中國科技創新政策體系演變研究
——基于1978—2020年157份政策文本的量化分析

陳 強，沈天添

(同濟大學經濟與管理學院，上海 200092)

0 引言

改革開放以來，中國科技創新政策體系逐步建立、演變，在探索與實踐中形成一條具有中國制度特色的發展軌跡。中國科技創新事業不斷取得新的歷史性成就，但在復雜嚴峻的內外部環境壓力下也面臨巨大挑戰。因此，有必要通過梳理改革開放以來中國科技創新政策體系演變過程，理解不同時期政策著力點與引導方向，分析未來深化發展的可能趨勢，使中國科技創新政策體系與高質量發展要求相互適應、協調。

以往對中國科技創新政策體系的演進分析大多基于質性研究，較為依賴研究人員的主觀分析。一些學者將中國科技創新政策體系的演進歷程劃分為不同的發展時期，認為不同時期的政策體系具有不同的戰略目標和政策手段，反映所處時期的客觀形勢和發展需求[1-3]。張永凱[4]將中國科技政策總結為重建、系統發展、調整和提升4個發展階段，認為科技發展和經濟建設相互作用是中國科技政策的主線。梁正[5]認為自創新驅動發展戰略提出以來，中國科技創新政策體系的建設思路在政策著力點、政策制定、政策協調、政策執行等方面均呈現顯著變化。有學者針對中國科技創新政策體系演進提出不同的政策研究范式，如加強基礎研究投入、促進技術成果商業化活動的制度政策體現出克服市場失靈的思想，圍繞創新鏈打造產業集聚區的政策措施體現出組織區域創新系統的思路[6]，中國制度干預科技創新活動的理論起點趨向多元化[7]。也有學者關注科學技術與政策體系的互動關系，認為科技進步與政策更新之間具有動態調整的相互作用，如嚴藹艷等[8]認為中國不同時期的高鐵相關關鍵政策具有不同的調整重點，在持續變革中直接推動高鐵技術創新。

近年來，隨著文本挖掘技術應用范圍擴大，學者[9-12]利用政策文本量化分析方法對中國科技創新政策體系展開深入探索。張寶建等[13]通過提取政策關鍵詞、構建關系矩陣，從內容和性質兩個方面分別對中國科技創新政策體系展開分析。張永安等[14]利用主題詞匯和LDA模型對比國家、北京市和中關村園區技術創新政策的熱門主題內容和變遷趨勢，認為政策體系在各個層級的銜接緊密度有待提升。宋嬌嬌等[15]從科技創新主體、創新政策工具和創新活動領域3個維度分析上海科技創新政策演變歷程。也有學者[16]利用文本量化分析方法比較政策文本和新聞報道的關聯性，分析政策供給與需求的匹配程度。采用文本挖掘手段對政策文本進行內容分析能夠有效減少主觀因素的影響，以客觀、統一的尺度衡量政策文本中的關鍵信息，便于比較分析。但已有研究依靠文本量化分析提取到的詞匯往往以單個詞語為主，如 “科技” “計劃” “管理”，表達含義受到較大限制。

不同學者對科技創新政策具有不同的界定和表述。狹義的科技創新政策可分為科學政策、技術政策和創新政策[17]，三者之間既有聯系、又有區別。由于在從科學發現到技術引入、擴散的整個過程中干預創新，創新政策也被認為在一定程度上包含了科學政策和技術政策[18]。周華東[19]從不同的政策場域對科學技術創新政策進行討論，其中狹義的科技創新政策概念對應經濟商業場域下的科學技術創新政策。廣義上，科技創新政策包含所有與科技創新活動相關的公共政策。本文所認為的科技創新政策是一種制度供給為響應、適應、協調科技創新活動而做出的策略，包含科學、技術和創新政策。

本文以政策文本為切入點，通過完善短語發現機制改進文本量化分析方法，在獲得更為完整的科技創新相關詞匯的基礎上，剖析中國科技創新政策體系在不同時期的階段背景、政策布局、實施效果與存在問題，厘清中國科技創新制度演進過程的內在特征，指引科技創新制度未來深化發展的可能方向。

1 中國科技創新政策體系內容分析

中國科技創新政策體系涵蓋產業、教育、金融、財稅等各個方面，包含法規制度、規劃計劃、措施辦法、意見建議等不同類型，起著指導科技創新活動、記錄政府行為的作用。

政策語言使用有限的文字高度準確地體現政府的工作重點、要點，在表述上力求嚴謹、簡潔，具有較強的目的性、指導性和實用性。以政策文本為中國科技創新政策體系演變的具象載體，通過提煉政策內容中的關鍵信息，能夠簡潔、客觀地觀察到中國科技創新政策體系的演變過程，由點及面把握科技創新制度的發展脈絡。

1.1 研究方法

本文以中國科技創新政策體系的政策文本為研究對象，采用內容分析法，利用文本挖掘手段提取政策內容中的關鍵詞匯和主題信息。通過完善短語發現機制，避免以往直接使用分詞器導致的詞匯信息較為零散、片面、易遺漏等問題，擴展信息完整性并豐富詞匯含義，從政策內容層面總結中國科技創新制度的演進過程及思路。

1.2 數據來源

以 “科技” “科學技術” “創新”等科技創新相關詞匯為關鍵詞，在國務院政策文件庫、北大法寶等政策資料庫及政府部門官方網站進行搜索，獲得改革開放以來中國科技創新相關法律和中央層面的行政法規、部門規章等政策目錄。由于政策文件數量龐雜，首先依據政策類型對政策進行初步篩選，剔除函、批復和公告等類型的政策文件，刪去新聞報道類、領導人講話類的政策條目，保留法律、意見、決定、規定、條例、辦法等類型的政策文本。其次，結合政策資料庫為政策所標注的主題詞或主題類型對政策內容進行篩選，保留與科學、技術和創新直接相關的政策文件。最后，從過往研究和新聞報道中總結討論度較高、具有代表性的政策文件對現有政策目錄進行補充，并結合多名專家意見，從創新主體、創新客體、創新支持機制和創新環境營造4個維度遴選政策文本，確保最終政策目錄對科技創新活動的各個維度能夠進行完整覆蓋。對于部分歷經修訂或修正的政策文件，為防止重復冗余或造成偏倚，按一件政策文本進行統計。篩選后最終獲得與本文研究目的密切相關、具有較高代表性的政策文本157件，發布時間跨度為1983—2020年，效力狀態更新截至2021年1月1日，涵蓋創新主體、公共服務、知識產權、監管評估等多個領域，較好地代表中國科技創新政策體系。

從發文部門看，科學技術部、財政部參與發布的政策數量分別占總量的40.76%、27.39%，同時科學技術部與財政部的聯合發文量位列所有部門聯合發文量首位，可見中國科技創新制度與財政制度之間存在密切聯系。各部門參與發文情況與聯合發文情況見表 1。

表1 部門發文情況 (前5位)

從發文層級看，中共中央辦公廳、國務院辦公廳及以上層級發文共57件，占比超過總量的三分之一。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視創新驅動發展戰略的謀劃、部署和落實，中共中央辦公廳、國務院辦公廳及以上層級發文的政策占比明顯提升。除 《國家創新驅動發展戰略綱要》等推動實施創新驅動發展戰略的綱領性文件之外，中共中央、國務院還先后推出 《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》 《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》等多領域制度舉措，圍繞體制機制建設和治理能力提升形成政策合力，以更合理的結構設計夯實中國科技創新治理體系 “四梁八柱”，不斷強化創新驅動發展戰略的頂層設計、系統謀劃和全面部署。

在完善政策文本、確保內容不遺漏不重復的基礎上，對政策文本進行預處理。具體做法是：①去除政策內容中的通知性語言；②去除政策內容中的目錄、附件和附錄等信息，保留政策標題；③對于部分內容綜合性強的法律及行政法規，選取其中與科技創新制度最為相關的節選部分。

1.3 研究過程

對政策文本進行量化分析，通過抽取關鍵詞匯總結中國科技創新政策體系在不同階段下的政策側重點，提取政策主題考察中國科技創新政策體系化建設過程，減少人工干預和標注等主觀因素的影響，分析中國科技創新政策體系演變。政策文本量化分析過程如圖1所示，整體模型基于Python語言構建。

圖1 政策文本量化分析過程

政策語言中，短語搭配通常有一定的固定使用方式，其含義具有相對穩定性，在一段時期內基本保持不變。為使所得到的關鍵詞匯和主題內涵更豐富、準確，本文在中文分詞的基礎上，結合N元語法 (N-gram)進行文本挖掘，即合并相鄰詞匯形成短語，作為后續分析的基礎。既能夠有效保留關鍵詞匯，又能考慮詞匯順序并進行組合，提取出重要的科技創新相關短語，以便全面、準確地提煉中國科技創新制度演進過程中的關鍵信息。具體步驟是：①利用jieba庫，以句子為單位對政策文本進行中文分詞，得到一系列與原政策文本順序相同的基礎詞匯；②將相鄰的基礎詞匯進行兩兩合并，生成N-gram候選短語；③對候選短語進行過濾，去掉含有停用詞、數字以及詞性不符或含義不清的短語。

在以往研究中，以頻數統計為主的高頻詞分析易受政策文本長度的影響，不利于對不同政策文本進行比較和區分。對政策關鍵詞的抽取需要綜合考慮詞匯的頻數和在文本中的重要程度。因此，將關鍵詞確定為該政策文本中頻數較高，且與其他政策文本中的頻數相比具有顯著差異的關鍵詞匯，以更好地代表政策文本中的信息。

詞頻逆文檔頻率TF-IDF (Term Frequency-Inverse Document Frequency)算法，在文本挖掘中廣泛應用于評估詞匯對文本的重要程度。詞匯的重要性與它在某篇文本中出現的次數成正比，與它在所有文本中出現的次數成反比。本文采用平滑后的IDF計算方法，詞匯w在一篇文本中的TF-IDF權重計算公式為：

式中，NW表示詞匯w在該文本中出現的次數，N表示該文本總詞匯數，Y表示總文本數，YW表示含有詞匯w的文本數。對TF-IDF權重進行歸一化處理后，每篇文本詞匯權重之和等于1。計算候選短語在政策文本中的TF-IDF權重，得到權重較高、含義清晰的多個名詞性質短語，作為該政策文本的關鍵詞匯，分析中國科技創新政策文本側重點的變化過程。

隱含狄利克雷分布LDA (Latent Dirichlet Allocation)模型是一種基于Dirichlet分布和貝葉斯算法的主題模型，它考慮了主題概率分布的先驗知識，認為政策內容可由多個主題混合而成，而主題由詞匯概率分布確定。通過計算科技創新政策文本的詞匯概率分布，確定最有可能的政策主題，在此基礎上總結中國科技創新政策體系演變歷程。

1.4 結果分析

(1)以政策關鍵詞對比階段差異。以中國科技創新制度發展歷程中焦點政策的出臺或重要戰略的提出作為劃分制度發展階段的時間節點，分別為 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》發布 (1985年)、 《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》發布 (1995年)、 “自主創新、建設創新型國家”戰略的提出 (2006年)和 “創新驅動發展”戰略的提出 (2012年)。以157件政策文本為數據來源，按政策發布時間將政策歸入不同的時間階段，政策數量分別為2、8、30、62、55件。基于上述方法得到各階段政策文本中TF-IDF權重較高的關鍵詞匯，繪制不同階段的詞云圖，結果如圖2所示。可見，中國科技創新政策的關鍵詞一直處于動態變化之中，政策重心遷移的背后是政府治理理念、思路的變革與科技創新主體聯結、功能塑造的協調與發展。在記錄政府行為、指導或規范科技創新活動的同時，政策內容與社會環境緊密相連、相互映襯、協同發展，存在鮮明的階段差異。

圖2 政策文本階段關鍵詞

(2)以政策主題考察體系演變。對157件政策文本提取政策主題，參照LDA模型的困惑度曲線和主題含義確定政策主題的數量為8，得到8組主題詞匯及其概率分布，反映出中國科技創新政策體系多領域、多維度的綜合布局。根據詞匯內容歸納8類主題名稱，即創新主體建設、要素配置與監管、創新生態營造、科技體制機制、科技計劃項目、科技成果轉化、技術合同管理和技術引進與創新。

整體看， “創新主體建設” “要素配置與監管” “創新生態營造”3個主題體現出中國科技創新政策體系從創新生態體系的核心結構出發，分別聚焦創新主體、創新要素與創新生態； “科技體制機制”和 “科技計劃項目”2個主題表明中國科技創新政策體系從創新治理層面出發，對創新生態體系形成支撐和保障； “科技成果轉化” “技術合同管理” “技術引進與創新”3個主題意味著中國科技創新政策體系布局著眼于創新鏈上應用研究、產業化環節和產業鏈的發展需求，但對基礎研究環節缺乏側重，在一定程度上說明中國科技創新政策體系在過去一段時間尚未形成對基礎研究環節的持續關注和重視。

具體而言， “創新主體建設”主題圍繞企業、高校等創新主體，包含高新技術企業認定、實驗室建設、科研計劃管理等內容； “要素配置與監管”主題關注資金流動、資產管理，以及相應的服務機構、監督機制和配置手段； “創新生態營造”主題著眼于大學科技園、創業中心等平臺建設，覆蓋科研誠信體系、股權激勵方案等與創新生態環境相關的制度措施； “科技體制機制”主題針對技術市場、國有資產、科研不端行為等做出管理規定； “科技計劃項目”主題側重于對科技計劃、科技項目的監督、管理； “技術合同管理”則以技術合同為核心，涉及合同認定、成果登記和知識產權保護等內容； “技術引進與創新”主題與技術進出口、技術轉移和自主創新密切相關。各主題包含的代表性詞匯見表2。

表2 政策主題詞匯

中國科技創新政策聚焦的8類主題涵蓋創新主體、創新要素與生態建設等創新生態體系的結構和功能，聚焦技術引進、科技成果轉化等產業鏈、創新鏈的具體環節。在中國改革開放后40余年內，中國科技創新政策體系從創新要素、創新生態到創新治理層面逐步展開，政策數量不斷增加、政策主題趨向豐富，由單點落實到多管齊下，逐步推進對科技創新活動的引導、激勵和規范，緊密聯系不同時期的創新活動規律認知和經濟社會發展需求，體現建設國家創新體系的系統思維和統籌布局。特別是2006年 “自主創新、建設創新型國家”戰略提出后，同一時期各主題下的政策文件密集出臺，政策體系的覆蓋范圍明顯擴大。

2 中國科技創新政策體系階段發展歷程

以階段劃分中國科技創新政策體系演變，可以分為撥亂反正與探索改革階段、計劃管理與市場調節階段、戰略部署與主體建設階段、自主創新與體系運行階段以及創新驅動與轉型發展階段共5個階段，結合當時社會現狀，分別從階段背景、政策布局、實施效果與存在問題等方面總結不同階段下中國科技創新政策體系的發展歷程。

2.1 撥亂反正與探索改革階段：1978—1984年

1978年3月，全國科學大會在北京召開，鄧小平同志在會上闡述 “科學技術是生產力”，這為科技工作的開放和改革打開了大門。同年12月，黨的十一屆三中全會做出把黨和國家的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來的歷史性決策，進一步為科技事業發展提供制度保障。但彼時中國科技力量十分薄弱，在人才、技術等資源配置上存在明顯缺口。

一方面，過去的科技體制建立在計劃經濟基礎上，以高度計劃和資源集中為手段所形成的垂直科技管理體制削弱了科學技術研究主體與經濟社會的聯系，形成科技和經濟之間的 “兩張皮”現象；另一方面，二戰后，美國政府強化對科技的干預和支持力度，同期西方主要發達國家加大對科技的投入，各國對高科技的迫切需要推動新技術革命的興起，國際科技競爭日益激烈，產生對科學技術多層次、多元化發展的需求。中國科技體制已經不能適應改革開放的步伐，且與發達國家存在明顯差距。1982年，中共中央明確提出 “科學技術工作必須面向經濟建設，經濟建設必須依靠科學技術”的科技發展方針，這成為之后20余年指導經濟與科技協調發展的基本戰略導向[20]。

為了快速縮小與世界先進技術水平的差距，中國引導科技人員合理流動，實施一系列技術改造和引進項目及配套的審批方案、財政政策。以中外汽車企業合資經營為起點，結合對外商品貿易與技術引進、改善外商投資環境的 “以市場換技術”方針在國家政策層面逐步強化并正式確立，打開對外經濟與科技交流的新局面。

隨著國家科技工作方針和政策開始調整，科學技術事業發展整體處于恢復與探索階段，從觀念上起到排除障礙、解放思想的作用，科技工作者數量增幅穩定且增長迅速，1984年達988萬[21]，并且出現了 “楊張定理” “銀河”巨型計算機等一批研究和技術成果。但科學研究、技術開發與經濟發展脫節的問題仍然存在，技術轉移環節的不暢通阻礙了科技成果向現實生產力轉化。同時，僵化、封閉的管理體制使科研機構、科研人員缺乏應有的自主權，抑制了研究研發的創造性和積極性，也影響了科技事業自身的發展。

2.2 計劃管理與市場調節階段：1985—1994年

隨著科技改革開放的逐步開展和不斷深入，1985年3月，中共中央發布 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》，把科技體制改革作為科技戰線的首要任務，這標志著科技體制改革有領導、有步驟、有組織地全面展開。

在 “面向、依靠”方針的指引下，中國制定了一系列科技撥款、技術市場、人事管理等領域的法律法規與政策措施。其中眾多政策圍繞 “技術市場” “工程中心” “技術合同”等技術關鍵詞，強調技術的應用價值和經濟效益，發揮科學技術對生產力水平的提升作用，著力疏通技術成果從科研機構到企業的流通渠道。在從 “零”開始建設市場化體系的同時，使科技管理逐步適應市場經濟要求，著眼于科技與經濟協調發展。實施計劃管理與市場調節相結合的新科技計劃管理體制；支持科研機構和科研人員發揮自主性，培養自我發展能力；建立健全技術開發、技術轉讓、技術咨詢和技術服務等技術交易的規范和準則，著力引導技術市場發展和技術合同研究。以人力、物力、市場等方面為抓手，拉開了中國自上而下開展科技體制改革的大幕。

短短幾年內，各類科技計劃紛紛出爐，從不同領域和側重點部署中國科技事業發展，包括1986年依靠科學技術促進農村經濟發展的星火計劃、面向高新技術研究開發的國家高技術研究發展計劃 (863計劃)，1988年促進新產品開發的國家重點新產品計劃、面向高新技術產業化的火炬計劃，1991年加強基礎性研究的攀登計劃，以及90年代加速科技成果擴散和轉化的國家科學技術成果重點推廣計劃、國家工程 (技術)研究中心建設計劃等。這些大多數至今仍在實施的科技計劃在推動傳統產業改造、促進高新技術產業發展等方面起到了不同程度的作用，成為中國科技管理體系的重要組成部分，對中國科技事業發展產生深遠影響。1988年，鄧小平同志重申并進一步發展提出 “科學技術是第一生產力”論斷，強調科學技術對現代社會發展具有不可替代的作用。中國政府就科技成果如何轉化為生產力的現實問題深入探索，發揮政府的計劃和組織作用，并運用經濟杠桿和市場手段調節，建設和運行圍繞技術創新、疏通上下游環節的科技服務體系。

這一階段的制度供給為科研人員的流動、科研資金的合理配置奠定基礎、創造條件，改變了科技工作的運行模式。中國政府干預科學技術創新的方式發生轉變，開始關注科技活動自身的特點和規律，從人力、物力、財力對科技資源進行調控配置的思想初步顯現，科研機構與企業之間推動技術進步的聯合、協調作用逐漸受到重視；把科技與經濟的結合作為科技政策導向的重點，體現以基礎性研究為科技進步源泉、以技術進步推動經濟增長的線性創新思維方式。然而，科技成果轉化不理想、科技創新效率不高等與科技發展規律、社會需求不相適應的實踐問題仍然存在。

2.3 戰略部署與主體建設階段：1995—2005年

進入20世紀90年代以來，經濟全球化成為世界主要趨勢，各國在政治、經貿等領域加強交流、相互依存的同時，越來越重視利用科學技術提升一國工業實力的能力，紛紛調整戰略搶占科技領域和產業鏈條的制高點。中國以往依靠資源消耗的粗放型經濟增長模式難以長久維持，迫切需要加速科技進步，提升科技對經濟的推動作用。1995年5月，中共中央、國務院 《關于加速科學技術進步的決定》提出實施科教興國戰略，并將中國科技工作的基本方針表述為 “堅持科學技術是第一生產力的思想，經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設，努力攀登科學技術高峰” (簡稱 “依靠、面向、攀高峰”)。9月，中共十四屆五中全會正式將 “可持續發展”戰略寫入 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展 “九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上，使國民經濟和社會發展逐步走上良性循環的道路。

在 “科學技術是第一生產力”思想引領下，科學與經濟、社會的有機結合成為關鍵議題，逐漸形成以產業需求為導向的科技進步推動力。1999年中共中央、國務院發布 《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》，首次明確 “企業是技術創新的主體”。圍繞高新技術與產業化， “創業中心” “高新技術企業” “企業孵化器” “高新技術產業”等企業、產業關鍵詞成為這一時期政策的聚焦點，突出企業作為技術開發主體的活力和推動科技進步的能力，推進主體之間的聯系和互動。從組織架構、成果轉化流程等各個方面逐步深化科技體制改革，綜合采用財稅支持、政府采購、知識產權保護等運行管理和監督保障手段，配合獎懲制度，形成以企業為主體的科學技術創新體系。2001年中國正式加入世界貿易組織 (WTO)，加快融入全球創新網絡。本土企業在引進、吸收和學習國外成熟技術的基礎上，將自主研發與引進國外先進技術相結合，開始形成自主創新能力。

對于如何在社會主義市場經濟體制下保障基礎性研究， 《關于加速科學技術進步的決定》提出 “穩住一頭，放開一片”方針，開展科研院所結構調整、人才分流試點工作。伴隨科技體制改革深化，科研院所轉制在 “十五”期間全面展開，一批科研人員在不同領域和機構中分化、流動和創業，提高了中國科技力量面向市場、服務經濟的能力。

科技計劃在研究、開發、產業化的各個環節中發揮作用，廣度和深度進一步延伸。1997年中國制定國家重點基礎研究發展計劃 (973計劃)，部署面向國家需求的基礎研究。1998年隨著知識經濟概念和國家創新體系理論的傳播，中共中央、國務院批準中國科學院實施知識創新工程，作為建設國家創新體系的試點。2001年中國已形成 “3+2”科技計劃體系，其中 “3”指國家高技術研究發展計劃 (863計劃)、國家科技攻關計劃和國家重點基礎研究發展計劃 (973計劃), “2”指研究開發條件建設計劃、科技產業化環境建設計劃。

這一時期，中國逐步建立起適應社會主義市場經濟體制和科技自身發展規律的新型科技體制，使科技創新在市場經濟的浪潮中站穩腳跟，把科技、教育進步作為經濟和社會發展的強大動力，推動經濟社會走上科學發展的道路。圍繞國家戰略目標，成功取得了一批以 “神六”載人航天飛船、超級雜交稻、高性能計算機、量子糾纏、SARS疫苗、人類基因測序等為標志的重大科技成就；通過 “引進、消化吸收再創新”，一批關鍵技術得以攻克，企業技術創新能力大幅提升。中國科技創新體系建設初露端倪，科技發展環境明顯改善。與此同時，中國面臨過度依賴技術引進、發達國家技術封鎖等問題，越來越多觀點呼吁加強自主創新，處理好技術引進和自主創新的關系。

2.4 自主創新與體系運行階段：2006—2011年

進入21世紀以來，經濟全球化趨勢的深入發展和新科技革命帶來了重要發展機遇，科技實力逐漸成為國際綜合國力競爭的決定性因素。中國經濟社會的高速發展受到資源、能源、環境等因素的制約，經濟結構調整、經濟增長方式轉變亟待解決。2006年初，全國科技大會在北京召開，成為全面貫徹落實科學發展觀、部署實施 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020年)》 (簡稱 《規劃綱要》)、加強自主創新、建設創新型國家的動員大會，也是中國科學技術發展歷史上的一座里程碑[22]。

經過幾十年的積累沉淀，中國在許多先進技術領域已具備一定的自主創新能力，國家創新體系初步形成，為中國提出自主創新、建設創新型國家戰略奠定基礎。選擇在這一時期提出此戰略，既是基于對科技創新規律的深入認識，也是應對現實挑戰、把握發展機遇的必然選擇。

《規劃綱要》明確到2020年進入創新型國家行列的發展目標和 “自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”的科技工作指導方針 (簡稱 “十六字方針”)，就自主創新、企業成為技術創新主體、創新體系建設等一系列重要問題形成共識，對中國科技發展產生深遠影響。其配套政策 ( 《實施 〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020年)〉若干配套政策》)從財稅、金融、政府采購、引進消化吸收再創新等10個方面提出60條措施，有針對性地解決當時制約自主創新的主要政策問題。自此，自主創新相關詞匯如 “自主創新” “自主創新能力”等在政策內容中的重要性顯著提升，從戰略層面為中國科技創新發展克服薄弱環節指明方向。 “工程實驗室”和 “留學人才”、 “創新成果”和 “技術轉移”等分別代表科技創新不同主體和環節的新興詞匯紛紛出現，表明中國科技創新政策著眼于國家創新體系統籌部署，體系化建設能力進一步增強。從戰略思想到決策方針、政策部署，中國已形成相對完整的國家創新體系。

在科技創新政策體系的周密部署下，中國創新體系建設注重提升自主創新能力，知識創新工程試點取得成效，知識產權戰略實施力度明顯加強；16個科技重大專項全面實施，一批標志性的重大科技基礎設施、大科學工程建設完成；中國發明專利授權量上升到世界第3位，國際科學論文總量由世界第5位上升到第2位，創新能力快速提升。然而，高層次創新型科技人才相對缺乏，科技資源配置效率有待提高，仍存在一些薄弱環節和經濟發展不平衡、不協調、不可持續問題，自主創新能力與發達國家存在明顯差距。

2.5 創新驅動與轉型發展階段：2012—2020年

長期以來，中國經濟發展處于粗放式發展階段，隨著在國際上由勞動力和資源環境建立起來的低成本優勢逐漸消失，過去的發展方式迫切需要變革。2012年黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，強調 “科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”。2016年中共中央、國務院正式發布 《國家創新驅動發展戰略綱要》指出， “創新驅動就是創新成為引領發展的第一動力”，提出 “三步走”戰略目標，對創新驅動發展做出頂層設計和整體部署。

一方面，圍繞創新驅動發展戰略，把創新看作一項系統工程，以科技創新和體制機制創新 “雙輪驅動”推動國家創新體系建設。在 “創新驅動發展”戰略推動下，大眾創業、萬眾創新深入發展， “創新驅動” “雙創” “創新創業”等重點詞匯反映出政府對社會各方積極參與創新創業活動的關切和鼓勵作用。協調各方主體互動與要素流動，塑造勇于創造、充滿活力的社會氛圍，充分發揮科技創新的乘數效應，體現對轉變發展方式、調整發展結構的深刻思考。

另一方面， “科技計劃” “信用信息” “科研誠信”等體現政府相關部門發揮計劃、監督、評估等作用的詞匯占據政策內容的重要地位。隨著科技體制改革深化與國家創新體系建設要求提升，在科技創新各環節上的參與主體分工逐漸細化、責任更明確的同時，政府也在持續探索完善自身參與機制、主動發揮職能作用，不斷加強科技項目全過程監管與科技評估工作，促進科技創新體制機制的改進與更新，與市場機制的資源配置作用相互銜接、協調，為創新創業營造良好的社會制度環境。

這一時期，科技創新對中國經濟增長的帶動作用明顯增強，新成果、新業態不斷涌現。在加快經濟發展方式轉變、調整產業結構的過程中，節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源汽車等戰略性新興產業快速發展，人工智能等新興技術推動數字經濟、共享經濟的興起。在面對突如其來的新冠疫情時，科研和物資生產成為疫情防控的兩條戰線之一，凸顯科研攻關的重要性。與此同時，國際科技競爭形勢瞬息萬變，新一輪科技革命和產業變革下技術迭代速度明顯加快、市場環境不確定性增強，如何保持中國 “加速度”，向創新型國家前列邁進，將影響下一步中國科技創新政策體系的走向和布局。

3 中國科技創新政策體系演變分析

如果將科技創新政策體系看作是對多領域、多行為進行統籌兼顧的 “多面體”，那么各個主題則是構成政策體系的不同 “平面”，為窺探中國科技創新政策體系的演變規律提供了便于觀察的視角。

一方面，中國科技創新政策體系化建設能力逐步提升，不僅表現為政策數量的增加和政策主題的豐富，還伴隨著規律認知深化、政策導向細化和政策重點面拓展。以時間跨度較長、政策的連續或間斷現象顯著的 “創新生態營造”主題為例，通過歸納該主題下的23件政策，可得到一段時間內著重強調的政策重點、較為一致的政策導向，蘊含決策者對科技創新活動的規律認知。1985年出臺的 《國務院關于技術轉讓的暫行規定》 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》兩份政策文件強調了在社會主義商品經濟的發展下，對科學技術活動的市場化導向，著力促進技術成果商品化和開拓技術市場。1993年 《國家工程技術研究中心》通過組建和運行市場機構為技術工程化提供配套服務，1999年 《關于促進科技成果轉化的若干規定》圍繞科研機構、高等學校的成果轉化活動在收益分配、財政稅收、權屬責任等方面設置多項鼓勵措施，均致力于為技術成果轉化創造有利條件、營造良好環境，加速技術成果向生產力轉化。2004—2009年，科技部、教育部等多部門先后出臺針對大學科技園、科技企業孵化器 (高新技術創業服務中心)的多項政策措施，由關注科技成果的鏈式產出結構轉變為強調創新活動的集聚效應，通過完善專業化的配套服務、擇優培育多樣化的平臺功能，加強科技中介服務體系建設。同時，鼓勵企業、高校、科研機構等通過改革高校產業管理體制、構建產業技術創新戰略同盟、支持科技人員服務企業等方式聯合開展創新活動，引導創新主體良性互動、創新要素有序流動。2008年 《中華人民共和國企業國有資產法》在 “關系國有資產出資人權益的重大事項”一章中對國有資產評估、轉讓做出明確規定，將國有資產的監督管理措施上升至法律法規層面。在規范主體責任、防止國有資產流失的前提下，從2010年開始試行股權和分紅激勵措施，從中關村自主創新示范區的部分企業向國有科技型企業逐步推廣，探索將激勵機制與企業運營相結合的治理機制，調動技術人員和管理人員積極性，加速創新資源集聚。2014年國務院辦公廳發文要求加強政府督促檢查工作，對政府決策部署開展全過程管理。在農村科技創新方面，科技特派員制度帶動人才、技術、資金等創新要素向農村基層流動，健全農業社會化科技服務體系，2018年修正后的 《中華人民共和國農業機械化促進法》則在推動農業機械化的同時更新調整了農業機械產品市場的監督管理職責歸屬。隨著中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，中國實施多項制度加強科技活動監管評估、國家創新能力監測評價和科研誠信建設，采取懲戒措施對失信行為起到震懾作用，構建筑牢科技創新底線的長效機制，從而優化科技管理決策，營造風清氣正的創新生態。近年來，中國國家創新體系日趨健全，伴隨著科技創新活動越來越演變為創新體系之間的競爭，中國從深化科技體制改革、構建開放創新生態等方面入手，著力提升國家創新體系整體效能，以適應高質量發展的現實要求，總結其政策演變過程，如圖3所示。

另一方面，中國科技創新政策體系從政策實踐到規律認知向上抽象、收縮，從規律認知到政策實踐應用、布局，政策體系演變的背后離不開理論和實踐的融合共進。以對科技創新活動的規律認知為基礎，以經濟社會發展的現實需求為導向，決策者依據政策導向分別確立政策重點，圍繞政策重點由點及面布局政策體系，而政策實踐的現實反饋也在不斷檢驗和刷新以往的規律認知，形成相互影響、相互映襯的互動關系。同樣以 “創新生態營造”主題為例，當對營造良好創新環境的需求由適應市場經濟體制、疏通技術成果從科研機構到企業的流通渠道，轉變為完善配套公共服務、強調創新主體功能和創新資源結構，對科技創新活動認識也由線性的創新模型逐漸進化為非線性的創新生態系統模型，對創新生態也有了更進一步的理解。因此，新政策的出臺，既可能遵循以往的規律認知，如在20世紀90年代許多政策延續對創新鏈條末端環節的關注，漸進地完善創新環境，也可能在新方向的指引下產生 “突變”，如以2017年 “107篇中國論文被撤稿”事件為契機推動科研誠信建設，在政策主題時間軸上對應呈現連續或間斷的不同形態。全面的理論探索有利于政策體系的精準施力，有效的實踐反饋有助于政策體系的快速應對，政策成為理論與實踐實現信息傳遞、互通學習的中介，政策體系的演變過程也是規律認知指導政策實踐、政策實踐檢驗規律認知的進步過程。

4 結論與展望

本文回望了中國科技創新政策體系40年的演變歷程，結合現實背景分析不同發展階段下政策布局、實施效果與存在問題，總結中國科技創新政策體系演變規律，研究發現如下。

圖3 “創新生態營造”主題的政策體系演變過程

(1)中國科技創新政策體系政策重心發生遷移，在記錄政府行為、指導或規范科技創新活動的同時，政策內容與社會環境緊密相連、相互映襯、協同發展，存在鮮明的階段差異。

(2)中國科技政策體系在中國改革開放后40年內由單點落實到多管齊下，反映不同時期的創新活動規律認知和經濟社會發展需求，體現建設國家創新體系的系統思維和統籌布局。

(3)中國科技創新政策體系化建設能力逐步提升，不僅表現為政策數量的增加、政策主題的豐富，還伴隨著規律認知深化、政策導向細化以及政策重點面拓展。

(4)中國科技創新政策體系從政策實踐到規律認知向上抽象、收縮，從規律認知到政策實踐應用、布局，政策體系演變的背后離不開理論和實踐的融合共進。

面對嚴峻復雜的國內外環境，如何緊扣當下的國情民情和世界科技發展的潮流趨勢，對制約發展瓶頸的難題做出快速準確的反應，對完善中國科技創新政策體系建設、推動中國經濟社會實現高質量發展顯得尤為重要。

首先，要以更高的預見性、更強的包容性為新興事物創造更多的突破空間和試錯余地。以理論指導實踐的政策安排往往存在一定的滯后效應，政策體系的布局方式應由響應性治理向前瞻性治理轉變，化被動為主動，同時完善政策全過程管理機制，及時總結與現實情況的不相適應之處并做出動態調整。

其次，要充分發揮新型舉國體制、 “揭榜掛帥”等制度優勢，下好把握未來發展主動權的先手棋。將需求牽引與產業引領相結合，有效把控科學技術的前沿領域和主攻方向，通過制定科技創新計劃、建立完善科技協調長效管理機制等方式有針對性地發揮組織引導作用，加強對重點產業和重點環節的政策支持，提升國家創新體系整體效能。

再者，要著眼于提升全球資源配置能力，以開放合作、互惠共享的思維舉措打造具有全球競爭力的開放創新生態。堅持自主培養國際化人才和廣泛吸納全球高層次人才雙項并舉，增強對在更高水平、更廣領域開展國際科技創新合作的制度支持；積極發起和推動國際大科學計劃和大科學工程，打造多邊科技合作格局，擴大中國在全球科技版圖的影響力。

最后，要加強政策協調聯動，避免科技創新體系出現政策沖突、政策擁擠等問題。隨著科學技術與經濟社會不斷地滲透、融合，科技創新政策在制定、執行等環節上涉及越來越多的部門和領域。要健全多部門間的溝通協調機制，加強風險分擔與統籌協作，以更為強大的合力提高科技創新政策體系的科學性和系統性。