“縣管校聘”制度下教師流動政策研究

彭 娟 常國良

（黑龍江大學教育科學研究院，哈爾濱，150000）

我國一直在大力改善鄉村偏遠地區和城鎮薄弱學校的教育質量，推進義務教育均衡發展，促進教育公平。義務教育均衡發展和教育公平，除了硬件以外最重要的是均衡師資力量。學校的硬件設施能夠通過國家的財政撥款、社會人士的捐助等得以改善，而師資力量的均衡只靠財政方面的政策可能效果不佳。因此，2014 年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合印發《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》提出，加強縣（區）域內義務教育教師的統籌管理，推進“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的體制障礙[1]。

一、“縣管校聘”政策實施的意義

“縣管校聘”政策的實施可以促進縣（區）義務教育教師資源合理配置，縮小城鄉之間、校際之間的師資差距，優化縣（區）內教師合理配置。首先，人社部門在教師調配時將中、高級教師向鄉村和城鎮薄弱學校傾斜，保障鄉村和城鎮薄弱學校有一定數量的中、高級教師。其次，財政部門對流入鄉村和城鎮薄弱學校的教師給予一定的生活或福利補貼，以增強鄉村和城鎮薄弱學校的吸引力，引導優秀教師自愿流入。最后，縣（區）及教育行政部門對縣（區）內教師統籌管理，從根本上解決鄉村和薄弱學校缺編，城鎮優質學校超編的現象，進一步推進縣域內城鄉義務教育師資合理配置，對整個縣（區）義務教育均衡發展具有重大意義。

“縣管校聘”政策的實施還可以增強教師隊伍活力。一方面，打破了之前教師職業“鐵飯碗”，對那些考核不合格的教師進行待崗培訓再上崗或者轉崗，甚至解聘。另一方面，這對優秀教師來說也是一個契機，他們可以憑借自己優秀的教學能力和教學水平流動到更好的學校，激發他們的教學積極性，減少教師職業倦怠現象，從而盤活教師隊伍。

二、“縣管校聘”政策實施的困境

1.教育主管部門與學校落實力度不足

“縣管校聘”政策在執行過程中要公開透明，不論對教師的公開招聘還是對參與流動教師的考核，學校要公示整個流程以及結果。然而，由于政策還在摸索階段，縣（區）教育部門還未形成成熟的團隊，不能對所有學校都監督到位，有些學校在選擇交流輪崗教師過程中并未嚴格按照公平公正的原則，可能僅僅是學校領導人通過會議或者學校教師的投票決定教師的流動，導致競聘結果不公，落聘教師心有怨言。其次，“縣管校聘”政策實施后，教師由學校“單位人”變成縣（區）“系統人”，縣（區）教育主管部門對教師進行統籌安排，如核定編制崗位、教師培訓等，學校負責教師日常工作的管理，如教學工作、績效考核等。但教育主管部門與學校責權劃分模糊，弱化了學校的用人自主權。另外，我國義務教育實行的是校長負責制，部分校長只考慮到本校的發展情景，并沒有從大局出發考慮整個縣（區）的教育發展，所以對于上級提出的交流輪崗的任務也只是流于形式，不愿意把教學能力優秀的教師流出去，也不愿意把教師流動納入學校的規章制度，只是當作一項任務來執行，對促進義務教育均衡發展和教育公平沒有起到實質性的作用。

2.配套保障制度不健全

首先，國家規定對城鎮教師到鄉村學校進行交流輪崗有一定的經濟補貼，但由于義務教育的財政支出主要由縣財政部承擔，但縣財政收入可能并不理想，對教師的各項補貼較少，當城鎮教師交流到鄉村學校后，工作單位離家遠了，但工資卻沒有漲多少，因此對城鎮教師沒有吸引力。其次，學校與教師簽訂聘用合同，教師每年通過競聘才能留崗，雖然用制度的方式提高了教師的積極性，但是也增加了教師倦怠感。最后，目前由于政策尚未完善流動教師的崗位競聘、職稱評聘以及績效考核制度，交流輪崗教師在參加流入學校崗位競聘、職稱評聘以及績效考核時，崗位晉升和職稱評選存在一定的困難，極大降低了教師交流輪崗的積極性。

3.教師對政策認同度低

王媛媛通過調查發現，參與交流輪崗的教師主要分兩類：一種是受評聘職稱的動力驅使，教師在評聘職稱時限于鄉村學校工作經歷這一硬性規定；另一種是學校為完成上級的交流任務，將落聘教師被動交流出去[2]。趙汝慧研究發現，當前肇慶市“縣管校聘”方案中以教師被動交流為主，優質師資向薄弱學校交流輪崗仍有困難[3]。這都反映了很多教師對“縣管校聘”這一政策存在抵觸情緒，一方面，從人性角度出發，很多教師從事教師行業的一部分原因是想過安穩的日子，但現在打破了教師職業的穩定性，對已進入教師行業的教師來說難以接受，而且流入的學校可能地方偏遠、條件不好、離自己家又遠且發展機會更小，流出以后還能不能再回到原先學校也是未知，這大大加劇了教師的不安全感，降低了教師交流輪崗的意愿。另一方面，政策影響了教師的歸屬感，降低了教師對政策的認同度。首先，降低了教師對學校的認同感。之前教師歸屬于某個學校，一般在一個學校工作至退休，但現在教師在一個學校工作幾年后就要流去其他學校，對教師來說每個學校僅僅是他工作生涯中的一部分，對學校的感情也變淡，歸屬感降低。其次，因為部分流入學校沒有建立相應的對教師進行人文關懷的制度，加上工作環境不熟悉、同事之間關系比較生疏、參與學校管理機會也較少，導致流入教師感覺格格不入，產生孤獨感。

4.多個職能部門協調難

“縣管校聘”方案的改革涉及教育部、財政部、人社部等各部門，需要各部門形成有效的聯動機制，政策才能夠順利實行。但在執行過程中，各部門協調困難，沒有制定成熟的溝通協調機制，加上各部門分工不明確、人手不足，各部門可能存在相互推諉，只重視自己部門的利益情況，行政部門辦事效率低下，政策落實起來困難重重。另一方面，教師崗位標準在部分區、縣未能合理設置，教師超、缺編問題普遍存在[4]。學校沒有合理地設置崗位標準，縣編制部門和人社部在管理交流教師編制、崗位時由于對學校的情況不了解，導致學校對教師的需求與教育行政部門安排的不匹配。

三、破除“縣管校聘”實施困境的建議

1.加強教育主管部門與學校的執行力度

明確規范的政策細則可以為政策的實施提供有力的保障，避免政策執行背道而馳。首先，要明確“縣管校聘”實施過程中各個環節的具體細則，可以成立專門的政策實施管理小組，在交流輪崗教師的選擇上加強監督，明確規定教師聘用細則、標準與程序，避免教師交流過程中出現不平等、不公正現象以及流動教師權益與管理問題模糊情況。學校要發揮上傳下達樞紐功能，加強與教育行政部門和教師之間的溝通，使教育行政部門能夠清楚了解學校與教師的情況，教師對“縣管校聘”政策有更深了解，減少政策實施環節的阻礙。其次，明確縣（區）教育主管部門與學校的責權，落實學校的用人自主權，學校根據實際情況依舊充分享有聘用培養教師的權力。另外，校長要改變管理理念，要用長遠眼光看待教師交流輪崗，認識到教師流動對于本校和整個縣（區）的發展是有利的，既能夠盤活整個教師隊伍的活力，又能促進教育公平。同時，學校不但要完善教師聘任與交流制度，將教師的流動作為學校的重要制度來對待，不能只是流于形式的應付，而是要在實行過程中使政策能夠達到預期效果，并能夠起到領頭羊的示范作用，進一步推進“縣管校聘”改革方案的落實。

2.完善相關配套保障機制

有效實施縣管校聘政策，須健全配套保障舉措，統一縣域內教師專業技術職務、工資待遇、人事編制標準。首先，要完善教師激勵保障機制[5]。省財政廳應設立專項資金，用于鄉村和薄弱學校交流教師的津貼補助，幫助他們解決因交流而帶來的額外交通與食宿費用；評聘職稱時向鄉村與薄弱學校傾斜，對在交流過程中有突出表現的教師給予物質或精神獎勵；解決交流教師子女上學問題。其次，學校要完善交流周期。要根據我國學制與教師的實際情況確定教師交流的輪崗周期。最后，要完善交流教師評價、培訓以及晉升機制。明確教師工作任務與職責，建立科學的評價機制，對教師評價要多方參與、科學評價，形成能上能下的激勵機制，全方位對交流教師績效考核，不僅僅考核教師在流入學校的表現，還考核教師在原學校的表現，績效的分配不能抹去教師在原學校的付出，讓流入教師獲得與付出對等，不能使交流教師受到不平等待遇；在教師培訓方面，要保障流入教師與本校教師具有同等機會，能夠提升專業化水平和職業發展能力；在學校管理與職位晉升上，學校要保障流入教師的權益，鼓勵流入教師積極參與學校的管理與決策，保障他們的權利，同時對職位晉升的標準與程序要公開透明，確保流入教師與本校教師機會均等。

3.提高教師對政策的認同感

一項政策的有效貫徹落實并不是政策制定者或執行者的一廂情愿，而是與目標群體的政策認同有著緊密聯系[6]，這關系到教師的切身利益，對他們的生活有重大的影響，因此教師認同這項政策是政策能夠落實的前提。可以從幾個方面著手提高教師對政策的認同感，第一，加大對“縣管校聘”政策的宣傳。有調查表明，很多教師只知道有這個政策，但不知道政策具體情況，教師可能會對“縣管校聘”交流輪崗的認識比較片面，甚至會產生抵制情緒。為此，教育主管部門和學校可以組織教師開展政策宣講會，選取政策執行較好的地方實踐成果展示給教師或者組織教師去這些地方學習，讓教師了解到“縣管校聘”政策能夠帶來什么樣的積極影響，認識到這是促進教育公平的重要舉措，是社會發展的必然趨勢，既是每個教師的責任也是每個教師的光榮使命。第二，學校要加強人文關懷。校領導要主動關心流入教師的生活和工作情況，幫助其解決生活和工作上遇到的困難；要貫徹民主的管理理念，注意傾聽流入教師的意見與建議，為流入教師創建施展才能的平臺；培育和諧的校園文化，組織教師團建，增強教師之間的交流，營造和睦的人際關系，增強團隊的凝聚力，拉近流入教師與其他教師的距離，減輕流入教師的生疏感。

4.統籌各職能部門協同管理

在貫徹落實縣管校聘政策時，要求對各部門的職責權力進行統籌安排，使其相互協調。首先，縣（區）教育局要制定明細的工作方案，明確各部門職責，構成多部門聯動機制，可以成立“縣管校聘”政策執行小組，并安排適量的工作人員處理其落實過程中遇到的問題，提高行政效率。其次，學校要合理設置工作崗位標準，使縣（區）教育局在調動人員時能夠一目了然，減少因不清楚情況而導致學校教師超編或缺編現象。最后，縣（區）級教育部門要與學校協調溝通，學校要根據縣（區）教育整體規劃，做好教師流動的銜接工作，積極配合教師交流輪崗政策的執行，做好學校發展規劃和教師隊伍建設，讓政策落地見效。

“縣管校聘”的全面落實是新時代城鄉教育發展的必然要求，是提高教育質量，實現教育公平和社會公平的必然選擇，是深化教師管理體制改革的目標，只有真正實現城鄉之間、優質學校與薄弱學校之間的教師流動，才能實現整體教育資源的均衡配置。