鄉村振興背景下土地整治的脫貧路徑研究

西安熠華房地產資產評估有限公司 閔學

經過“十三五”期間全國人民的共同奮斗和努力，我國全面打贏了脫貧攻堅戰，創造了人類歷史上的 “脫貧奇跡”，但這并不意味著反貧困的結束，而是隨著時代發展迎來了新的使命和責任。當前，我國已經步入“十四五”規劃階段，是鞏固和拓展脫貧攻堅成果并同鄉村振興有效過渡的重要時期。隨著時代的發展，新的貧困底線和脫貧標準必將對脫貧工作提出更高的要求，土地政策也需要適應時代的發展。

土地作為人類必不可少的生存、生產和生活要素，同樣也是貧困地區重要的資源、資產和資本[1]。阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen）認為，貧困本質上是指可行能力的低下。所謂的可行能力，對于土地而言，筆者認為是對土地的整治和再建設等一系列政策措施，利用土地的資源屬性進行機制的轉化，發揮其資本和資產潛能，從而達到重新調試人地關系的目的。嚴金明[2]從土地的三個屬性角度出發闡述了不同土地整治政策的適用性。姜大明[3]更是強調“用好用活國家政策，土地才可以充分發揮其資本性”。余文波等[4]分析了差異化土地精確扶貧模式的優缺點，認為在通過土地政策傾斜解決貧困等難題的基礎上，要適應性地結合當地發展特色，如產業和旅游業相結合，實行靈活差別化土地政策。土地的減貧路徑可通過土地的三種屬性實現，各屬性的減貧效應影響不同，因此需根據區域發展布局差異化實施土地扶貧政策[5]。為解決脫貧過程中的農村衰落問題，2017年中國政府提出并實施了鄉村振興戰略，制定了鄉村振興目標，以及實現這些目標的時間表和路線圖。土地整治與鄉村振興是一項復雜的系統工程。根據《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》，鄉村振興旨在實現農村地區工業、人才、文化、生態、組織的全面振興，通過土地整治項目吸引外商投資和人才，整治后的土地可以用于發展現代農業，從而為鄉村的可持續發展注入新的活力，其最終目標是實現全國農業和農村的現代化，鞏固脫貧成果。

綜合學者們的研究，可以發現，土地整治具有綜合性功能，不僅在擴大耕地面積、促進農業生產規模、改善農業生產條件和農村生活環境、抵御生態危機、保障農村發展等方面起到了積極作用，還可以為農村創造就業機會，進一步推動土地資源資本化，發展農村經濟，拓寬農民收入途徑，解決貧困地區發展中土地、科學技術和資金緊張的困境，發展現代化農業，振興農村經濟，為農村發展和扶貧做出貢獻。我國自然地理環境復雜，對于不同區域貧困產生的原因也不盡相同。那么，做到土地整治的差異化對于精準扶貧和區域性鄉村振興具有一定的理論意義。本文通過介紹土地整治政策的發展歷程以及差異化土地整治的實現路徑，分析土地整治的減貧效應和對鄉村振興的推進作用，并針對現存土地整治差異化實施的問題提出相應的對策建議，以期充分發揮土地整治對脫貧成果的鞏固和拓展以及對鄉村振興發展的積極效用。

一、土地整治的發展

土地整治的變化要適應不同時期的貧困特征，從而發揮最大的社會和經濟效益[6]。自20世紀80年代末以來，中國經歷了四個土地整治階段。

土地整理階段（1987-1997年），該時期土地整治工作為了解決改革開放以來工業化快速發展而帶來的耕地面積不斷減少的突出問題，該階段的土地整治政策主要注重補充耕地數量，為鄉鎮企業發展提供空間載體。

土地開發和整治階段（1998-2007年），該階段土地整治為了應對我國西部地區生態轉換戰略的實施導致的耕地面積不斷減少的問題，中國政府提出鼓勵農村建設用地整理，與此同時要求城市建設用地的增加必須與農村建設用地的減少掛鉤；至此，土地整理的范圍也從農用地擴大到建設用地。

多類型土地整治階段（2008-2012年），該階段土地整治的主要任務是建設基本農田，并兼顧耕地數量和質量整治與保護。這一時期土地整治類型逐漸趨于多樣化，涉及低利用率土地整治和復墾以及未利用土地開發，以及鄉村整治和生態修復。隨著土地整治投入的大幅度增長，土地整治規模也迅速擴大，總體上，土地整治呈現出“規模擴張、內涵延伸、質量提升”的趨勢；2008年，中國政府明確提出了“大規模實施土地整治”的目標，至此，土地整治作為國家戰略實施為扶貧工作做出了重要貢獻。

土地綜合整治階段（2013年至今），該階段土地整治的對象繼續被擴大到未利用土地，同時更加注重土地的生態環境整治，2012年，我國實施的《國家土地整理規劃( 2011—2015年)》中第一次明確提出“土地整治”的概念，將其界定為通過對土、水、路、林、村的綜合整治，以提高和改善農村生產、生活條件和生態環境，推進農業經營規模化、人口居住集約、產業集聚和城鄉一體化的系統工程。此后，我國積極推進田、水、路、林、村綜合整治，激活建設用地存量，開發利用低效、未利用土地，改善人居環境，促進土地利用方式轉變和經濟發展。

綜上可以看出，土地整治作為“人地產業”關系的調整戰略[7]，隨著時代的發展，土地整理的內涵和外延不斷變化，其目標、范圍和功能趨于多元化和綜合化，對經濟社會發展的支撐作用日益顯現。土地整治已成為實現土地可持續利用以及保障我國糧食安全的重要手段，促進了農的基礎設施建設、農村生態環境的改善和生態文明建設。

二、差異化土地整治脫貧路徑的實現

學者們關于土地整治扶貧的相關政策研究范圍較廣，因此演化出不同的土地整治模式，以實現差異化土體整治，達到精準脫貧的目的，同時也是鞏固脫貧成果的重要法寶，其中減貧效果最突出的有兩類。

其一，根據組織主體的差異，土地整治模式分為政府主導、企業帶動和村民自治三種類型。這其中主要分為政府主導的“自上而下”扶貧模式和企業主導的“自下而上”扶貧模式[8]。其二，根據土地屬性組成，土地整治模式包括土地資源提升減貧模式、土地資產顯化減貧模式、土地資本流動減貧模式。

（一）組織主體差異層面

由政府主導的“自上而下”的扶貧模式側重于農田基礎設施的扶貧，包括農村土地平整和水源涵養、田地道路和防護林的修建，提高耕地數量和質量，保證道路暢通，降低土地細碎化，從而增加農戶家庭資本的有效積累。這種扶貧模式賦予了農戶自主生產權利，從一定意義上促進了生產的可持續發展，從而實現減貧目的。《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》也明確指出，通過構建政府主導、社會協同、公眾參與的工作機制，同時加大資金支持力度和完善多元化投入機制，實施綜合整治重點工程項目，提高土地開發利用的效率和質量。

由企業主導的“自下而上”的扶貧模式則更符合現代農業發展的需要，首先企業和農村合作社通過投入資金，組織農戶發展特色農業產業，充分利用社會資源和市場信息，將生產供給和市場需求聯系起來，提供銷售渠道、貿易環境和信息服務，增加金融和社會資本，賦予農戶更好的交換權利；其次通過引入智能農業技術，提高生產率、解放勞動力、拓寬就業渠道，賦予家庭更充分的就業機會，實現技術扶貧，真正做到“造血式”扶貧。

Zhang[9]等人參照2017年國家貧困標準線，在湖北和貴州兩地對上述兩種土地整治模式的減貧效應進行了對比分析，結果表明，采用兩種模式的地區分別有20.6%和76.5%的農戶脫貧，低收入家庭的百分比分別下降9.6%和30.6%。通過對比我們可以看出，由企業主導的“自下而上”的扶貧模式真正地從內在激發農民的積極性，促進人地耦合，更有利于賦予農民更好的生產權利、避免農戶陷入貧困的惡性循環和鞏固脫貧成果。

（二）土地屬性層面

土地作為一種自然產物，具有資源、資產、資本的不同屬性。科學融合并靈活利用土地資源的三種屬性，結合土地整治，打破制度障礙，使土地整治的減貧效益得到最大限度的發揮。

利用土地的資源屬性，對未利用地進行拓荒來增加耕地數量，以及建設高標準農田來提升土地質量，以達到充分利用土地資源的目的，有效改善貧困區土地資源的產出效率；對建設用地進行碎片化整理來保障群眾的移民搬遷和促進群眾集中居住，綜合治理土地閑置和利用低效的問題，改善群眾的生活居住環境，提升群眾的生活質量；對生態用地采取生物治理和生態修復等一系列工程措施，保持生態環境的基本紅線不受損害，充分發揮生態環境的生態效益，打造最適宜居住的生活環境。

利用土地的資產屬性，通過完善貧困地區的土地確權和承包再分配制度，保障農民合法權益、促進土地交易市場健康運行，實現農業集約化和規模化，加快現代化農業發展進程；通過合理增加城鎮建設用地，系統規劃、高效利用閑置資源，增加群眾的土地資產，提升貧困地區群眾的經濟水平；土地整治還可通過國家政策的傾斜，促進建設保障性住房土地的供給，推動易地搬遷、危房和棚戶區改造等整治工程的開展，提升貧困地區人民的居住和生活水平。

利用土地的資本屬性，通過采取土地流轉、土地抵押貸款等手段實現土地資源向資本的轉化，在國家政策的指引下積累土地開發資金，例如，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見（2014年）》中明確了農村土地流轉的制度安排，鼓勵承包農戶合法流轉承包土地來拓寬增收致富途徑，帶動農業現代化發展、新農村建設和鄉村振興；通過城鄉建設用地“增減掛鉤”制度，盤活建設用地，推動城鄉之間土地資源流動，進一步改善城鄉二元化結構，引導資金流入農村，增加農民收入，實現脫貧致富。

隨著全國脫貧工作的全面完成，土地整治助推精準脫貧成效顯著，同時也發揮了不可替代的作用。徐靜易[1]對不同土地屬性的減貧路徑效應的評估得出，三種模式的減貧效應存在顯著的區域性差異。因此不同地區需要根據自身實際情況因地制宜探索出脫貧致富之路。

三、土地整治激活鄉村振興

中國是世界上農村衰退最嚴重的國家之一。近30年來，受我國城鄉二元結構和“重城輕鄉、重工輕農”發展理念的影響，快速城鎮化進程中農村人口大規模向城市外遷，導致村莊空心化、人口老齡化、土地資源利用效率低下甚至產業低迷、農村衰落[10]。土地整治作為促進鄉村振興的重要平臺和杠桿，可以為農村工業的繁榮、生態的宜居性、鄉風文明建設提供基礎條件[11]。根據《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》的具體要求，土地整治可以有效解決農村發展中資金、人才、產業、土地等要素短缺的問題。

（一）人才文化振興

人是鄉村的主體。農民是鄉村振興不可或缺的主要參與者和受益者。鄉村振興不僅要充分體現農民的主體性，更需要有能力的人或人才發揮主導作用。通過土地整治項目，整治后的土地可以用于發展現代農業和有機林果業，這不僅可以吸引外商投資和人才，還可以促進新型職業農民和專業人才的培養。鄉村農業的振興，反過來又能吸引更多從農村遷移到城市的農民工回鄉定居和發展其產業，從而提高鄉村的知名度。更重要的是鄉村振興需要植根于深厚的文化內涵。在快速城鎮化的過程中，農村人口的外流，尤其是農村中青年人口的大量流失，導致農村文化的傳承與發展缺乏載體。由于長期外出務工，傳統的農村生活方式和文化逐漸淡出，城市生活方式對農村文化造成了相當大的沖擊。通過對鄉村建筑、景觀、森林、田地、水草的管理和改造，有助于留住鄉愁，傳承和展示優秀的鄉土文化，讓古老村莊也能夠呈現“未來鄉村”的模樣。

（二）產業經濟振興

產業興旺是農村振興的經濟基礎和主要抓手，需要在健全現代農業產業體系的基礎上建設，促進一、二、三產業融合。土地制度創新為以土地整理促進鄉村振興提供了制度保障。在當前我國農村土地制度三權分立改革(所有權、承包權和經營權)的背景下，土地整理有助于解決農業生產效率低下、耕地細碎化、基礎建設用地閑置浪費嚴重等問題；通過土地權屬調整，可以盤活農村現有土地，整治后的土地可以用于發展現代農業經濟，增加農民的勞動收入和資產收益。

（三）生態振興

生態宜居就是要轉變發展觀念，把農村生態文明建設放在更加突出的位置，著力構建和諧的綠色生態系統。村莊土地復墾和廢棄工礦用地開發，打造具有特色的生態休閑區和文明旅游區，改善村莊基礎設施和公共服務、村民生活條件和生活方式以及農村人居環境質量。村莊綜合治理不僅可以增加耕地面積和提高建設用地利用率，還可以改善農業生產條件、人居環境和生態管理，促進農村空間重構。

四、鄉村振興背景下土地整治的建議

土地整治也是一把雙刃劍。雖然土地整治具有良好的社會、經濟和生態效益，但重大土地整治項目可能存在潛在的生態風險[12]，不合理的土地整治將導致自然生態系統服務的碎片化，加劇土壤退化。因此以問題為導向的土地整治工程是解決農業可持續發展和鄉村振興障礙的重要工具。為了減輕土地整理的負面影響，需要通過多時相遙感影像、長期定點觀測實驗、實地調查、大數據等技術方法，建立土地整治負面清單，對土地整理全過程的社會經濟生態影響進行第三方評估。

在土地整治過程中存在的配套政策及規章制度落后、群眾參與度不高等問題也有待解決。首先，要建立完善的鄉村振興評價指標體系。在制定相應指標的同時，要保證其可行性和有效性；其次要抓好農村土地整治的人口紅利問題，并充分調動民眾參與積極性,以推進扶貧的有效實施。