓋單位內部，致使許多獨立的分支機構，沒有相關的管理制度參照和執行，使得財務人員在業務處理上缺乏可依據的章法，出現財務管理上的漏洞，導致往來款項賬目混亂。

(三)會計核算不規范、財務人員不作為

會計工作人員的專業技能水平不高，業務能力低下，不能履職盡責，造成會計賬目設立不當、核算不規范，如沒有對滿足計提壞賬準備的應收賬款依規計提壞賬準備等。有的行政事業單位財務崗位設置不科學、分工不明確，權責不清晰，導致工作相互推諉。財務人員離職、退休、輪換時有發生，新上任的財務人員大多對歷史舊賬清理工作存在不同程度的抵觸情緒，以不了解、不經辦歷史業務為由，消極處理往來款項清理工作，導致對往來款項跟蹤管理嚴重脫節，增加單位往來款項呆賬、壞賬風險，造成往來款掛賬時間越來越長，金額越來越大，勢必為日后的清理和催款帶來了更大的困難。

(四)財政部門監督不到位

近年來，財政部門的工作重點主要集中于財政資金的預算執行、收支情況、政府采購、固定資產管理、大型基建項目管理、國庫集中支付管理、銀行賬戶管理等，較少對行政事業單位往來掛賬情況的開展專項檢查和監督。同時目前行政事業單位要求編報的政府財務報告、決算報告、資產報告未對應收賬款和應付賬款的披露明細做出明確要求。

(五)審計力度不夠，整改跟蹤不到位

在行政事業單位內部，財務審計監督存在一定的獨立性。在同一行政區域內，審計機構與行政事業單位在行政層級上大多基本一致，但由于個別行政事業單位存在特殊性，導致審計機構難以對其實施有效的財務審計監督，審計單位面臨阻力較大，工作難以順利開展，因而不能正常有效地發揮財政審計監督工作的作用。目前，我國許多行政事業單位的財務審計工作與會計工作、經濟工作相比存在嚴重的滯后性，導致行政事業單位財務審計工作跟不上單位管理制度改革的步伐，不能使審計監督和財務管理形成有機的統一整體，從而使財務審計監督職能和震懾力大打折扣。此外，審計流于形式，沒有落實“回頭看”機制，行政事業單位針對審計提出問題缺乏足夠重視，未能積極響應并進行整改、跟蹤也是往來款項長期掛賬而得不到清理的重要原因。

三、管理建議

(一)加強對財務狀況的監管

在行政事業單位財務審計工作中，審計工作的重點是財務收支的審計工作。部分行政事業單位收入來源廣泛，包括財政撥款收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入等，因此需要對不同的收入來源進行嚴格的檢查和審計，并根據有關的法律法規，對業務過程進行審查和監督。具體的檢查和審計內容包括收入的業務背景是否真實，資金來源渠道是否合法合規，以及對資金金額的準確性和完整性審核，以便對收入的各項指標進行全面監督和把控。

在做好收入審計監督的同時，還需做好行政事業單位支出的審計監督工作。行政事業單位的支出項目很多，如公用經費支出、人員經費支出、基建項目支出等，在審計監督過程中要嚴格審核上述經費支出，保證每一筆開支的合法合規性、準確性和可靠性。同時對于大額現金支出項目，要重點檢查和審計，防止出現大額資金被非法套取，造成財政資金流失。為了能夠有效地解決壞賬問題，及時收回資金。在審計監督過程中，必須重點關注賬齡，必要時請對方單位協助工作開展。

行政事業單位資產作為國有資產重要組成部分，為了確保資產的安全性和完整性，必須定期對固定資產、物料進行清查，及時發現采用往來掛賬方式采購的固定資產長期游離在賬務之外現象，形成賬外資產，降低單位資產管理風險，同時也在一定程度上減少和杜絕此類往來掛賬產生。

(二)積極開展往來款自查、清理工作

首先行政事業單位需設立往來款項專項清理工作組，專門制定清理工作方案，明確責任部門和責任人，按照業務類型、賬齡先后次序等標準對每筆債權債務進行分類管理，核實，逐項清理，同時做好清理工作記錄。其次通過清查原始文件，厘清每筆往來掛賬的經濟內涵，依據合同條款，明確每筆款項收回和支付的時間節點、條件，嚴格按照合同約定收款和付款。最后對于同一單位的應收賬款和應付賬款，經核查并與對方單位溝通確認后，應當互相核銷；對于無法一次付清的，專項清理工作組可與對方單位協商制定付款方案，并簽訂相關證明文件和備忘錄，嚴格按照方案付款；對某些實在無法正常支付的款項，如對方單位破產、撤銷、登報公告仍聯系不上等，由單位專項清理工作組和有關部門共同討論后，按照有關程序報請財政等部門后，由上級部門批準、審定后核銷。

同時行政單位需于每年年末對其他應收款進行全面檢查。對于超過規定年限、確認無法收回的其他應收款，應當按照有關規定報經批準后予以核銷，按照核銷金額，計入資產處置費用。事業單位應當于每年年末對收回后不需要上繳財政的應收賬款和其他應收款進行全面檢查，分析其可回收性，針對可能產生的壞賬損失計提壞賬準備，計入其他費用。

(三)完善往來款項管理規章制度，防范不良收支行為

行政事業單位往來款項管理制度的制定，是貫徹執行會計法律法規和制度的一項重要內容，更是加強財政法規，捍衛財經紀律的一項重要舉措。針對目前行政事業單位往來款項管理中普遍存在的問題，建議從制度上著手、發力，通過健全和完善單位財務管理制度、內部控制制度、預算制度、合同制度、物資采購制度、審計監察等制度，用制度來規范和約束單位的經濟行為，把領導的權力緊緊鎖在制度的籠子里，兩者形成相互制約、相互監督機制，切實減少和杜絕單位不合規的收支行為發生，從源頭上規避不良往來掛賬問題。

通過建立財務人員與業務人員、單位與單位之間定期對賬制度，切實把往來款項管理工作落到實處，此外對行政事業單位財務管理工作實行糾偏和問責制度，對會計管理和核算不規范的行為及時進行糾正，對隱瞞、故意損毀、違規違法，致使國家財產損失的，要對有關責任人進行問責。

(四)嚴格執行公務卡結算制度，減少現金使用頻率

推行公務卡是進一步深化國庫集中支付制度改革，規范預算單位財政授權支付業務，減少現金支付結算，提高政府支出透明度，加強公共管理與監督，方便預算單位用款，加強財政領域防腐體系建設的重要制度創新。公務卡的使用，徹底改變了以往行政事業單位員工提前借支的習慣，降低了單位現金借款支出，增強了公務開銷的透明性。因此，行政事業單位應當嚴格執行公務卡結算制度，積極配合財政部門做好公務卡監督管理等有關工作。通過加強對公務卡監督管理，進一步減少不必要往來掛賬行為發生。

(五)加強對會計人員培訓，強化責任意識

各行政事業單位根據會計工作的特點和具體內容，有計劃地開展會計人員業務能力和責任意識培訓，提升單位內部會計人員職業素質和專業水平。同時加強對《政府會計準則-基本準則》、《政府會計制度》、準則應用指南和《政府會計準則制度解釋》等宣貫和學習，切實提高會計人員核算和管理水平。此外單位努力創造條件讓會計人員參與合同簽訂、業務開展、結算過程，是提高會計人員業財融合水平的有效手段，同時能夠有效降低溝通成本，使行政事業單位往來款項管理工作更加科學、嚴謹、高效。

四、結束語

通過對行政事業單位往來款項管理的常見問題、表現形式、危害及成因的分析與思考，建議通過加強對行政事業單位財務狀況的監管、積極自查清理、完善往來款項管理規章制度、防范不良收支行為、嚴格執行公務卡結算制度、減少現金使用頻率、加強對會計人員培訓、強化責任意識等多措并舉方式，使行政事業單位在往來款項管理思維上得到拓展，指導越來越多的行政事業單位積極探索適合本單位的往來款項管理模式，使行政事業單位往來款項長期掛而不清這個老大難問題變得迎刃而解。