高職院校治理體系現代化建設探究

韋海晉

(柳州城市職業學院，廣西 柳州 545036)

一、前言

高職院校治理水平是直接影響院校辦學質量與辦學水平提升的重要因素。2019年國務院發布的《國家職業教育改革實施方案》提出，要以5-10年，形成政府統籌管理、社會多元參與的職業教育辦學格局，這為職業教育治理體系現代化明確了目標和任務。《中國教育現代化2035》明確了推進教育現代化的指導思想和基本理念，教育部、財政部《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》確定“健全內部治理體系，完善以章程為核心的現代職業學校制度體系，形成學校自主管理、自我約束的體制機制，推進治理能力現代化”的明確要求。《職業教育提質培優行動計劃(2020-2023年)》再次明確要求加快推進教育治理體系和治理能力現代化。

建設與完善高職院校治理體系，積極推進高職院校治理能力現代化，已成為當前高職院校發展改革的關鍵任務，但由于職業教育“職業”與“教育”的雙重身份，在推進高職院校治理體系建設與完善過程中，不可避免面臨多重困境。

二、高職院校治理體系現代化的內涵

治理體系就是各種緊密相連、相互協調的制度形成的一個治理框架。高等教育治理體系包括高等教育辦學過程中參與辦學、管學與治學的所有組織及其結構關系[1]。高等教育治理體系現代化建設，即以制度治校、以治理體系進行全方面管理[2]，從教育管理傳統樣態轉變為教育治理現代形態。高職教育作為高等教育的組成部分，其治理體系也具有普通高等教育治理體系的特性。但另一方面，高職教育是職業教育，它具有明顯的類型和跨界特征，這意味著高職院校的治理體系應當既具備高等教育的基本治理體系架構，又具備服務技術技能人才培養的特征。高職院校治理追求的是各利益相關者的多元共治，讓利益相關方參與到學校內部治理中來。因此，推進高職院校治理現代化，不僅要正確處理好政府與學校、黨委與行政、學校與教師、學校與學生的關系，同時也要注重學校與社會方面關系的處理。

三、高職院校治理體系現代化進程中的困境

高職院校過去由于在高等教育體系中受到層次限制，長期以來借鑒本科高校治理模式，根據各校具體遇到的問題自行探索治理，缺乏具有職業教育特色的完整治理體系，未能充分體現職業教育類型特色。而各高職院校的具體情況又各不相同，治理成效也難以標準量化，具體表現在以下幾個方面。

(一)治理理念待提升

治理理念與價值定位是一所院校的靈魂、導向和精神力量。隨著社會發展和教育變革，各高職院校也在不斷調整理念，但普遍還存在以下一些問題：一是傳統治理理念仍在發揮作用。雖然各院校都建立了治學總章程和系列規劃制度，但“人治”先于“法治”的慣性思維還不同程度地存在，導致部分高職院校仍習慣于使用行政管理手段推進各項事務，沒有真正實現依法辦學、依章治校的治理目標；且部分院校章程的內容不夠細致，可操作性不強，權威性和實效性不高。二是治理價值定位不夠準確。“多元共治”是高校治理體系現代化的重要價值指向，高職院校治理追求的是各利益相關者的多元共治，讓利益相關方參與到學校內部治理中來。但高職院校的辦學自主權有限，受地方政府的教育建設理念影響極大，部分高職院校仍秉持一元分治的辦學理念，在短期內很難進行治理理念上的調整和突破，導致不能很好地處理院校與各利益主體方面的關系。

(二)治理結構待完善

高職院校對政府運行的依賴程度較高，在內部結構上往往呈現出寶塔式的科層組織。嚴格的科層式治理結構致使每一個層次都完全依賴于上一級層次，資源的獲得渠道單一，更多體現的是管理思維而非治理思維。這種管理結構雖然有效地保證了穩定性，但弊端也十分明顯。一方面這種縱向結構容易導致組織內部上級對下級的鉗制，權力過度集中和官僚化，難以實現自覺治理和自我主動發展[3]。另一方面，近年來高職院校越來越注重同專業、行業、職業、產業的密切聯系，職業院校和企業通過互聘校企導師、建設產業學院等形式，積極共建合作平臺，在其體制范圍中建立了多種由各行各業的企業參與的組織或機構。在這過程中，雖然企業參與了人才培養方案的制訂和教學過程，一定程度上體現了多元合作的特色。但嚴格的寶塔式的結構組織缺乏靈活性，與多元治理的理念不能契合，從而使得校企合作辦學效率不高、辦學活力不夠，實際作用和決策對院校的教育治理結果的影響非常有限，整體治理結構還是圍繞著院校為中心，不利于充分發揮高職院校多元治理主體的主動性和創造性。同時，由于招生數量及整體規模的不斷擴大，很多高職院校傳統內部組織結構愈來愈復雜臃腫，各級行政人員總數已和一線教學人員總數相當，各管理部門與人員的工作事務也愈發精細，造成一定程度上的行政化、精細化及分散化問題，影響了高校的改革進程。

(三)制度建設待健全

制度建設是院校有序運轉的動力機制。高職院校在體制機制建設方面，不同程度存在一些需要改善的共性問題。

1.章程制度有缺失，仍然存在憑借傳統經驗管理運作的現象。章程是國家法律、法規的“下位法”，也是高職院校制度體系中的“最高法”和實施依法辦學的“綱領法”，是高職院校按規律開展治校辦學的基本依據[4]。雖然各職業院校均按照國家相關規定制定了院校章程，這些章程也往往明確了黨委領導下的校長負責制，法人特征、辦學理念、辦學特征和辦學基本制度上都有明確的規定。但對于系(部)、一級行政部門具體事務的管理辦法不夠完善，各系(部)和一級行政部門之間的各項事務管理權責不夠分明，且對于行業、企業參與辦學的相關制度缺乏可操作性，這表明雖然高職院校積極和地方政府、行業、企業開展溝通合作，對行業、企業在多主體高職人才培養中的責任、權利、地位則沒有載明，行業、企業在人才培養中的獨特作用并沒有充分體現。

2.章程制度偏宏觀，具體激勵導向不夠。章程中很多制度的表述和評價比較宏觀，缺乏足夠明確的針對性和量化標準，或是忽視了規章制度的程序性和可操作性，這一不足極容易導致內部由于崗位職責不清、權責界限不明而導致的動力不足、質量欠佳等現象。

3. 規章制度仍滯后，未能與學校發展改革完全相適應。由于近年高職教育形勢大好，尤其在高職擴招政策支持下，多數院校招生人數持續增長，獲得政府資金支持，社會關注度空前高漲，各院校都處于高速發展期，辦學條件、內涵建設發展變化很快，因此規章制度呈現出了一定的滯后性。

四、促進高職院校治理體系現代化建設的策略

針對以上具有普遍共性的困境和問題，高職院校治理體系現代化建設過程中必須全面加強黨的領導，在治理觀念、治理結構、制度上做出相應的轉變，打破困境以謀進一步發展。

(一)加強黨的領導

習近平總書記多次強調辦好高等教育必須堅持黨的領導，《職業教育提質培優行動計劃(2020—2023 年)》明確要將加強黨的全面領導落實到職業教育提質培優工作的各方面、全過程。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》深刻闡明了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義，這個文件必然成為高職院校治理體系現代化建設的行動綱領。高職院校要貫徹黨的教育方針，推進黨委領導下的校長負責制，聚焦立德樹人根本任務，培養德智體美勞全面發展的中國特色社會主義事業合格建設者和可靠接班人。

(二)轉變治理理念

治理體系現代化首先要從觀念上由管理的思路轉向治理思維。相對管理而言，治理是一個內涵更加豐富、包容性更強大的概念，它是由多個治理主體積極參與公共事務決策而形成的一種民主型、互動式持續調和的過程。它倡導與政府、社會等建立融合共生的合作生態圈，激發多元治理主體參與治理的主動性[3]。現代化治理理念應當從以行政命令或行政計劃為主導的“人治”向以正式法律規章制度和民主協商的合作契約為基礎的“法治”轉變，由高度依賴政府的一元管理向政府、社會、企業、行業組織、職業院校等多元共治理念轉變。

治理理念的轉變對于很多新辦或是合并、升格的新高職院校而言，是十分困難但又極其重要的一個方面，是打破外部制約和內部歷史慣性的第一步。高職院校治理理念的現代化，可以從去官僚化、杜絕治理決策“一言堂”做起，再發展完善的協商共治制度，最終形成多元共治理念。在平等信任基礎上，通過代表大會、院長辦公會、學術委員會和教工委員會等組織機構對院校發展中的重大事項進行交流，綜合各方利益和意愿，求得最大公約數，從而在根本上推動治理結構和制度建設的改革，實現真正意義上的多元共治。

(三)建立完善治理機制

完善制度是高等教育治理體系現代化的重要手段。一方面，高職院校章程建設主體應取決于其利益主體，在制訂章程時應充分考慮到相關利益群體的主體地位，從一元結構走向跨界的雙元或多元結構的辦學格局，落實利益主體全面性原則，尤其需要注意學生和外部相關利益群體這兩個容易被忽略的方面，在章程中細化基本制度、模式、權責、利益分配、議事規則和法律責任等事項[5]，切實保障各利益主體在章程建設中的知情權和參與權，通過強化制度建設，建立權責明確、民主參與的治理體系。另一方面，明確章程的修訂條件與啟動規則，健全章程修訂的程序性規則，使章程在不合時宜時能夠得到及時、科學的修訂與完善。通過制度的完善逐步建立科學的決策機制、高效的執行機制、完善的監督機制。在決策執行中創新激勵考核制度，不斷向市級績效指標靠攏，在充分調查研究基礎上建立健全內部績效考評和差異化獎懲的工作機制和責任機制，制定和調整指標體系、設置重點工作指標、制定評分細則進一步加強內部督查考核，優化職責分工，壓實壓緊工作落實的具體責任，按照“跳起來才夠得著”的原則設置考評目標，開展業務考核、統計分析、平時考核、民主評議等考核工作。建立健全督查制度等方式，規范權責邊界，加強程序規則建設，暢通信息公開渠道，建立健全督導機制，全面提升重大決策的執行力[6]。

(四)推進現代化治理

在治理理念轉變的基礎上，高職院校還要根據內部治理所面臨的困境適當調整治理結構。首先，明確黨的領導，在黨的指揮下掌握好辦學“方向盤”。其次，合理劃分政治、行政、學術三方權責邊界。明確黨委、校長及治學人員的權責范圍，進而構建層次分明的權力體系，形成權責明確的組織框架。對于涉及多部門權利交叉、職責不清的地帶，盡量從技術層面解決部門之間的協調配合問題[7]。再次，優化行政結構，促使具有高度集權、逐級負責、單向強制等特征的“上令下行”機制向建立以對話、協商、平等、合作等為核心內容的“多元制衡”機制轉變[8]，穩步推進二級系(部)管理機制改革，激發二級單位參與治理的主體性。進一步發揮學術委員會、教授委員會在辦學治校中的積極作用，充實學術委、教工委、教代會隊伍，加強對科研和創新力量的重視，更好地發揮民主管理的作用。最后，重視外部關系。由傳統政府為主要供給的單一制度向強調利益相關者參與性、供給多樣化的多元化復合制度轉變，實現企業、 市場、政府與高職院校之間形成良性的交往互動。

五、結語

推進高職院校治理體系現代化建設，提升我國職業教育現代化水平，是當前高等職業教育的新使命和新目標。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育。這就要求高職院校加快轉變治學理念，調整內部結構，不斷完善治理章程，以章程為依據，做好院校治理的頂層設計和整體規劃，堅持黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、依法治校的治理體制，健全民主科學的決策機制，完善民主參與和監督機制，進一步激發辦學活力，推動高職院校自主發展與自我約束。