“后扶貧時代”防止返貧的思考

延安大學政法與公共管理學院 李曉琳

一、引言

打好脫貧攻堅戰(zhàn)是實現(xiàn)全面小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，自2012年起，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)就已成為全面建成小康社會的底線任務與標志性指標，在脫貧攻堅過程中，我們采取了許多具有獨特性的舉措，取得了一系列舉世矚目的成績，這些舉措展現(xiàn)了我們戰(zhàn)勝絕對貧困的中國智慧與中國力量，我國脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利是人類反貧困史上的偉大實踐，對中國與世界減貧工作都有重大意義。

現(xiàn)今脫貧攻堅工作雖告一段落，但由于貧困問題的復雜性與貧困人口的脆弱性，已脫貧群眾返貧的風險依然存在。脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。在“后扶貧時代”，要堅決鞏固好得之不易的脫貧成果，使已脫貧的區(qū)縣在五年的脫貧過渡期內(nèi)堅決不發(fā)生規(guī)模性返貧，做好脫貧群眾的后續(xù)扶持工作，真正實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定脫貧。

二、“后扶貧時代”貧困治理的主要特征

（一）治理重點由消除絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困

貧困是當今世界面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)之一，貧困問題歷來是各個國家領導人治國理政的難點，貧困也是人類社會的頑疾，反貧困始終是古今中外治國安邦的一件大事，因此，消除絕對貧困一直以來是全球性話題。絕對貧困是指在一定的社會生產(chǎn)方式和生活方式下，個人和家庭無法依靠其勞動所得以及其他合法收入來維持基本的生存需要。2020年底，我國如期消除絕對貧困，實現(xiàn)了“十三五”期間脫貧攻堅的目標，我國脫貧攻堅的偉大實踐可以稱得上是“人類反貧史上的奇跡”。

雖然我國已全面消除絕對貧困，但貧困問題在我國依然存在，在社會主義初級階段，相對貧困問題會長期存在，如何緩解相對貧困問題成為“后扶貧時代”貧困治理的重點。與絕對貧困相比，相對貧困解決的不再是貧困群眾最基本的物質(zhì)需要，而是如何提高已脫貧群眾除基本物質(zhì)需要以外的其他生活需求的水準。導致我國產(chǎn)生相對貧困的主要原因在于發(fā)展的不平衡、不充分，這種不平衡主要表現(xiàn)在三個方面：區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與行業(yè)收入差距大。因此，“后扶貧時代”的貧困治理須更注重緩解落后地區(qū)的相對貧困問題，縮小行業(yè)之間的差距，用更公平的就業(yè)保障政策保證不同群體的收入公平。

（二）治理任務由脫貧摘帽轉(zhuǎn)向鞏固脫貧成果

“后扶貧時代”雖已實現(xiàn)脫貧攻堅目標，各個貧困區(qū)縣也相繼脫貧摘帽，但新時代貧困治理的最終目標不僅在脫貧摘帽，更重要的是助力貧困群體實現(xiàn)自我發(fā)展，讓已脫貧摘帽的人群不再返貧，鞏固好已實現(xiàn)的脫貧成果。一般而言，剛脫貧地區(qū)由于缺少發(fā)展需要的能力、資源與資本，其自身發(fā)展條件較為薄弱。首先，以云南省橫斷山區(qū)、烏蒙山區(qū)等貧困山區(qū)為例，這些山區(qū)生態(tài)環(huán)境較脆弱，常有自然災害，再加上交通條件、地理位置等方面的限制，使該地自身發(fā)展能力受限；其次，貧困地區(qū)各項基礎設施及配套設施較為落后，且大多數(shù)貧困戶是在政府的政策扶持或額外補助下實現(xiàn)脫貧摘帽，只有小部分貧困戶能靠自己脫貧致富，因此部分地區(qū)的區(qū)域發(fā)展能力欠佳。

因此，在貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧摘帽后，貧困群眾的生存問題得到解決，扶貧的后續(xù)工作應更重視這些地區(qū)的后續(xù)發(fā)展能力，鞏固現(xiàn)有的脫貧成果。

（三）貧困形式由單一化轉(zhuǎn)向多樣化

收入水平一直以來是我國貧困治理的主要標準，隨著脫貧攻堅目標任務的全面完成，這種以收入水平作為唯一標準的貧困衡量模式的弊端也逐漸顯現(xiàn)。隨著社會的發(fā)展與人民生活水平的提高，初脫貧人口對美好生活的需求也更加強烈，現(xiàn)今，我國社會的主要矛盾已經(jīng)成為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。貧困人口除了希望其收入得到提高之外，還希望其享有的教育、醫(yī)療、公共服務、基礎設施的水平得到提高，貧困形式由以收入為主的單一化轉(zhuǎn)向多樣化，所以“后扶貧時代”需要將為脫貧群眾謀質(zhì)量更高、更全面的生活作為貧困治理的方向之一。

三、“后扶貧時代”導致返貧的誘因分析

（一）內(nèi)部誘因

1.脫貧群眾內(nèi)生動力不足

貧困地區(qū)的發(fā)展要靠內(nèi)生動力。內(nèi)生動力是在抽象意義上事物發(fā)展的內(nèi)因，也是個體或群體得以發(fā)展的根本力量，在扶貧工作中，只有激發(fā)貧困群眾脫貧的主動性和積極性，才能讓貧困群眾真正擺脫貧困。因此，要堅持以群眾為主體，激發(fā)群眾的內(nèi)生動力，并充分調(diào)動貧困群眾的積極性，用人民群眾的內(nèi)生動力來支撐脫貧攻堅。若脫貧的貧困戶內(nèi)生動力不足，則會存在“等要靠”等懈怠思想，過分依賴政府、社會等外部力量扶持，會極易引發(fā)返貧。

2.脫貧群眾易因病致返貧

疾病是導致返貧、致貧的主要因素，相關數(shù)據(jù)顯示，我國因病返貧的人口占總貧困人口的四成以上。雖然我國醫(yī)療保障制度日益完善，但在一些重大疾病或是慢性疾病方面的報銷比例還不高，許多農(nóng)民因長期勞累而患大病或被一些慢性病纏身，部分農(nóng)民甚至會因此喪失勞動能力，再加上長期服藥導致的高額醫(yī)藥費用，極易使脫貧農(nóng)民返貧。因此，扶貧工作要想實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性，則脫貧群眾的身體健康問題不容忽視。

3.脫貧群眾教育與思想觀念落后

在某些貧困地區(qū)，許多家長并不重視孩子的教育問題，盡管義務教育早已普及，但由于貧困地區(qū)存在教育資源短缺、缺乏教育資金以及缺少優(yōu)良師資等問題，雖能完成義務教育，但教育的質(zhì)量卻是一言難盡，且當今教育日益“內(nèi)卷”，僅完成義務教育卻未接受更高等教育的孩子，在日后的就業(yè)中也處于劣勢地位。

物質(zhì)貧困是根本,精神貧困才是關鍵。富蘭克林曾言：“貧困本身并不可怕，可怕的是自己認為命中注定貧窮或一定老死于貧困的思想。”受自然經(jīng)濟的影響，部分脫貧群眾安于現(xiàn)狀、不思進取，認為吃飽穿暖就已足夠，且對政府有極強的依賴性，精神上的腐朽會使這些群眾脫貧后極易返貧。

（二）外部誘因

1.環(huán)境因素

環(huán)境是導致脫貧人口返貧的重要原因。首先，初脫貧群眾所處的自然環(huán)境風險高，一般來說，貧困人口多集中在高山、丘陵等地區(qū)，這些地區(qū)資源匱乏且交通不便，各種自然災害的貧乏易給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及貧困群眾的生命財產(chǎn)帶來損失。而“靠天吃飯”的農(nóng)民抵御自然風險的能力較弱，因而會因自然環(huán)境惡劣導致返貧，陷入“貧困—脫貧—返貧”的怪圈；其次，貧困地區(qū)的基礎設施建設落后，由于山區(qū)常有洪澇、泥石流、山體滑坡等自然災害，致當?shù)鼐用穹课菔軗p，落后的基礎設施使貧困群眾無家可歸，進而易致貧困；最后，受新冠肺炎疫情的影響，就業(yè)壓力增大，大批外出務工村民因疫情無法外出謀生，導致這部分村民返貧。

2.扶貧政策與機制存在短板

首先，在扶貧政策上缺乏可持續(xù)性，政府通過短期內(nèi)的扶持政策使貧困戶脫貧，脫貧后政府的扶貧政策便隨之取消，這時若貧困戶自身缺乏內(nèi)生動力與發(fā)展能力，失去政府的“給養(yǎng)”后，返貧的概率會大大增加；其次，政策執(zhí)行過程中常存在偏差，一些地方政府盲目追求政績效果，為按時完成脫貧攻堅目標，將扶貧工作“形式化”，盡管從表面看貧困戶已脫貧，但未觸及貧困戶的貧困根基，也未能激發(fā)其內(nèi)生動力，屬于“無效脫貧”；最后，在精準扶貧機制上不夠精準，貧困人口的范圍、貧困原因、貧困程度等界定不明確，且返貧風險預警機制相對滯后，應密切關注脫貧效果尚不穩(wěn)定的地區(qū)，防止其再次返貧。

3.產(chǎn)業(yè)基礎薄弱

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅的重要抓手，人民網(wǎng)在《推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接》一文中提到：“產(chǎn)業(yè)振興不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的重要標志，也是實現(xiàn)二者有機銜接的必然要求。”由于貧困戶受小農(nóng)思想影響較深，因此思想比較保守，缺乏首創(chuàng)精神，使得大多數(shù)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目常以種養(yǎng)殖業(yè)為主，這類產(chǎn)業(yè)規(guī)模單一、產(chǎn)業(yè)鏈短，只能創(chuàng)造原材料或進行初加工，因而會喪失深加工帶來的高額價值，久而久之會缺乏市場競爭力，造成經(jīng)銷困難，因產(chǎn)業(yè)基礎薄弱導致返貧。

四、防止返貧的措施建議

（一）防范內(nèi)部誘因的建議

1.治貧先治愚，激發(fā)內(nèi)生動力是關鍵

“幸福不會從天而降，好日子是干出來的”。要想鞏固好現(xiàn)有脫貧成果，避免脫貧群眾返貧，進而實現(xiàn)扶貧的可持續(xù)性，激發(fā)群眾內(nèi)生動力是關鍵。部分脫貧群眾思想上不思進取、行動上松懶懈怠以及對政府過于依賴是致其返貧的深層原因，所以要注重精神脫貧，切實培育群眾內(nèi)生動力：一是要明確困難群眾的真實需求，將政策與其需求相符合，進而調(diào)動群眾的積極性，促使其由脫貧攻堅的“旁觀者”變“參與者”；二是要通過踏實有效的宣傳、教育、培訓等措施，樹立困難群眾脫貧的志氣，從思想上拔除“窮根”，從而激發(fā)困難群眾脫貧的內(nèi)生動力。

2.構(gòu)建防止因病致貧返貧的長效機制

因病致貧、返貧是脫貧攻堅路上的“攔路虎”，健康扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵一戰(zhàn)，只有實現(xiàn)全民健康，方能實現(xiàn)全民小康。基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障。要強化醫(yī)療兜底功能，構(gòu)建防止因病致貧返貧的長效機制：一要強化醫(yī)療救助對象的信息管理工作，加強對高額醫(yī)療費用支出的監(jiān)測預警，將符合條件的對象納入醫(yī)療救助范圍之內(nèi)；二要提高貧困縣區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，加強醫(yī)療基礎設施建設，將建立全民重大疾病及慢性病救助體系提上日程；三要培養(yǎng)貧困群眾的健康意識，對各類常見疾病加大宣傳力度，組織醫(yī)生及專家團隊深入貧困地區(qū)進行健康知識講座，指導貧困群眾正確預防疾病，養(yǎng)成健康的生活方式。

3.扶貧必扶智，加強教育是根本

教育是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧、防止返貧的根本所在。扶貧必扶智，讓貧困地區(qū)的孩子接受良好的教育，是扶貧的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。第一，政府要加強脫貧群眾的思想文化教育，重視培養(yǎng)群眾的實訓技能，讓脫貧群眾能夠掌握一門技術，真正靠一技之長吃飯；第二，要以保障貧困地區(qū)的義務教育為核心，完善提高義務教育學校的教學設施與辦學水平，完善現(xiàn)有的教育扶貧資助體系，加大對貧困學生的資助力度；第三，要加強貧困地區(qū)的公共文化建設，加大文化建設投入，完善農(nóng)村公共文化設施的建設，如文化廣場、圖書室、老年活動中心等。

（二）防范外部誘因的建議

1.健全保險體系，完善易地搬遷后續(xù)扶持

貧困山區(qū)因地形特殊多自然災害，易對群眾生產(chǎn)生活帶來不利影響，對于廣大種養(yǎng)殖戶而言，在生產(chǎn)過程中因突發(fā)災害或意外事故導致?lián)p失時，可通過農(nóng)業(yè)保險申請理賠，由此可降低群眾經(jīng)濟損失，有效避免脫貧群眾因災害致返貧。因此，要增強農(nóng)民的參保意識，健全完善農(nóng)村保險體系，創(chuàng)新保險產(chǎn)品，與政策性農(nóng)業(yè)保險互補，進而降低生產(chǎn)經(jīng)營風險，保證群眾不因災害返貧。

易地搬遷是改變貧困群眾所處惡劣環(huán)境，助其實現(xiàn)跨越式發(fā)展的根本途徑。但異地搬遷之后，由于新搬來的群眾原來所處環(huán)境與條件不同，適應新環(huán)境又會存在一系列問題。因此，要完善易地搬遷扶持政策，確保搬遷群眾搬得出、穩(wěn)得住、能致富。一是深化易地搬遷后續(xù)扶持工作，完善基礎設施建設，為搬遷群眾提供更多就業(yè)崗位，使群眾充分利用并適應新的環(huán)境條件；二是要做好搬遷安置區(qū)的社區(qū)工作，為新來群眾提供完善周到的社區(qū)服務，增強搬遷群眾的認同感，為社區(qū)營造祥和氛圍，增進新來群眾的歸屬感。

2.構(gòu)建防止返貧長期性政策，健全返貧監(jiān)督預警機制

防止返貧與脫貧都不可能一蹴而就，都是一個長期奮斗的過程，扶貧政策與制度的持續(xù)性、穩(wěn)定性是防止返貧過程中舉足輕重的影響因素，健全的制度保障可以為防止返貧工作保駕護航。因此，在“后扶貧時代”一要構(gòu)建防止返貧的長期性政策，政府不可在貧困戶脫貧后就撒手不管，將自己置身事外；二要構(gòu)建嚴謹、科學、多方位的監(jiān)管機制，制定詳細公開的監(jiān)管細則，通過貧困戶、政府、社會組織等多元主體的監(jiān)管，讓扶貧工作在“陽光下進行”，使貧困群眾真正通過政府的幫扶擺脫貧困，遠離返貧，實現(xiàn)政府對群眾的有效幫扶。

“未雨綢繆早當先，居安思危謀長遠”，建立健全返貧監(jiān)督預警機制對防止返貧至關重要。返貧監(jiān)督預警機制就是要研究可能引起返貧現(xiàn)象的關聯(lián)要素，并持續(xù)對這些要素進行監(jiān)測，提前確定重點人群，做到“早發(fā)現(xiàn)、早干預、早幫扶”。一是利用大數(shù)據(jù)等信息化手段構(gòu)建定向數(shù)據(jù)動態(tài)跟蹤監(jiān)測系統(tǒng)，錄入脫貧人口相關信息，實施分級管理；二是通過幫扶干部定期回訪、與數(shù)據(jù)檢測系統(tǒng)相結(jié)合的方式，掌握實時有效信息，對脫貧群眾實施常態(tài)化監(jiān)測，增強返貧預警的準確性。

3.因地制宜，切實深化產(chǎn)業(yè)幫扶長效機制

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是脫貧的根本之策，產(chǎn)業(yè)幫扶也是防止脫貧群眾返貧的有效策略，任何一個地域，只要能生產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品或者畜牧產(chǎn)品等，都可以依托產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與群眾增收。因此，要守住無規(guī)模性返貧底線，依托資源優(yōu)勢和發(fā)展基礎，搞好鄉(xiāng)村振興規(guī)劃布局，讓脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)得到充分的發(fā)展壯大。一是因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，要以科技作為支撐，堅持市場導向，將效益優(yōu)先作為準則，發(fā)展特色資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；二是延長特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，提升其價值鏈，通過發(fā)展加工企業(yè)、打造全產(chǎn)業(yè)鏈、促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方式，推動農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營流通模式創(chuàng)新，做大做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從而發(fā)揮產(chǎn)業(yè)幫扶帶動作用，促進區(qū)域發(fā)展與農(nóng)民增收，有效防止脫貧群眾返貧。