論行政執法證據的刑事訴訟轉化

華北電力大學人文與社會科學學院 張嘉豪

一、行政執法證據轉化的可行性與價值評析

（一）可行性

首先，以法理基礎角度而言，《刑事訴訟法》50條明確規定只要是可以用于證明案件事實的材料都是證據，由此條可解讀出行政執法證據具備轉化為刑事訴訟證據的可能性及法律依據，因為行政執法證據是為了行政活動提供依據，是產生于案件之中并可以用于證明案件事實的，且無論何種程序收集，證據證明的案件事實并不會發生改變，因此這些證據材料自然滿足對刑事證據的要求。其次，從相似性角度而言，從上文論述中可知，兩者在特征要素、功能、種類上都具備一定的相似性，這種相似性為證據銜接的研究提供了基礎，為立法設定與司法實踐提供了現實性與便利性。最后，從現實角度思考，行政案件移送刑事立案，最關鍵的環節就是證據移送，移送的核心是涉嫌犯罪的證據材料。在證據銜接的案件中，有些案件具備高度專業化特點，特別是涉及稅務、海關等方面的案子，通常需要專業領域的執法人員進行證據采集，而且行政執法過程中行政機關往往接觸第一手案件材料，第一手案件材料通常也是最為重要的，行政執法人員對證據的收集與固定也更為便利，如若對此類證據要求重新收集將不可避免地造成司法資源的浪費，也會錯失取證的最佳時機，因此證據轉化也是具備現實基礎的。

（二）價值評析

行政執法證據與刑事證據銜接的價值主要體現在三方面：第一，行政執法證據進入刑事訴訟程序可以避免重復取證，實現訴訟經濟，節約司法資源。如在有些行政法領域中偵查機關并非是專業的，若完全排斥行政執法證據，那么在其處理相關案件與收集證據材料時，仍需要行政機關的配合，這種情況將造成訴訟進程的延緩，違背訴訟效益原則，當然也有學者認為兩者銜接會有悖于刑事訴訟證據在程序上的嚴格性要求；[1]第二，有利于證據鏈條的完善與保存，行政機關在執法過程中最先有機會深入現場收集證據，可以掌握第一手案件材料，如若排斥這些證據，特別是那些較易滅失或是時效性強的證據再由司法機關重新進行收集，兩次收集直接具有時間差，這段時間內不僅很難保持證據的最初形態，也會錯失取證的最佳時機，從而無法形成完整證據鏈，影響事實真相的查明；第三，有利于打擊犯罪，近年來由行政違法行為轉化為刑事犯罪行為的頻率越來越高，若將行政執法證據排除與刑事訴訟程序之外，將導致許多案件證據不足，難以認定其犯罪行為的情況，從而影響公安機關打擊犯罪行為的力度。

二、行政執法與刑事司法證據銜接的未解之“謎”

（一）法律規定中的“謎”

當前我國立法上關于行政執法與刑事司法證據銜接的規定是較為抽象性與原則性的，《刑事訴訟法》第54條規定“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。可以看出該條明確規定了行政機關在行政執法過程和查辦案件過程中收集到的證據是可以轉化為刑事訴訟證據用于使用的，但存在一個“謎”沒有解釋清楚，法條沒有予以明確規定哪些種類的證據可以轉化，而是以列舉種類后加等字兜底式規定，這種規定方法令人理解時極易產生歧義，引起了理論界的爭議，目前理論界主要存在的觀點有三種：第一種觀點認為除了法律所規定的物證、書證、視聽資料、電子數據這四種證據材料，強調法無規定即禁止，認為法條中“等”字除了所列舉的四項證據，并不包含其他外延。第二種觀點認為除法條中列舉四項材料以外，還應包括其他種類的實物證據。這種觀點從語義結構出發，認為“等”字所列舉的不盡之意與“等”字前所涵指概念具有同等性質。法條中所列四項證據均為實物證據，因此應當是實物證據均可進行轉化，言詞證據不能直接進行轉化。第三種觀點認為“等”字應做泛化解釋，即不限于前述所列舉內容，既包括所有實物證據，也包括言詞證據。但對于言詞證據應包含全部還是部分，也存在爭議。有學者認為言詞證據只要是收集后難以重新取證的，均可進行轉化，是為了保證言詞證據的適用。還有學者認為僅有鑒定意見這種技術性較強的言詞證據能進行轉化，因為這種證據受人主觀影響較少，且重新進行鑒定較為繁瑣不免會造成司法資源的浪費。[2]

不僅是《刑事訴訟法》54條規定的不明確，最高法、最高檢與公安部的規定也不相同。最高法出臺的高法解釋與刑訴法規定一致，最高檢發布的高檢規則將“等”字范圍擴大到鑒定意見、勘驗檢查筆錄、特殊情況下的證人證言以及當事人陳述，而公安部規定將此范圍擴張到檢驗報告、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料。不同機關采取不同標準將極大增加審查機關的負擔，影響證據的認定和轉化，導致實務中操作的混亂。

（二）程序銜接中的“謎”

法律規定了行政執法證據材料的移送與審查，但并未完善程序銜接中的具體操作細節以及審查程序的重點為何，從而影響程序銜接工作的進行。

從制度構建角度而言，證據銜接程序應予以細化，可分為移送程序與配套程序，移送程序包含證據的認定及材料的移送，配套程序則包括司法監督、證據審查等聯結機制的建設，構建完整的配套制度，是保障條文落實的關鍵，但目前實體法上并未有此規定。太過抽象的規定影響制度的落實以及價值得到實現，且沒有明確規定案件材料移送的主體以及接收后司法機關審查重點為何，司法機關為了追求案件的偵破率往往都會選擇最利于其的方式進行解讀與適用，偏向于刑事優先的工作準則，對于不利的規定往往會規避，導致操作模式的多樣化以及流程的過度簡化，甚至出現假借行政調查之名獲取刑事案件證據的現象。兩機關之間工作方式、采取的標準不同往往引起程序的回轉，會導致司法資源的浪費，也不符合設立該規定的初衷。

（三）法律監督效力之“謎”

行政執法與刑事司法銜接時，政府處于監督主體的位置，但其僅具備象征性意義，難以發揮有效工作效能，進而導致監督職權被虛置。[3]檢察機關作為法律監督機關，具有監督行政和司法機關的法定職權，理應在證據銜接制度中起保障作用，但是在司法實踐中，檢察機關的監督權卻難以有效運用。這是因為并沒有賦予檢察機關強制性的監督權力，在整個程序中沒有任何足以震懾公安機關的手段，如《刑事訴訟法》只規定了檢察機關的糾正權和質詢權，沒有規定檢察機關享有知情權，這就導致實踐中檢察機關總是處于事后監督狀態，導致其監督職能難以及時發揮。且對于案件移送和交接，檢察機關出具的檢察建議并不具備強制力，難以發揮監督的實際效力，導致程序運行的自由度過高，最終只能找上級機關協商處理。[][4]再如《行政訴訟法》中也只規定人民檢察院具有抗訴權，也未規定檢察機關在行政執法過程中可以行使監督權，在進行案件性質判定時若判定為行政違法行為，則不能發揮其監督效能。[5]判定為刑事案件時，檢察機關的后續工作才能具備強制執行力，但由于法律規定不明，行政執法與刑事司法的界定十分模糊，最終往往導致相關檢察機關的監督工作難以發揮出應有的價值。

三、關于證據轉化制度的解“謎”思路

（一）明確范圍，分類轉化

對于哪些種類證據可以進行轉化這一問題，筆者認為應按實物證據與言詞證據的分類設立不同的轉化細則，這是因為實物證據因其自身所具備的客觀性和穩定性不易受收集主體的主觀影響，收集主體對證據效力影響不大，所以實物證據經過核實審查后均可轉化為刑事訴訟證據材料使用；而言詞證據由于其主觀性強，受個人主觀因素跟外界因素影響大，其真實性較難確定。[6]因此應分類進行討論，行政執法機關在行政執法中收集到的鑒定意見，如若鑒定機構和鑒定人均具有合法資質且鑒定程序符合有關規定，可以將其轉化為刑事訴訟證據使用；對于行政執法機關收集到的當事人陳述、證人證言，一般認為不可以作為刑事訴訟證據中的詢問筆錄使用。也有學者認為，對那些確因當事人或證人死亡、下落不明等不可抗力而無法再收集的言詞證據，如果經審查是行政執法機關依法定程序收集的，且與現有其他刑事證據吻合，能互相印證犯罪事實的，可將其作為刑事訴訟證據使用；[7]行政執法中收集到的現場勘驗、檢查筆錄，其中的音頻、錄像和專業人員記錄的數據，筆者認為是可以作為認定案件事實的刑事訴訟證據收集、使用的。但如果其制作主體、程序不符合偵查機關現場勘驗、檢查筆錄制作主體和程序的相關要求，偵查人員需按照刑訴法和公安機關辦理刑事案件程序規定，重新進行現場勘驗、制作檢查筆錄。

（二）細化準則，完善銜接

行政機關在執法過程中收集到的證據的程序進入到刑事訴訟當中的具體規定需要予以完善。以移送作為程序銜接的起點，完善規定移送工作的操作流程，以便程序的推進，移送的機關應為收集到有關證據的行政機關，若是法律、法規授權的組織收集到的證據可由該組織直接移送，派出機構或受委托組織收集到的證據需交由委托的行政機關予以移送。接受移送的機關為刑事案件偵察機關，按《刑事訴訟法》管轄的規定，移送至不同的偵查機關。[8]與移送程序相配套還應有審查程序，對行政機關移送的證據材料應予以審查，隨后依法作出處理，具體程序按國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》進行,移送后受理機關應注重對行政執法證據的合法性審查，從而確保不會影響到案件的實質性內容。當行政執法與刑事司法工作進行銜接時還應注意規避刑事優先的工作準則，應強調構建雙方同步協調的工作體制，對案件進行綜合客觀的處理。

對于如何建立協調機制而言，筆者建議可以考慮在行政機關和司法機關之間構建信息化平臺，實現案件信息的溝通與共享，從而有效促進兩機關之間的工作銜接進程。在平臺中行政機關與司法機關將各自工作范圍內相關的案件信息提交進入，設立資源信息庫，實現雙向開放，方便各自進行查閱。同時信息平臺要對信息錄入的標準以及信息的審查等程序要予以規定，設立專業審閱人與負責人對信息錄入進行審批，最大程度確保信息的時效性與準確性。在平臺實際運行的過程中不斷發現問題，持續進行改造完善，進一步擴寬信息渠道，在功能上滿足刑事司法案件信息查詢、案件處置等方面需求，以便于兩機關可以高效的完成銜接工作。設立該平臺的目的即是通過信息共享的方式，使行政機關與司法機關可以相互配合，從而實現合理配置司法資源，提升辦案效率與質量，更有力地打擊違法犯罪行為，更好地維護社會穩定。

（三）強化監督，內外有序

行政執法證據與刑事證據銜接程序所要面臨的難題之一便是監督效力的缺失。在實踐中行政執法證據進入刑訴訴訟程序中的情形十分普遍，但目前仍存在監督主體缺乏重視，缺少有力監督手段等現象，這些現象容易導致證據銜接過程出現的差錯難以被糾正，從而影響案件處理的結果，因此強化完善現有監督機制顯得至關重要。由于證據銜接制度涵蓋行政機關與司法機關兩大主體，應采用多樣化監督體制實施監督。多樣化監督分為內部監督與外部監督，內部監督即指行政機關或司法機關系統內部的監督，這種監督是上下級領導機制之間的監督，對行政機關具有很強的約束力，筆者建議行政單位實施行政執法等活動由單位負責人實施監督，保證所移交的證據材料嚴格按照法律規定收集，在保管期間沒有受到“侵蝕”，同時強調層級監督，可采用抽查、要求匯報等方式，落實上級機關對下級機關監督職能，如若發現問題能夠及時予以處理，以推進監督工作的落實。外部監督，即指檢察機關對行政機關的監督，檢察機關作為法律監督機關，主要針對司法機關進行監督，對于行政執法的監督涉之甚少。筆者建議檢察機關應完善對涉嫌犯罪的行政執法案件辦理過程進行監督，主要是針對兩方面問題，一是證據的收集和保全是否存在問題，二是偵查機關是否假借行政調查之名收集證據以規避刑事訴訟規制的情形。同時可以嘗試賦予檢察機關相應的強制監督效力，如若有上述現象發生檢察機關可依法直接排除相關證據，追究負責人法律責任，及時查處懲治不合程序、不合法的行為，保障司法的公正與權威。

四、結語

行政執法與刑事司法的銜接工作中，如何妥善解決兩法證據的轉化與使用問題最為關鍵。《刑事訴訟法》54條給予了相關規定，為此提供了法律依據，但由于規定過于籠統，沒有統一程序與認定標準，在實踐中引發了一系列難題。因此要完善證據銜接制度的構建，細化行政執法證據與刑事證據之間的轉化程序，從而實現對司法資源的合理分配。

相關鏈接

行政執法是指行政主體依照行政執法程序及有關法律、法規的規定，對具體事件進行處理并直接影響相對人權利與義務的具體行政法律行為，是國家行政機關在執行憲法、法律、行政法規或履行國際條約時所采取的具體辦法和步驟，是為了保證行政法規的有效執行，而對特定的人和特定的事件所做的具體的行政行為。

2019年1月3日，《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》發布，就全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度工作有關事項提出明確要求。

根據不同的標準，行政執法主要可以分為以下幾類：抽象執法和具體執法、羈束性執法和自由裁量性執法、依職權的執法和依申請的執法、強制性執法和非強制性執法。從體系結構上看，行政執法主要分為：政府的執法、政府工作部門的執法、法律授權的社會組織的執法、行政委托的社會組織的執法。