應急財政政策：歷史演進、治理邏輯與調試趨向

王彥平，陶慧芳

(蘭州財經大學 財稅與公共管理學院,甘肅 蘭州 730000)

應急管理是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。財政政策作為應急管理體系的核心，在防范和化解突發事件風險方面具有義不容辭的責任[1]27-37。科學規范的應急財政政策在重大公共危機治理方面至關重要，無論是災前的應急準備、發生時的應急反應，還是災后的恢復重建，財政政策貫穿危機治理的全過程。

人類進入風險時代，疊加的新舊危機讓全世界同頻共振。隨著主要矛盾的轉化，中國社會已從經濟邏輯主導的生產型社會轉變為風險邏輯主導的風險社會[2]10-23。公共危機治理過程中，我國財政政策短板日益凸顯，使得應急管理能力有效性降低。在總體國家安全觀指引下，財政政策如何相機抉擇，減緩突發性事件的沖擊、保護人民生命財產安全尤為重要。因此，梳理我國應急財政政策歷史演進過程，厘清公共危機財政治理的邏輯，用歷史與邏輯相統一的方法，研判我國應急財政政策的未來趨向，具有重大的理論與實踐意義。

一、歷史回顧：應急財政政策的歷史演進

新中國成立以來，根據我國應急管理經歷的階段迭代，與之適配的應急財政政策也分為了三個階段：以單災種應對為主的政策孕育階段(1949—2002年)，綜合性為主的財政政策探索階段(2003—2018年)以及新時代整體性財政政策成熟階段(2018年以來)。不同時期應急財政政策由于歷史背景、目標任務以及政策要求不盡相同，呈現出明顯的階段性特征。在這一演進過程中，應急財政政策伴隨國家應急管理體系的發展不斷發展。

(一)單災種應急為主的財政政策孕育階段

1949年至2002年期間，我國應急管理政策實施的主要目標是應對以洪澇、病蟲等為主自然災害的單災種，此時雖然沒有出臺具體的應對重大公共危機的相關財政政策，但財政應急的思想貫穿應急管理始終。在這期間，政府頒布了諸多條例來組織和應對災害的發生，以期減少損失。1981年政府發布《國務院辦公廳轉發民政部關于進一步加強生產救災工作的報告的通知》作為實施救災工作的重要指示，1986年國務院辦公廳頒發《國務院辦公廳轉發城鄉建設環境保護部關于加強抗震防災工作報告的通知》以及《國務院辦公廳關于防止重大火災事故的緊急通知》等政策文件為有序組織和應對災難提供了方向性指導。在此期間頒布的應急政策中明確提出“以地方為主、國家補助為輔”的原則，規定了央地政府關于抗災資金的支出安排。此外，要求用于救災的捐贈物資需要專款專用、統籌安排，同時也允許對國企的捐贈可以在應納稅所得額中進行抵扣，發揮了財政政策的宏觀調控效應。

(二)綜合性為主的財政政策探索階段

2003年“非典”后，我國開始探索以綜合性為主要特征的現代應急管理體系。根據應急管理“一案三制” ——“全災種、全方位、全過程”的管理體制的要求[3]20-23，2004年財政部頒布了《突發事件財政應急保障預案》來規定應急資金撥付以及央地財權事權劃分原則，使其成為財政部門應急管理過程中的“基本法”。2007年《中華人民共和國突發事件應對法》中規定縣級政府應積極參與危機救援與處置，可根據相應的情況制定應急預案，同時規定各級人民政府應當積極采取財政措施來保障突發事件應對工作所需經費。2008年汶川地震發生后，我國相繼出臺了應急指導意見以及應急基層治理文件。我國應急管理水平在這期間不斷提高，應急管理制度體系整體框架基本建成。我國應急管理法治化、規范化的進程也加速了應急財政政策體系的配套改革，使應急管理財政政策有法可依。

(三)新時代整體性財政政策成熟階段

2018年應急管理部組建，開啟了綜合減災的應急管理新階段。一場系統性的轉型與重塑，使得國家整體應急管理格局為之變化，相關的財政政策也進入了成熟階段。在深化財稅體制改革目標下，應急財政政策逐漸呈現數量多、效力級別高的特點。2014年出臺《國務院辦公廳關于加快應急產業發展的意見》，來具體引導企業參與市場競爭，推動應急產業不斷得到發展。2016年出臺《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》以及《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》，強調應急主體責任，明確央地責權事權劃分的同時，對地方政府性債務風險應急處置預案以及疫情防控期間針對企業和個人等規定諸多稅收優惠政策。財政政策在助力企業紓困、穩定經濟增長水平等方面發揮了重要作用，成為不斷提高應急管理能力建設的有力“助推器”。

據不完全統計，當前中央出臺的與應急財政相關的政策達60 多項。地方政府會在中央頒布的應急財政政策的指引下，根據地方實際情況對政策進行細化，因地制宜制定地方應急財政政策[4]86-90。

二、機理溯源：應急財政治理的邏輯理路

財政治理需要聚焦政策管理。70多年的應急管理實踐表明，財政政策會隨著國際環境、國內改革與發展目標的轉變而做出相應的調整。厘清財政危機治理演進的邏輯理路，從治理目標、治理主體、治理客體、治理方式等構成的框架來闡釋，可以更為全面和清晰地掌握內部關系變化，彰顯財政在重大公共危機治理中的效能。治理目標是指實施應急財政政策所要達到的標準。我國應急管理隨著內外部環境的變化而進行不斷的調整，但保障人民安全和維護社會穩定的總目標沒有變。治理主體指的是誰是應急管理過程中的參與者。我國在應急管理過程中，中央發揮指揮作用，地方政府是主要的執行者，社會團體以及個人是應急管理過程中的重要參與者。治理客體是指政策實施所面臨的主要影響因素。我國應急管理在不同時期面臨的政策環境是不同的，政策環境復雜程度也是制定政策目標的主要依據。治理工具是達到政策目標需要使用的資源和手段，國家在經濟發展的不同階段采用不同的應急管理政策保障工具，強有力的政策工具可以有效提升應急管理能力。

(一)治理目標：從重災害處置到全過程管理

政策目標決定政策方向。形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制是我國應急管理需要實現的基本目標[5]30-48。在國家積貧積弱的時期，社會封閉和物質資源的缺乏，政府和公民的公共安全意識薄弱。當時的公共危機事件呈現“單一”特征，應急財政政策主要針對重大自然和農業災害的防治，資金主要靠中央財政安排補助。應急財政政策體系尚未建成，政策偏應對少預防。2003年中國綜合性的現代應急管理體系的構建，標志著應急管理從單災種向多災種應對的轉型。財政部門也積極調整轉型，中央放權力于地方的同時，應急資金不再完全依靠中央，地方政府和社會組織以及群眾參與資金的籌集和全過程危機治理。《突發事件應對法》的出臺，將災害進行分類，并在此基礎上明確了建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的應急管理體制目標，應急管理規范化與程序化程度加強。2014年，總體國家安全觀的提出，又將其作為國家安全體系建設的價值指引與實踐目標，昭示著我國開始以總體國家安全觀的戰略高度來統籌國內外公共危機事件。應急財政政策作為應急管理體系的重要組成部分也面臨著深化改革的需要。2018年頒布的《深化黨和國家機構改革方案》提出了統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的富有中國特色的應急管理思想。應急管理部的設立使得職能部門職責不斷細化、應急機制更加常態化、應急主體更加協調高效，應急財政政策在這一過程不斷發展與完善。應急管理主體方面，堅持黨集中統一指揮，各地積極組建應急管理部門，強化屬地管理為主，中央與地方合作緊密連接，形成協同共治、協商共事的良好發展格局。

保障人民安全和維護社會穩定是當前和未來財政政策追求的一個核心目標，“花錢買平安”是傳統社會應對危機的權宜之計。應急財政政策要和相應的政府事權、財權相匹配，打通多元化資金籌集渠道，讓財政政策貫穿危機治理全過程，形成長效的協同治理網絡體系才是應急目標實現的有效途徑。此外，多項有關危機安全的法規政策和財經政策出臺，也為應急管理目標的實現注入了內生動能。

(二)治理主體：從獨立分散到協同高效

治理主體指在應急管理活動中具體承擔管理活動的人或組織。我國應急管理體系的建立就是一個從一元獨攬到多元主體參與的過程[6]5-18。重大危機事件的發生往往伴隨著很強的突發性和不確定性，所以靠一方力量來解決危機往往是不現實的，需要形成一個強大的有機治理網絡來實現應急管理目標。一方面治理主體從黨一元化應急管理理念到新時期“黨政同責、一崗雙責”的應急管理基本原則，應急管理治理主體的轉變，在加強應急管理能力建設以及構建科學合理的應急管理體系方面發揮了保障作用。另一方面，央地應急管理的財權與事權分配關系發生了轉變，從“應急主要資金主要由中央政府承擔，中央發揮統籌指導作用”到“地方政府作為災后恢復和重建的責任主體，應根據地方實際情況展開應急工作，中央制定補助標準”。財權與事權分配關系有效緩解中央政府壓力，也能激發地方政府的積極主動性。形成中央宏觀布局，從全國層面，整體性進行統籌，地方政府因時因地微觀協調，做好地域范圍內局部應對。同時，大數據、人工智能等現代信息技術逐漸賦能應急管理。數字信息共享平臺的建立使全過程追蹤應急物資信息情況和危機發展程度成為現實[7]138-144，在優越的制度優勢下，社會組織與成員積極參與危機應對過程，貢獻力量，形成全員參與共抗危機的大局面。

(三)治理客體：從自然災害到疊加風險

治理客體即治理對象。不同時期的治理客體，直觀展現了國家救災防災，應對重大公共危機的重點內容。財政政策如影相隨，支出結構、規模都發生了重大的變化。我國應急財政治理客體經歷了從最初的單一自然災害為主的治理對象到綜合性、復雜性危機整體治理，這一過程一方面反映出危機類型多且異變、治理對象越來越復雜，另一方面也折射出應急財政的支出規模、支出結構及政策工具都面臨整體性的調試，政策變革勢在必行。隨著治理對象的不確定性增大以及風險社會加速變化，我國應急管理工作面臨系統性、疊加性、全球性危機的威脅。各種風險與危機相互交織、錯綜復雜，不斷審視我國應急管理體系與能力建設。我國財政治理客體應該定位為重大公共危機和次生危機、國內危機和國際危機。同時，在注重新生危機的同時還要加強傳統危機的防范。只有準確認識治理客體，財政治理才能有的放矢，財政政策工具才能把握危機運行的不確定性，將有限的財政資金“好鋼使在刀刃上”。面對困難以及挑戰，應急財政政策的制定需要審時度勢，立足當下、放眼長遠，不斷提升應急管理能力與水平。

(四)治理工具：從選擇單一到強化創新

財政工具是為實現特定的政策目標，政策主體所使用的資源或手段。財政政策在特定時期呈現出不同的動態效應。長期以來，我國應急管理主要是憑借政治動員，采用人海戰術，在應急管理層面堅持的是一元化管理體制，具體到財政政策領域的法律文件數量較少。2003年非典事件的發生為重要的節點，非典的暴發暴露了我國應急管理方面的弊端，《突發公共衛生事件應急條例》的頒布讓我國應急管理體系建設邁上了一個新的臺階，至此突發公共事件關注度越來越高，政策的調適不斷加強，財政政策在短期內對消費的沖擊和社會穩定等方面的效應非常強烈。新的發展階段，國外復雜環境以及國內改革發展任務需要應急管理做到統籌發展與安全。在總體國家安全觀的背景下，國家修訂了危機治理的系列文件，這也成了應急財政政策改革創新的重要依據。應急財政政策制度化、規范化和程序化的趨向越來越明顯，在資源調度以及宏觀經濟調適方面的作用越來越重要。財政政策從過去單一的關注向重點綜合領域轉變，從過去單一的宏觀調控面向公共危機管理轉變，財政政策更加積極有為。

三、調試趨向：財政要適應新時期危機治理的需要

公共危機一旦來臨，財政總難置身事外。財政治理的框架下，政策目標、治理主體、治理客體及政策工具四方面構建了我國現代化財政應急治理體系。未來財政政策工具的調試趨向是應急財政政策要適應新時期化解公共危機的需要，關鍵要提高公共危機意識和思想準備，構建前瞻性體制機制，完善財政應急預案和應急管理程序，做好應急財力充分準備。

(一)堅持全過程應急管理的財政政策目標

在應急管理體系中，財政政策的短期目標是盡快化解危機和結束危機。危機事件發生后需要大量的人、財、物的投入，需要財政資源統籌與財力保障，降低危機帶來的風險成本。應急財政的長期目標是構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的全過程應急管理體制。首先，需要厘清央地在應急管理中的權責關系是前提。應急財政政策的制定需要根據危機管理事前、事中與事后三個階段，科學詳細地劃分各級政府應履行的職責進行，將應急財政政策賦能于危機管理全過程和各領域，降低人民損失，保障國家安全。具體來說，鑒于地方政府具有熟悉地方發展狀況與了解群眾需求的優勢，明白在危機發生時群眾最需要什么，所以在危機預防與危機發生過程中可以將事權交給地方政府，做到及時了解危機狀況、及時做出反應，防止危機進一步擴大的風險。危機發生后的恢復重建和危機學習階段，往往需要大量的財政資金來恢復危機帶來的損失，這時可以交給中央政府，通過充足的財政資金來助力危機涉及地區的恢復與建設能力。根據危機事件發生的等級程度細化中央與地方的事權與支出責任，中央和地方應對癥下藥、因地制宜來采取不同應對措施，采用“特事特辦”而不是“急事急辦”原則，提高財政政策的靈活性，增強應急財政政策的可持續性。其次，財政政策要為應急管理注入更可持續的確定性，促進應急產業的發展，提高供給水平。充分發揮財政的結構性功能作用，提高應急供給能力現代化的改革和深化。推動如應急產業發展、知識產權保護、數字化建設、技能培訓、擴大勞動參與、通過基本公共服務均等化促進勞動力流動和人力資本積累，等等，提高供給響應機制的靈敏性，進而實現供需匹配關系的動態優化以及應急財政能力不斷完善的目標要求。

(二)充分發揮多方治理主體協同作用

2021年《國務院關于印發“十四五”國家應急體系規劃的通知》明確指出，建成統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，形成共建共治共享的應急管理新格局。應急管理新格局的構建，需要充分考慮各主體相關利益訴求，推動多方治理主體協同合作、功能耦合，充分發揮各治理主體優勢，實現危機治理效率的提高。

首先，加快應急財政政策法治化的進程。通過探索設立全過程應急財政政策法制體系，明確政府間的法律權限和責任[8]21-30。我國有關應急管理的財政政策尚處于探索階段，建立專業、穩健的應急財政政策體系任重而道遠。積極探索設立全過程危機管理財政政策法律法規體系，嚴格明確各級政府在危機應對過程中的法律權限和責任，同時設定違法追責處罰程序，做到有法可依、有法必依，推動應急管理全過程有章可循，提升政府在危機管理過程中的決策公信力[9]61-67。其次，確立地方政府在應急管理中“主力軍”地位。按照屬地原則，地方政府應充分發揮自身優勢，在應急管理過程中積極引導、專業管理，將危機損失降低[10]22-34。再次，形成社會組織與群眾參與的協同治理格局。政府引導和激勵并行，通過財政補貼、稅收優惠等方式鼓勵社會組織、社會團體以及個人參與應急協同治理。最后是社會協同。新時代應急管理需要社會組織與群眾的參與與治理[11]18-23。政府應積極引導以及為危機做出貢獻的單位以及個人給予優惠，激發參與應急治理的積極性。在疫情發生后，政府助力經濟恢復以及激發市場活力的信心，為參與疫情救治以及社會捐贈的單位及個人出臺了力度較大的稅收優惠，充分發揮社會力量參與應急協同治理的重要載體作用[12]28-36。

(三)在復雜治理環境里調試財政政策內容

“十四五”時期，我國發展仍然面臨著重要的機遇期，風險隱患交織疊加、防控難度加大。[13]27-38新時代應急財政政策必須著眼于危機和不確定性因素的預防，通過調試政策內容提升防范化解重大風險的能力。首先，財政政策要重點關注全社會主體預期的穩定，避免經濟社會焦點問題異化出新的危機并進一步擴大，通過引導良性預期，使財政應急逐步進入暢通循環的軌道。重大危機事件的發生對國家的財政支出提出了全新的挑戰，資金的籌措，減少財政壓力在應對危機時顯得格外重要。目前，我國在眾多領域通過設立基金的形式來為發展提供充足的動力，在應急管理過程中可以通過設立國家應急管理基金的方式來減輕財政壓力。其次，設置預備費財政專戶。根據《預算法》規定，各級政府提取危機專項預備費，采用留存結轉的方式，不斷增強預備費存儲能力和應對能力[14]27-38。最后，設立國家應急管理基金。從每年的經濟增量中拿出一定比例資金投入應急基金，保障基金籌集平穩進行。鼓勵多方社會資本靈活參與，如社會資本可以采用入股的方式投入資金，通過源源不斷的資金流為基金增長注入活力。同時，遵循按要素決定貢獻、按貢獻分享收益的原則來運行應急管理基金。財政通過在危機預防階段創新支出手段，為提高應急管理能力提供了堅實的財力基礎，也為進一步防范化解重大風險、強化應急管理工作賦能政策保障。

(四)不斷深化應急財政治理方式變革

提高國家治理體系與治理能力現代化的背景下，我國應急管理體系建設任重道遠，沒有完成時只有進行時。應急管理財政政策作為提升我國應急管理能力的有效工具，需要不斷深化政策方式變革，逐步提高政策的科學性以及規范性[15]24-27。政策的科學性指的是財政政策的制定需要符合應急管理內在邏輯規律，符合應急管理實際需求。新時代應急財政政策需要以我國應急管理體系建設需求為導向，政策的設計以及制定與實際情況相適應的。同時，政府應充分利用大數據等現代信息服務技術，積極建立應急信息公開服務平臺，將數字技術與應急財政政策建設相結合，創新應急財政體制機制，提升應急管理能力水平，不斷提升政策制定以及執行的科學性。政策的規范性是指政策執行過程中需要參照一定的規則與標準。我國應急財政政策方式的變革需要嚴格參照國家出臺的相關應急管理制度和法律，發揮政策治理能力，不斷提高國家應急管理水平。

“十四五”時期，我國應急管理建設仍然面臨著嚴峻的難題與挑戰，風險防控難度加大與應急保障能力不足之間的矛盾依然突出。為統籌發展與安全，進一步防范化解重大風險，我國提出構建“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”的中國特色應急管理體制，為我國應急管理體制建設指明了方向。應急財政政策方式需要以提升政策科學性以及規范性為目標，不斷“賦能”應急管理體系建設，提高國家治理體系與治理能力現代化水平。