淺談莒南縣獸藥飼料監管模式的優缺點

文│郝立建（山東省莒南縣十字路畜牧獸醫站）

山東省莒南縣的獸藥監管工作起始于20世紀90年代，經過多次行政體制改革和職能轉變，逐漸形成了行政許可、技術指導、行政處罰、監督管理相分離，各部門分段管理的模式。分段管理明確了獸藥飼料行業各環節的監管部門，細化了工作任務，厘清了職責邊界，為規范全縣獸藥飼料市場秩序，凈化獸藥飼料生產、經營、使用環境，提供了有力保障，這種監管模式既有優點也存在一些缺點。

一、基本情況

1992年5月，按照省市關于加強獸藥管理機構建設的規定，莒南縣成立了獸藥監察所，隸屬于縣畜牧局。負責全縣獸藥生產、經營、使用單位和鄉村獸醫的監督管理。2000年3月莒南縣畜牧局按照縣人民政府關于飼料、飼料添加劑監管體制改革的規定，以縣獸藥監察所為基礎，成立了獸藥飼料監察所，負責全縣獸藥、飼料行業監管執法，承擔獸藥GSP檢查驗收、《獸藥經營許可證》發放，協助省級獸藥飼料管理部門開展獸用生物制品經營許可和飼料生產許可現場審核、驗收，查處假劣獸藥飼料、無證生產經營等工作。2016年2月以來，隨著農業綜合執法、相對集中行政許可權（行政審批服務）、事業單位分類改革的進行，獸藥飼料監管職責逐步分解劃轉。2021年5月，事業單位改革完成后，莒南縣的獸藥飼料監管工作分解為四個環節，分別由行政審批服務局、畜牧中心、農業農村局、農業綜合執法大隊四個部門實施。

二、各環節的具體工作

1.行政許可環節。由縣行政審批服務局負責，受理《獸藥經營許可證》申請，按照規定審核材料，組織實施獸藥GSP、動物診療機構許可現場檢查驗收工作，發放《獸藥經營許可證》《動物診療許可證》。協助上級行政審批服務部門，開展獸用生物制品經營許可現場檢查驗收工作。在縣政務大廳設立窗口，方便企業提交申請資料、領取許可證。

2.技術指導環節。縣畜牧中心負責開展獸藥飼料行業技術指導工作。宣傳《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等法律法規，提高企業依法依規生產和經營主體責任意識，指導申請獸藥飼料生產許可、獸藥經營許可的企業建設生產經營場所、安裝設施設備、制定規章制度、準備申請材料，對企業進行質量規范培訓，迎接檢查驗收。

指導獸藥生產、經營企業嚴格按照獸藥GMP、GSP運行，落實各項規章制度、加強企業質量風險管理、把好獸藥產品質量關，定期培訓人員、做好相關記錄，及時報送生產經營信息，建立健全企業管理檔案，實現全鏈條痕跡化管理，安裝使用國家獸藥追溯進銷存管理系統，及時上傳入出庫信息，方便各級管理部門網上監管。開展放心獸藥進村，科普知識入戶獸藥安全使用宣傳活動，發放科普材料，指導養殖場戶合理使用獸藥，減少抗菌藥使用，執行獸用處方藥、休藥期、不良反應報告等獸藥安全使用制度，積極參加獸用抗菌藥減量化使用試點工作，推動順利實施《全國獸用抗菌藥使用減量化行動方案（2021—2025年）》。

指導飼料生產企業按照《飼料質量安全管理規范》組織生產，培訓員工，做好記錄和信息報送。制定原料采購、驗收、倉儲制度，落實工藝設計、工藝流程、崗位操作規程，防止內外部污染，建立生產檔案，開展配方管理、現場質量巡查和樣品檢驗，建立產品出入庫記錄和銷售臺賬，處理好產品投訴、做好召回工作，把好“原料入廠關”“原料倉儲關”“生產記錄關”“產品質量關”“產品倉儲運輸關”“售后服務關”。

加快推進全縣糧改飼工作和青貯池建設，指導項目承建養殖場按要求建設，把好質量關，準備檢查驗收材料。向飼料生產企業、養殖場戶宣傳“兩低一高”（低蛋白、低能量、高利用率）飼料政策，生產、使用“兩低一高”飼料的益處。指導生產企業減少玉米、豆粕的用量；指導養殖場戶使用“兩低一高”飼料，降低養殖成本，提高養殖效益。

3.監督管理環節。縣農業農村局制定年度監督檢查計劃，采取日常巡查、專項檢查、跟蹤檢查、“雙隨機一公開”檢查等方式，對取得許可證的企業進行監督管理。對獸藥生產經營企業運行獸藥GMP、GSP情況，飼料企業執行《飼料質量安全管理規范》情況，動物診療機構開展動物診療、使用獸藥情況進行監督管理，做好監管記錄，提出監管意見，跟蹤整改。落實企業質量安全第一責任人制度，監督企業簽訂《獸藥、飼料生產質量安全承諾書》《獸藥經營質量安全承諾書》《動物診療機構安全承諾書》，承諾：依法依規生產經營，若有違反，自愿接受處罰。約束企業加強自我管理，增強自律意識。

按照《山東省飼料獸藥生產企業質量安全信用分級管理辦法》《臨沂市獸藥經營企業質量安全信用分級管理辦法》的規定，對全縣48家飼料生產企業、1家獸藥生產企業、166家獸藥經營企業實行年度分級管理，上報分級結果，懸掛企業等級公示牌，將分級結果與監管檢查掛鉤，加大最低級別企業的監管力度。

4.行政處罰環節。縣農業綜合執法大隊依法查處獸藥飼料行業的違法違規行為，采取主動檢查尋找，接受群眾投訴舉報、獸藥飼料監管指導過程中發現的信息等方式，廣泛征集問題線索；開展“獸藥飼料執法年”、專項執法檢查、集中清理整治等活動，打擊無證生產經營，制售、使用假劣獸藥飼料，過度使用抗菌素，非法添加違禁投入品，網絡銷售假劣獸藥飼料等行為，保障獸藥飼料質量安全。

三、優點

1.縣行政審批服務局實施獸藥經營許可發證，實現了《獸藥經營許可證》“一窗受理”，改變了原來獸藥飼料管理部門受理申請、現場檢查驗收，政務大廳窗口發證的審批方式，避免了申請人兩頭跑，簡化了辦理手續，節省了時間和成本；改革“誰審批、誰監管”模式，實行審批、監管、處罰分離，能夠使各部門相互監督和制約，有利于提高獸藥飼料行業監管的公平性，避免“一言堂”管理。

2.縣畜牧中心從事獸藥飼料行業指導工作的人員為原獸藥飼料監察所的專業技術人員，業務熟練，經驗豐富。專門開展技術指導工作，能夠集中精力把專業知識運用到實踐中，為生產、經營企業提供技術服務，幫助養殖場戶鑒別假劣獸藥、飼料，科學使用養殖投入品，推動獸藥飼料產業逐步走上專業化、法治化軌道。

3.縣農業農村局是具有獸藥飼料管理職能的行政部門，是縣畜牧中心、縣農業綜合執法大隊的主管部門，由縣農業農村局對獸藥飼料生產經營企業、使用單位實施監督管理，能統籌調動技術指導、行政處罰、鄉鎮畜牧獸醫站等農業系統力量，加大監管力度；對不按期整改或整改不到位的企業采取降低質量安全信用等級、取消政策性獎補等綜合性處理處罰措施，確保順利開展獸藥飼料監管工作。

4.縣農業綜合執法大隊是專業執法機構，以縣農業農村局的名義行使職責，對獸藥飼料行業中符合條件的違法行為依程序進行拍照取證、保存現場證據，制作詢問筆錄等，報請縣農業農村局按照《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等法律法規的規定進行立案查處。對典型案件公開曝光，震懾違法行為，為技術指導、監督管理畜牧業高質量發展提供法治保障。

四、缺點

1.獸藥、飼料生產許可，獸藥、獸用生物制品經營許可，專業性強、行業特殊。受編制、崗位影響，縣行政審批服務局短期內無法增加較多畜牧獸醫專業人員，缺乏專業技術支撐，有時需要與農業農村部門聯合檢查驗收，增加了許可成本。

2.事業單位分類改革后，縣畜牧中心作為公益一類事業單位，主要承擔畜牧獸醫技術推廣、畜牧生產和養殖糞污資源化利用指導等公益性職能，不再具有行政職能，工作人員為事業編制專業技術人員，無法辦理行政執法證，不能獨立進入某些企業，需要有關部門配合才能開展指導工作，造成了人力資源的浪費。在新的許可制度下，縣畜牧中心無法及時掌握企業申領生產許可證或經營許可證狀況，以制定指導方法、指導計劃，造成了工作被動。

3.縣農業農村局的內設科室畜牧獸醫科具體負責獸藥飼料監管工作，因為是行政科室，工作人員要求公務員身份，編制有限。在事業單位分類改革中，為了解決混編混崗問題，不能借用畜牧中心事業編制人員。面對全縣眾多的獸藥經營企業、飼料生產企業、養殖場，人手明顯不足，需要委托鄉鎮畜牧獸醫站代為監管。

4.按照年度工作計劃，縣農業綜合執法大隊每年都要開展獸藥、飼料市場巡查抽查、暗查暗訪；春秋兩季開展農資專項打假治理行動，其中包括獸藥、飼料檢查；有時與農業農村局的監管檢查重復，增加了企業負擔。按照“管罰分離”原則，對獸藥飼料行業違法違規行為的處理方式單一，只能采取行政處罰，缺乏其他限制性措施。執法人員為農學、農機、畜牧獸醫專業出身，缺乏專業法律人員。

五、建議

1.切實做好獸藥飼料生產企業、獸藥經營企業的質量安全信用分級管理工作。在監管環節、行政處罰環節運用好分級結果，把信用最高級別企業的檢查次數降至最低，增加信用最低級別企業的監管檢查次數，節省監管成本，減輕企業負擔。

2.建立信息溝通機制。行政審批服務局、畜牧中心、農業農村局、農業綜合執法大隊相互推送信息，第一時間掌握企業許可證辦理、現場檢查、處理處罰情況，為制定各個環節工作計劃，開展下一步工作提供依據。

3.縣農業農村局與鄉鎮畜牧獸醫站簽訂委托監管協議，實行屬地管理；協調縣司法部門，為委托監管人員辦理行政執法證，解決鄉鎮畜牧獸醫站工作人員沒有行政執法權又要從事獸藥飼料監管的問題，增加監管力量。

4.監督管理與技術指導同步進行，聯合開展工作。在同一時間內進行監管檢查和技術指導，既能解決部分企業以無執法證件為理由而拒絕技術指導人員進入的問題，又能從總量上減少進入企業的次數，讓企業能夠安心生產經營。爭取編制部門的支持，將監督管理環節與技術指導合并，解決工作人員身份不同問題，為做好獸藥飼料行業監管和技術服務提供人力資源保障。