國際組織參與科技政策創(chuàng)新的行為邏輯

武佳奇，譚 爽，胡象明

(1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871；2.中國礦業(yè)大學(xué) (北京)文法學(xué)院，北京 100083；3.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191)

0 問題提出與文獻(xiàn)回顧

伴隨著全球化深入，國際組織作為 “第三種國際政治力量”逐步興起，并逐漸深度影響世界局勢、社會生態(tài)、民眾生活[1]，在解決全球問題、參與全球治理方面發(fā)揮著日益重要的作用[2]。聚焦本土，國際組織 (包括國際非政府組織，如綠色和平等；政府間國際組織，如聯(lián)合國等)在中國科技政策創(chuàng)新領(lǐng)域中作用日漸明顯[3]。回顧既有研究，針對非政府組織影響中國科技政策創(chuàng)新的研究與觀察細(xì)致入微，可謂汗牛充棟，而對于政府間國際組織 (簡稱國際組織)對中國科技政策創(chuàng)新影響的理論與實踐研究則相對欠缺。但是，隨著科技政策參與空間逐步拓展與開放，例如聯(lián)合國及其所屬機(jī)構(gòu)、世界貿(mào)易組織、亞洲開發(fā)銀行、歐盟、上海合作組織等國際組織逐步深入影響中國科技政策創(chuàng)新多個領(lǐng)域。他們利用權(quán)威形象、專業(yè)能力、感召優(yōu)勢等，實現(xiàn)政治協(xié)商、輿論傳達(dá)、平臺構(gòu)建，不斷促進(jìn)科技政策民主化、科學(xué)化、創(chuàng)新化，亦是參與中國科技政策創(chuàng)新和科技社會治理不可忽視的重要主體。

改革開放以來，作為較為理想的政策實驗室與天然的政策實驗田[4]，政策創(chuàng)新活動逐漸成為學(xué)界理解和把握政府改革、行為邏輯及相關(guān)利益主體互動的重要切入點[5]。在各級政府推進(jìn)科技政策創(chuàng)新過程中，國際組織扮演著重要角色：世界銀行助力上海打造高科技低碳城市，聯(lián)合國教科文組織在教育等領(lǐng)域促進(jìn)科技政策、標(biāo)準(zhǔn)和實踐，這些現(xiàn)象逐漸吸引了學(xué)者關(guān)注。朱旭峰等[6]、AKHTAR-SCHUSTER M等[7]基于政策轉(zhuǎn)移、政策溝通等成熟理論，深入觀察各類國際組織如何深入政策領(lǐng)域，參與其創(chuàng)新發(fā)展。

國際組織之所以具備參與科技政策創(chuàng)新活力與自身組織性質(zhì)和關(guān)注領(lǐng)域密不可分。首先，國際組織設(shè)立與定位與國家高層密切相關(guān)，具備得天獨厚的高層游說能力；其次，國際組織具備連接國外先進(jìn)技術(shù)的優(yōu)勢，在部分領(lǐng)域具有濃厚專業(yè)知識與技術(shù)經(jīng)驗，為國際組織通過多方途徑助力科技政策上升為頂層設(shè)計提供一定基礎(chǔ)條件，正如Béland等[8]所說 “國際組織比大多數(shù)機(jī)構(gòu)更加‘開放’，總是有機(jī)會產(chǎn)生新想法。”國際組織不斷推進(jìn)社會公共服務(wù)科學(xué)化供給和助力提升治理效率亦與國家深入推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化方向高度契合。

科學(xué)化科技政策創(chuàng)新主體具有以下特點：面對風(fēng)險環(huán)境[9]能憑借專業(yè)知識[10]、思考能力、批判精神、參與科技政策創(chuàng)新并致力于努力維持它[11]。國際組織將其擁有的專業(yè)化知識、獨特技能、組織管理優(yōu)勢策略注入其根植領(lǐng)域，以探求解決社會問題的根本之道，這種科學(xué)精神與公利精神并舉的結(jié)構(gòu)內(nèi)涵與科學(xué)公益的理論內(nèi)核不謀而合[12]。科學(xué)公益相關(guān)理論的塑造肇始于19世紀(jì)后半期慈善科學(xué)運動 (Scientific Philanthropy Movement)，其重塑了人們對于傳統(tǒng)慈善的認(rèn)識——社會改進(jìn)有賴于更為堅實的科學(xué)化、系統(tǒng)化認(rèn)知基礎(chǔ)[13]，科學(xué)公益關(guān)注價值觀的理性真實、方法論的理論基礎(chǔ)、應(yīng)用工具的豐富翔實。

縱覽關(guān)于科技政策創(chuàng)新和科學(xué)公益相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，對于活躍在國際和國家治理舞臺的國際組織仍缺少足夠關(guān)注，且國際組織相關(guān)研究大多傾向于觀察國際組織自身發(fā)展情況及其對于國際治理體系的作用，卻忽視其扎根于成員國，對于成員國公共科技政策創(chuàng)新的積極意義。且現(xiàn)有關(guān)于科技政策倡導(dǎo)與創(chuàng)新的研究成果多聚焦于政治官僚、專家群體，亦不乏各類草根NGO[14]在政策過程中的重要角色，但卻在相當(dāng)程度上忽視作為重要科技政策創(chuàng)新主體的國際組織。隨著資源結(jié)構(gòu)改變，國際組織科技政策倡導(dǎo)行為正在不斷優(yōu)化，在廓清價值理念、創(chuàng)新工作方式、革新公共科技政策等方面產(chǎn)生不容小覷的力量[15]，故將其納入科技政策創(chuàng)新體系是應(yīng)有之義。另一方面，關(guān)于科學(xué)公益的研究多呈現(xiàn)為空中樓閣式理論分析討論，對科學(xué)公益基本內(nèi)涵、價值意蘊等進(jìn)行多方論證，但是卻忽略理論與現(xiàn)實案例聯(lián)姻，鮮有文獻(xiàn)從實證分析角度入手，進(jìn)一步挖掘科學(xué)公益理論適用性，限制對于科學(xué)公益理論系統(tǒng)性理解。故應(yīng)選擇恰當(dāng)分析對象并進(jìn)一步探尋實踐背后的結(jié)構(gòu)性規(guī)律，這是進(jìn)一步深化對于國際組織參與科技政策創(chuàng)新和科學(xué)公益理論理解的必由之路。

基于上述討論，對國際組織如何參與科技政策創(chuàng)新這一學(xué)術(shù)問題展開深入思考，國際組織如何更好地促進(jìn)成員國科技政策創(chuàng)新？其背后蘊藏著何種結(jié)構(gòu)性規(guī)律？由此，本文基于對案例深度參與式觀察，搭建一個鏈接科技政策創(chuàng)新、科學(xué)公益和循證理論的分析框架，對某國際組織D組織參與氫能相關(guān)領(lǐng)域科技政策創(chuàng)新實踐進(jìn)行一個多維度、全場景深度描繪，力圖打開中國場景下國際組織參與科技政策創(chuàng)新的黑箱。

1 國際組織參與科技政策創(chuàng)新的分析框架

經(jīng)典政策創(chuàng)新理論認(rèn)為政策創(chuàng)新主要發(fā)生在政策決策層，但是政策創(chuàng)新亦存在于政策執(zhí)行層、政策評估層等，學(xué)者發(fā)展出執(zhí)行性政策創(chuàng)新環(huán)節(jié)，涵蓋政策執(zhí)行涉及的決策、工具選擇、技術(shù)設(shè)計等，被稱為過程流 (Process Stream)、項目流 (Program Stream)和技術(shù)流 (Technology Stream)[16]。同時，科學(xué)公益亦在倡導(dǎo)項目設(shè)計與執(zhí)行專業(yè)化、制度化、組織化[13]。本研究通過對于科技政策創(chuàng)新、科學(xué)公益、循證等相關(guān)理論的鏈接，結(jié)合筆者對于國際組織深度參與式觀察，構(gòu)建國際組織參與科技政策創(chuàng)新的 “技術(shù)基礎(chǔ)-項目設(shè)計-過程控制-倡導(dǎo)績效”分析框架，如圖1所示。

圖1 國際組織參與科技政策創(chuàng)新的 “技術(shù)基礎(chǔ)-項目設(shè)計-過程控制-倡導(dǎo)績效”分析框架

技術(shù)基礎(chǔ)意指項目或科技政策研究、開發(fā)等操作細(xì)則[17]，項目設(shè)計是針對具體情景設(shè)置項目方案、使用科技政策工具等，過程控制是在項目進(jìn)展過程中需要考量多方利益平衡、進(jìn)度控制等，倡導(dǎo)績效則從科技政策場域的實際參與情況入手，關(guān)注科技政策文本產(chǎn)生、科技政策行為轉(zhuǎn)變。值得關(guān)注的是，區(qū)別于西方?jīng)Q策創(chuàng)新與執(zhí)行創(chuàng)新的相對獨立性，中國多層級政府獨特性為執(zhí)行性創(chuàng)新反作用于科技政策目標(biāo)與設(shè)計提供可能性，可謂摸著石頭過河[18]。

為了保障研究方法使用準(zhǔn)確，使用案例研究法需具備以下4個要素：①參與性：研究者持續(xù)關(guān)注研究國際組織在華實踐，曾在所研究國際組織擔(dān)任實習(xí)生，獲得大量一手資料并進(jìn)行深度參與式觀察；②問題性：所研究國際組織的實踐領(lǐng)域可以非常突出地展示本文研究標(biāo)的；③過程性：本研究關(guān)注的國際組織助推科技政策創(chuàng)新實踐可以實現(xiàn)對于具體社會生活場景進(jìn)行細(xì)致深入觀察，進(jìn)一步對已有理論進(jìn)行批判與反思；④深入性：本研究不僅尋找理論突破和建構(gòu)契機(jī)，還力圖做到對個別案例所處場域的系統(tǒng)認(rèn)識。

本研究使用三角檢定法，通過多種資料數(shù)據(jù)之間相互核實和檢驗提高案例信度與效度。一手文獻(xiàn)資料包括：①深度訪談。筆者通過一對一訪談、焦點小組等方法與所選案例中國際組織工作人員、企業(yè)、相關(guān)NGO等利益群體代表進(jìn)行深度交流，獲得大量訪談記錄。②實地觀察，筆者擔(dān)任選取機(jī)構(gòu)實習(xí)生，對相關(guān)啟動會、研討會、協(xié)商會、專題會等進(jìn)行記錄。二手文獻(xiàn)資料主要來源于各類科技政策文本、項目文件；各大門戶網(wǎng)站新聞報道；各類自媒體文章；相關(guān)學(xué)術(shù)論文等。

2 案例分析：國際組織參與科技政策創(chuàng)新

1998年，D組織參與中國燃料電池公共汽車商業(yè)化發(fā)展?jié)摿ρ芯俊Ｖ袊鴱?003年3月開始實施3期 “中國氫能電池公共汽車商業(yè)化示范項目”。截至2020年底，中國在30個城市共有7000輛氫能電池汽車。前2期項目主要通過從國外購買示范車輛在中國展示進(jìn)行推廣，氫能電池汽車分別在2008北京夏季奧運會和2010年上海世博會進(jìn)行展示。2016年，D組織開啟第3期 “中國氫能電池公共汽車商業(yè)化示范項目”，與佛山、北京、上海，鄭州、鹽城、常熟、張家口等政府深度合作，推動各級示范城市氫能政策頒布和氫能產(chǎn)業(yè)商業(yè)化推廣。在20余年期間，D組織通過多份實證調(diào)研、技術(shù)分析報告等嚴(yán)密論證氫能推廣必要性和可持續(xù)發(fā)展路徑，組織多項創(chuàng)新氫能推廣項目，如促成 “中國燃料電池汽車商業(yè)化發(fā)展項目暨佛山市南海區(qū)新能源汽車 (氫能)產(chǎn)業(yè)招商推介會”，開啟國內(nèi)氫燃料電池汽車商業(yè)化發(fā)展大幕；在氫能推廣過程中直接深入地方政府科技政策制定場域，從專業(yè)化角度促進(jìn)各類法規(guī)出臺，抑或開展各類知識研討分享會，組織由專家、學(xué)者、企業(yè)、公眾等共同推動的氫能推廣研討會。開展多維知識交流，推動產(chǎn)出 《中國氫能源及燃料電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報告》 《車用氫能產(chǎn)業(yè)藍(lán)皮書》 《上海市燃料電池汽車發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和報告。本研究將以2003年為起點，梳理D組織近20年間推動中國氫能政策創(chuàng)新的案例進(jìn)程。

2.1 案例過程分析

2.1.1 國際組織參與科技政策創(chuàng)新的技術(shù)基礎(chǔ)

(1)精準(zhǔn)化的缺口挖掘。通過特定方式界定政策問題，并提出可信的解決方案，以說服決策者將問題列入議程[19]。相關(guān)研究亦證明在能源、環(huán)境和氣候變化領(lǐng)域，具備慈善資源的國際組織在支持環(huán)境治理、氣候變化等相關(guān)研究方面可以發(fā)揮關(guān)鍵作用[20]。本著科學(xué)公益的態(tài)度，經(jīng)過前期嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的調(diào)研，D組織選擇對氫能進(jìn)行示范性項目建設(shè)和商業(yè)化推廣，并致力于在氫能轉(zhuǎn)型領(lǐng)域深度影響科技政策績效， “D組織在全球超過170個國家和地區(qū)都有分支機(jī)構(gòu)，我們一直秉持著本地化合作的理念，希望因地制宜尋找一個適合本地發(fā)展的科學(xué)化合作模式。這也就解釋了為什么我們早在15年前就瞄準(zhǔn)一個很小規(guī)模的試驗性項目，去繼續(xù)探索發(fā)展氫能方面更大的合作。” (鳳凰網(wǎng)訪談，20190612)直面能源轉(zhuǎn)型缺口，國際組織進(jìn)行精準(zhǔn)化挖掘，為其之后策略性科技政策倡導(dǎo)行動奠定堅實基礎(chǔ)。

循證方法 (Evidenced Based Approach)是科學(xué)公益重要表現(xiàn)方法，國際組織運用該方法幫助組織去審視解讀理解社會現(xiàn)實，進(jìn)一步審視假設(shè)合理性，力圖設(shè)計較優(yōu)指標(biāo)來進(jìn)行評估，在可以完整精確地回答出為什么后，才邁出下一步。在全球環(huán)境基金會和D組織的共同支持下，科技部牽頭啟動 “中國氫能燃料電池公共汽車研發(fā)和商業(yè)化能力發(fā)展”項目。秉持行勝于言的理念，D組織扎根中國大地，通過一份份調(diào)研報告、實證數(shù)據(jù)深入淺出地論證氫能燃料電池推廣必要性。項目報告涵蓋世界氫能燃料電池公共汽車發(fā)展概況、中國開發(fā)和商業(yè)化氫能燃料電池公共汽車潛在社會經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益分析、中國氫能燃料電池公共汽車示范研究建議等等。這項研究為正式提出燃料電池客車商業(yè)化示范項目提供堅實基礎(chǔ)。

(2)可持續(xù)的能力培育。國際組織使用循證方法與工具，其目的便是使用技術(shù)基礎(chǔ)的各類研究為科技政策創(chuàng)新源動力賦能，將研究結(jié)果轉(zhuǎn)化為可以應(yīng)用于實踐領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和結(jié)論，為氫能推廣實踐工作提供科學(xué)依據(jù)。科學(xué)公益賦能于可持續(xù)性能力培育體現(xiàn)為技術(shù)援助、能力建設(shè)、科學(xué)宣傳。

首先是技術(shù)援助。D組織時刻關(guān)注項目進(jìn)展，把握多個關(guān)鍵節(jié)點，以專業(yè)化技術(shù)作為資源，精準(zhǔn)進(jìn)行資源投入，加深科技政策倡導(dǎo)績效。對此，D組織選擇創(chuàng)造成功[21]。在項目進(jìn)行過程中，D組織有針對性地進(jìn)行技術(shù)援助，先后對北京和上海對燃料電池汽車及其加油基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)可行性進(jìn)行商業(yè)相關(guān)論證，參與制定客車和加燃料基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)性能目標(biāo)，完成中國燃料電池汽車相關(guān)供給分析與評價、技術(shù)援助鏈基線和能力建設(shè)研究，這些技術(shù)援助支持或項目報告不同程度上促進(jìn)各類地方科技政策出臺：2019年1月，佛山市南海區(qū)政府出臺措施，促進(jìn)燃料電池公共汽車建設(shè)和運營；佛山市高明區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)促進(jìn)局發(fā)布 《佛山市高明區(qū)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 (2019—2030)》；佛山市南海區(qū)發(fā)改委發(fā)布 《佛山市南海區(qū)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 (2020—2035年)》共同促進(jìn)地方層面氫能科技政策實踐。

其次是能力建設(shè)。D組織不懈推進(jìn)針對企業(yè)、整車廠商、零部件廠商、運行維護(hù)員工能力建設(shè)培訓(xùn) (Capacity Building)，潛移默化促使中國氫能轉(zhuǎn)型配套技能不斷優(yōu)化提升。D組織進(jìn)一步尋找能源產(chǎn)業(yè)化布局鏈條群不足之處，看到基礎(chǔ)商業(yè)設(shè)備已經(jīng)發(fā)展起來，體察到人才空缺，和佛山市合作，建設(shè)氫能經(jīng)濟(jì)職業(yè)學(xué)院， “在這個氫能職業(yè)學(xué)院開學(xué)之后，我們D組織也會利用自己的平臺和資源為他們提供相應(yīng)支持。” (鳳凰網(wǎng)訪談，20190613)D組織力圖打造 “氫能黃埔”。在該項目框架下，D組織、中國反恐怖主義委員會和佛山市南海區(qū)政府共同開展項目，旨在促進(jìn)氫經(jīng)濟(jì)激增背景下發(fā)展中國家職業(yè)培訓(xùn)，力圖實施理論知識與企業(yè)實踐相結(jié)合的雙元制教育，進(jìn)一步解決我國氫氣行業(yè)技術(shù)人才短缺問題。教育部也發(fā)文，在 《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育 (專科)專業(yè)目錄》2019年增補(bǔ)氫能技術(shù)應(yīng)用相關(guān)專業(yè)。

最后是科學(xué)宣傳。D組織注重對氫能進(jìn)行科普宣傳，打消公眾談 “氫”色變的疑慮，多次在中小學(xué)組織氫能源認(rèn)識講座。正如科學(xué)公益所提倡的既重視科學(xué)行動，更重視對項目不斷監(jiān)測評估，并不失時機(jī)地宣傳相關(guān)結(jié)果，D組織在4個示范城市和全國范圍內(nèi)開展燃料電池汽車媒體宣傳，上海當(dāng)?shù)仨椖哭k和D組織在上海共同舉辦 “現(xiàn)代氫能世界”展覽，氫能網(wǎng)絡(luò)研討會、知識產(chǎn)權(quán)系列培訓(xùn)等諸多會議介紹項目發(fā)展概況、標(biāo)準(zhǔn)制定建議、科技政策，參會人員不乏各類科技政策制定影響方，D組織通過可持續(xù)性能力建設(shè)將科技政策建議間接遞送至各方。

可見，D組織基于氫能運用倡導(dǎo)群落，圍繞國家關(guān)注的能源科技議題，進(jìn)一步促進(jìn)氫能發(fā)展整體能力建設(shè)，形成氫能基礎(chǔ)能力建設(shè)、燃料電池政策法規(guī)倡導(dǎo)、拒絕談 “氫”色變宣傳團(tuán)隊、氫能媒體宣傳、氫能知識峰會等多個議題小組，在不同細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行更具體的科技議題倡導(dǎo)和呼吁。

2.1.2 國際組織參與科技政策創(chuàng)新的項目設(shè)計

(1)跨國別的經(jīng)驗交互。政策轉(zhuǎn)移的多馬模型 (Dolowitz-Marsh Model)指出政策轉(zhuǎn)移是由 “有限理性的直接強(qiáng)制接受”到 “完全理性的自愿接受”的漸進(jìn)過程[22]。跨國別經(jīng)驗交流可以為氫能科技政策恰當(dāng)轉(zhuǎn)移提供潤滑劑，相關(guān)研究也證實國際組織在參與政策轉(zhuǎn)移中扮演著信息傳播者[6]角色，D組織通過公開招標(biāo)選中Hinicio (比利時一家可持續(xù)能源戰(zhàn)略咨詢機(jī)構(gòu))，召集歐美知名燃料電池、加氫及科技政策研究專家，為中國燃料電池相關(guān)企業(yè)提供技術(shù)援助。D組織還組織3批技術(shù)援助研討會，介紹歐美燃料電池技術(shù)進(jìn)步情況、示范項目經(jīng)驗，解答技術(shù)難題，100余名中國燃料電池行業(yè)人士從培訓(xùn)中受益。國際組織借助其在國際社會影響力、對海外相關(guān)資源的了解，有力參與氫能領(lǐng)域國際經(jīng)驗交流。

理性精神在跨國別經(jīng)驗交互中發(fā)揮重要作用，D組織明白，要想從根本上推動實際問題解決，就要秉承理性精神，提出真問題，進(jìn)而理性地分析、評價和探尋問題的真正原因，通過國際比較，設(shè)計出邏輯自洽的干預(yù)模式與路徑。從國際經(jīng)驗中反思和學(xué)習(xí)，參觀團(tuán)研究美國燃料電池汽車生產(chǎn)狀況、了解韓國斗山燃料電池技術(shù)進(jìn)展和趨勢，學(xué)習(xí)日本、德國、奧地利等國加氫站運行經(jīng)驗。 “我們也希望能夠把中國氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗和值得借鑒之處推廣到其他發(fā)展中國家，比如說像馬來西亞、斯里蘭卡部分亞太地區(qū)的發(fā)展中國家。” (鳳凰網(wǎng)訪談，20190613)訪察團(tuán)也著力向國外相關(guān)機(jī)構(gòu)介紹我國燃料電池汽車發(fā)展成就和經(jīng)驗。注重考察切實績效，D組織將國外經(jīng)驗、發(fā)展?fàn)顩r編制成為報告，并提交示范城市政府、項目辦和參與項目的公司，促進(jìn)各類經(jīng)驗性知識共享交流。此外，D組織定期對全球公共交通規(guī)劃規(guī)劃人員、政府科技政策制定者、服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)行訪談，以更好地了解可以真正用于改善中國公共汽車系統(tǒng)的科技政策和規(guī)劃方法。國際組織趁勢而上，開辟科技政策創(chuàng)新之窗。

(2)多場域的知識生產(chǎn)。氫能知識所代表的科技決策相關(guān)知識是一種公共知識，官僚、科學(xué)家、普通大眾等各自在公共知識生產(chǎn)中具有重要作用[23]，并將在不同程度上參與科技政策創(chuàng)新[24]，亦有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從知識遮蔽的威權(quán)型范式發(fā)展到知識共塑的協(xié)商型范式[25]。可見知識要素在其中功不可沒，D組織主辦或支持多場氫能源知識峰會：D組織聯(lián)合佛山市政府等組織 “第4屆國際氫燃料電池汽車大會” “2019氫能產(chǎn)業(yè)大會”和 “2020氫能產(chǎn)業(yè)大會”等，受邀嘉賓不乏公共部門決策者、各類高校或科研機(jī)構(gòu)學(xué)者、國內(nèi)外領(lǐng)軍企業(yè)技術(shù)專家、媒體、其他投資者和其他利益相關(guān)者， “我們希望推動氫能產(chǎn)業(yè)在中國的發(fā)展， (氫能產(chǎn)業(yè)大會)不僅吸引了業(yè)界、學(xué)術(shù)界，搭建共同交流學(xué)習(xí)的平臺，還邀請中國政府官員、國外政府官員、氫能領(lǐng)域?qū)＜襾韰⒓印！?(鳳凰網(wǎng)訪談，20190613)多場國際會議重點討論氫的市場應(yīng)用能源與燃料電池技術(shù)、燃料電池堆及其關(guān)鍵部件、制氫與儲氫技術(shù)、加氫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技政策、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)、市場投資等熱點問題。他們展開深入學(xué)術(shù)或產(chǎn)業(yè)應(yīng)用層面研討，在新冠肺炎疫情期間，D組織還采取一些適應(yīng)性措施，將一些知識交流和國際技術(shù)援助數(shù)字化。

在組織研討的基礎(chǔ)上，D組織同樣致力于自主知識生產(chǎn)，組織編制制氫和適用工藝信息數(shù)據(jù)庫。力圖提升政府、企業(yè)、媒體等利益相關(guān)者對于燃料電池汽車的認(rèn)識和接受程度。在夯實基礎(chǔ)后，D組織嘗試進(jìn)行科技政策、建議或規(guī)劃研究，評估多個公共交通公司管理、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和運營方案，確保公共汽車系統(tǒng)具有長期、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α榱俗尭嘀黧w了解改進(jìn)燃料電池汽車設(shè)計和生產(chǎn)方面取得的成就，D組織完成諸如 《汽車氫氣發(fā)展年度報告》等多份書面報告，并遞送到科技部、財政部、工業(yè)和信息化部以及國家發(fā)改委等政府部門，還向氫氣行業(yè)和學(xué)術(shù)界利益相關(guān)者分享這些報告。

多維的知識交流與互動為國內(nèi)外氫能及燃料電池產(chǎn)業(yè)搭建深度交流平臺，共促產(chǎn)業(yè)合作與技術(shù)進(jìn)步，基本覆蓋氫能及燃料電池全產(chǎn)業(yè)鏈。 “源自多主體的資源提供了最基本的數(shù)據(jù)和信息。而從紛雜信息中提煉出更有價值、能夠指引行動的信息，就形成了知識。[26]”此類研討會是國際組織參與科技政策創(chuàng)新較為重要的科學(xué)方式與工具，各類量表、問卷、流程和框架對國際組織分析問題和解決問題提供巨大幫助，也使科學(xué)公益過程更加科學(xué)化，D組織選擇知識共塑策略化工具是經(jīng)過多方適用性與關(guān)聯(lián)性考慮，并在原始研討會基礎(chǔ)上根據(jù)現(xiàn)實需求來發(fā)展出更加適用于推動氫能發(fā)展的工具，力圖科學(xué)地生產(chǎn)知識。

2.1.3 國際組織參與科技政策創(chuàng)新的過程控制

(1)全聚焦的科技政策倡導(dǎo)。要想保證政策出臺并有效實施，必須創(chuàng)造恰當(dāng)?shù)姆諊谷藗冴P(guān)注并正視該問題[27]。為此，國際組織通過舉辦討論會、可行性研究等方式，將環(huán)境保護(hù)的大眾輿論轉(zhuǎn)移到氫能科技議題上，確保其具有足夠熱度與廣度來吸引科技政策共同體視線。多維度活動可以增進(jìn)多方主體關(guān)系助力科技政策創(chuàng)新，這些主體包括政府、學(xué)界、公眾等[28]，D組織曾多次組織和實施中國燃料電池汽車和加氫規(guī)劃研討會，參會方包括科技部、5個試點城市科委、發(fā)展改革委等科技政策制定者，亦不乏各類科研院所如中國科學(xué)院大連化學(xué)物理研究所、清華大學(xué)，還有咨詢性NGO、企業(yè)代表等，在一定時空內(nèi)形成倡議者聯(lián)盟[29]，直接形成對推動能源科技發(fā)展有共同興趣的利益相關(guān)方構(gòu)成科技政策網(wǎng)絡(luò)，向政府提出建議及其相應(yīng)解決辦法[30]。

在地方層面，D組織直接參與地方氫能燃料電池技術(shù)推廣科技政策會議，參與起草至少 4 個示范城市燃料電池汽車和基礎(chǔ)設(shè)施路線圖。現(xiàn)有5個示范城市政府都已認(rèn)可各自燃料電池汽車發(fā)展路線計劃。D組織在 《促進(jìn)中國燃料電池汽車商業(yè)化發(fā)展項目》報告中指出，正是由于全球環(huán)境基金和D組織自2003年第1階段以來的努力，特別是2016年第3階段以來廣泛宣傳，使氫能發(fā)展成為中國多個省市創(chuàng)新策略，才有今天的氫能科技政策支持機(jī)制。截至2020年初，有18個省份出臺了開發(fā)和升級氫和燃料電池應(yīng)用科技政策或計劃。例如，僅廣東省就有5項省級科技政策和22項市級科技政策促進(jìn)氫和燃料電池汽車發(fā)展，11個省份正在提供氫能補(bǔ)貼。

當(dāng)前，中央政府和地方政府已經(jīng)頒布并實施對自由現(xiàn)金流車輛的科技政策激勵措施。2019年，氫能首次在國務(wù)院政府工作報告被提出，推進(jìn)電動汽車充電裝置和加氫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國家統(tǒng)計局規(guī)定，氫應(yīng)被納入國家能源統(tǒng)計。國家能源局公布對 《中國能源法》的修訂，其中包括氫作為一種能源。2020年4月，4部委發(fā)布 《關(guān)于2022年新能源汽車推廣應(yīng)用財政補(bǔ)貼政策的通知》，將國家對新能源汽車 (包括燃料電池汽車)的補(bǔ)貼科技政策延長至2022年，側(cè)重于技術(shù)突破、汽車采購、運營、人力資源建設(shè)和治理，考量中國在燃料電池汽車方面經(jīng)驗，使之更加精確和有效。3部委發(fā)布 《關(guān)于新能源汽車免征購置稅科技政策的公告》。 《2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃 (草案)》特別提到 “制定氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展國家戰(zhàn)略規(guī)劃”。2022年3月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā) 《氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃 (2021—2035年)》，這標(biāo)志著國家和部際層面總體架構(gòu)指日可待。全聚焦、縱深化的近距離倡導(dǎo)切實提升科技政策倡導(dǎo)績效。

(2)廣緯度的柔化建議。如果說前文直接參與科技政策倡導(dǎo)與制定是直接諫言，D組織則還具備柔性策略，在看似距離科技政策場域較遠(yuǎn)的外圍，不遺余力地通過各類標(biāo)準(zhǔn)完善與規(guī)范建設(shè)進(jìn)行遠(yuǎn)距離瞄擊。燃料電池發(fā)展瓶頸在于購置成本和后期維護(hù)費用很高，D組織有針對性地進(jìn)行燃料電池汽車、加氫站相關(guān)研究。國際組織通過多維軟課題、基礎(chǔ)能力建設(shè)等助力科學(xué)、精準(zhǔn)識別構(gòu)建項目意義，喚起公眾認(rèn)知，助力各類創(chuàng)新方案準(zhǔn)確嵌入既有缺口，間接促使新科技政策方案實施或者實現(xiàn)既有科技政策方案的創(chuàng)新性執(zhí)行[31]。D組織通過參與國際接軌的燃料電池汽車、加氫站、氫燃料運輸和相關(guān)零部件標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)研究，并與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化委員會通過會議方式詳細(xì)介紹標(biāo)準(zhǔn)修改，制定、宣傳并批準(zhǔn)燃料電池汽車和加氫站測試和產(chǎn)品認(rèn)證體系。各類看似間接的軟性建議卻可以潛移默化地影響氫能科技政策場域利益相關(guān)者。正如科學(xué)公益建構(gòu)強(qiáng)調(diào)的合法性、效率性、專業(yè)性，國際組織亦通過外圍廣維度的軟性建議慢慢確證氫能科技政策合法性、提升氫能參與效率、培育氫能場域?qū)I(yè)化能力。

在D組織的不懈參與下，從2019年起，佛山、上海等地項目管理部門組織與科技政策制定者和相關(guān)部門討論會議。2020年，國家項目辦發(fā)布標(biāo)書，表示支持國家和地方燃料電池汽車可行性研究、基礎(chǔ)設(shè)施激勵政策與人力資源建設(shè)研究等。D組織與政府溝通不斷深入，并就科技政策示范點和示范性質(zhì)達(dá)成一致，推動實施示范科技政策。同時，D組織對各類相關(guān)廠商等利益相關(guān)者進(jìn)行訪談，并且非常重視反饋意見，與科技政策制定者構(gòu)成互動關(guān)系。

2.2 國際組織參與科技政策創(chuàng)新的直接作用

國際組織作為參與能源科技領(lǐng)域發(fā)展與變革的參與者，在科學(xué)公益指引下，逐步形成環(huán)環(huán)相扣、邏輯鮮明、互為因果的作用關(guān)系。其中，精準(zhǔn)化的缺口挖掘、跨國別的經(jīng)驗交互和全聚焦的科技政策倡導(dǎo)起著直接、重要的作用。

國際組織以精準(zhǔn)化的缺口挖掘作為切入點，深度探尋科技政策倡導(dǎo)可行之處，而精準(zhǔn)化的缺口挖掘也為之后參與項目時更具針對性提供基礎(chǔ)，不間斷多角度宏觀缺口與微觀缺口挖掘亦為直接倡導(dǎo)活動不斷開辟進(jìn)路；其次，國際組織以跨國別經(jīng)驗交互作為外援方，走出國門探尋科技政策機(jī)制、創(chuàng)新思路，為全聚焦倡導(dǎo)提供他山之石；最后，全聚焦科技政策倡導(dǎo)是國際組織參與科技政策創(chuàng)新的重要發(fā)力點，可稱之為關(guān)鍵力，這是國際組織進(jìn)行科技政策倡導(dǎo)最真切表現(xiàn)，直接參與科技政策文本修訂、向各層級政府遞送科技政策建議等，基于精準(zhǔn)挖掘、國別經(jīng)驗助力的全聚焦科技政策倡導(dǎo)則更是具備科學(xué)性、專業(yè)性，同時還為進(jìn)一步缺口挖掘提供基礎(chǔ)，在一定程度實現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散。

2.3 國際組織參與科技政策創(chuàng)新的間接作用

國際組織遵循著遵循因總是出在果之前的原則，其秉持著清晰的長遠(yuǎn)愿景和目標(biāo)，形成一個映射鏈條，為自身任務(wù)、項目、活動等找到合理位置。其中，多場域的知識生產(chǎn)、可持續(xù)的能力培育和廣維度的柔化建議起著間接作用。

多場域的知識生產(chǎn)扮演著科學(xué)腦角色，各類知識峰會、研討會形成國際組織進(jìn)行多方能力建設(shè)的知識基礎(chǔ)，并成為提出軟性課題的理論依據(jù)，凸顯科學(xué)公益之精要；其次，可持續(xù)的能力培育也在不斷建構(gòu)著科技政策能量場，多種類型能力建設(shè)項目、走進(jìn)企業(yè)或校園的社會認(rèn)可度構(gòu)建、面向全體的社會影響力宣傳為氫能推廣賦予源源不斷的外圍支持，助力外圍利益相關(guān)者支持國際組織提出各類軟建議，能力培訓(xùn)積累的素材也成為氫能科技政策知識生產(chǎn)的取材之源；最后，廣維度的柔化建議也成為氫能科技政策場關(guān)鍵一環(huán)，作為軟智庫，其匯聚各類政府官員、專家學(xué)者、企業(yè)廠商、普通公眾等，各類基礎(chǔ)性知識研討會等也為相關(guān)知識生產(chǎn)提供實踐層面的素材，在一定程度上為外圍能力建設(shè)提供科技政策支撐，軟智庫看似并未直接參與科技政策變遷，卻在潤物無聲地滋育著氫能科技政策場，達(dá)到更為持久顯著的倡導(dǎo)效果。

3 命題提煉：國際組織參與科技政策創(chuàng)新的行為邏輯

國際組織通過精準(zhǔn)化的缺口挖掘、跨國別的經(jīng)驗交互、全聚焦的科技政策倡導(dǎo)直接作用于科技政策場域；通過多場域的知識生產(chǎn)、廣緯度的柔化建議、可持續(xù)的能力培育間接為科技政策創(chuàng)新輸送源頭活水，構(gòu)成內(nèi)外貫通的科技政策倡導(dǎo)場域，本文進(jìn)一步提煉出如下命題。

3.1 技術(shù)基礎(chǔ)中的多維能力建設(shè)

可持續(xù)的能力培育可視為多元一體。一是基礎(chǔ)建設(shè)，以具體實踐項目如燃料電池整車和零部件生產(chǎn)能力提升、氫能源加氫站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為依托，直接催化項目產(chǎn)生發(fā)酵。二是宣傳參與，科技政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于公眾認(rèn)可強(qiáng)度，付諸資金精力來充當(dāng)宣傳先鋒，通過組織企業(yè)日、校園日提升公眾對氫能源接受度，提供科技政策倡導(dǎo)與創(chuàng)新宣傳基礎(chǔ)。三是外圍支援，組織氫能全產(chǎn)業(yè)鏈條所需配套能力建設(shè)支持，面向主體是科技政策參與和執(zhí)行過程中的關(guān)鍵力量，加深這部分群體專業(yè)知識掌握程度并進(jìn)一步軟化其內(nèi)在認(rèn)知，甚至在能力建設(shè)過程中萌發(fā)科技政策創(chuàng)新點。以上行動既可以各自為戰(zhàn)，亦可以協(xié)同作戰(zhàn)，結(jié)成群落、彼此借力。如宣傳參與可以為外圍支援提供必要基礎(chǔ)性認(rèn)知；基礎(chǔ)建設(shè)可以為宣傳參與提供基礎(chǔ)實踐源泉。由此得到命題1：國際組織參與科技政策創(chuàng)新的行為邏輯體現(xiàn)為基于技術(shù)基礎(chǔ)的兼具各自為戰(zhàn)和協(xié)同作戰(zhàn)，結(jié)成群落、彼此借力，激發(fā)科技政策延續(xù)性創(chuàng)新。

3.2 項目設(shè)計中的科學(xué)知識要素

授人以魚也授人以漁，這是國際組織參與科技政策創(chuàng)新的優(yōu)勢策略，從最初直接購買引進(jìn)設(shè)備，到影響地方實踐自主改進(jìn)技術(shù)、加強(qiáng)能力建設(shè)、促進(jìn)知識生產(chǎn)達(dá)成科技政策創(chuàng)新。國際組織經(jīng)歷十余年摸索，最終確立授人以魚不如授人以漁的科技政策創(chuàng)新原則。這其中既蘊含著多元共治的愿景，也不乏審慎協(xié)商的思考，是國際組織參與科技政策創(chuàng)新的良策。

授人以魚是促使科技政策初始誕生的必要之舉，彼時技術(shù)程度欠缺，甚至官方對此接受度尚需提升。這種情境下，國際組織選擇可行性研究分析、購買設(shè)備進(jìn)行示范推廣等較為基礎(chǔ)的策略建議。授人以漁體現(xiàn)為倡導(dǎo)方式巧妙轉(zhuǎn)化，更可窺見其精妙用意。 “在氫能大會上探討影響未來10年氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，如對專業(yè)技術(shù)人才等問題進(jìn)行學(xué)術(shù)交流。這不僅是中國氫能發(fā)展所需要的，更是國際社會世界平臺未來綠色能源領(lǐng)域發(fā)展所需要的。” (鳳凰網(wǎng)訪談，20190612)國際組織在這個階段呈現(xiàn)出深刻用意，藉以搭建平臺、能力建設(shè)，從軟性層面深刻影響科技政策推進(jìn)議程、擴(kuò)大科技政策創(chuàng)新影響。 “我們不單單為解決 (氫能領(lǐng)域)技術(shù)問題，還要思考如何能夠從技術(shù)走向產(chǎn)業(yè)化，會考慮到適應(yīng)環(huán)境，政策法規(guī)體系、資金支持、公眾認(rèn)知等等一系列條件。” (氫能產(chǎn)業(yè)高峰論壇發(fā)言，20211215)由此得到命題2：國際組織參與科技政策創(chuàng)新既需要輸出知識、傳播技術(shù)的授人以魚，也需要走向后臺、助力自生繁衍的授人以漁。

3.3 過程控制中的層級標(biāo)的優(yōu)化

正如D組織成員表示： “項目最開始的時候合作城市只有北京，第二期項目包括北京、上海，第三期有北京、上海、佛山、張家口和常熟，形成與52個城市的合作。” (氫能產(chǎn)業(yè)高峰論壇發(fā)言，20211215)D組織在地方實踐的基礎(chǔ)上，逐步推動市級、省級政策發(fā)布。其實，國際組織在中央層面的建議已有一席之地，但由于既往缺乏實踐經(jīng)驗支撐，話語力度稍顯薄弱，國際組織便巧妙借用與地方政府的合作實踐形成依據(jù)，再通過迂回戰(zhàn)術(shù)使其科技政策建議進(jìn)一步走進(jìn)科技政策制定的上級乃至中央的視野，其科技政策倡導(dǎo)的話語力度和精度都得到大幅提升。溝通交流平臺雙向性、直接性凸顯，為實現(xiàn)這一新目標(biāo),D組織與各地成員伙伴緊密合作。

經(jīng)過多年摸索，國際組織科技政策倡導(dǎo)的層級窗口從高層布局轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤綄嵺`，并正朝央地貫通發(fā)展。鏈條上游是D組織本身、全球環(huán)境基金 (GEF)、各級政府等支持型組織，幫助項目突破資金短缺困難問題；鏈條群中端可以觀察到D組織和各級政府不懈努力，負(fù)責(zé)科技政策執(zhí)行方向把握、科技政策倡導(dǎo)文本撰寫、科技政策創(chuàng)新渠道開闊；鏈條下游則是D組織能源環(huán)境項目組、其他相關(guān)官方或草根NGO、各個地方政府的運作執(zhí)行機(jī)構(gòu)，無論其是否為國際組織成員，都可以用實踐經(jīng)驗為科技政策產(chǎn)出與創(chuàng)新輸送營養(yǎng)劑，確保組織扎根于實踐沃土，豐滿立體。由此得到命題3：國際組織可以通過整合中央和地方政府資源來參與相關(guān)領(lǐng)域科技政策創(chuàng)新，打通中央政府與地方政府在特定領(lǐng)域協(xié)同共治，使得科技政策創(chuàng)新兼具頂層支持與實踐活力。

3.4 過程控制中的內(nèi)外貫通原則

科學(xué)公益深受變革理論范式影響，形成一個不斷自我反省和發(fā)問的線路圖，指引組織在通往終點的路途上不斷探索、研究、質(zhì)疑、組織化自身行動助推科技政策創(chuàng)新。國際組織推動中國科技政策創(chuàng)新的創(chuàng)新性不僅體現(xiàn)為參與科技政策創(chuàng)新的直接性、間接性倡導(dǎo)策略，更加重要的是在二者剛?cè)岵?jì)之下形成內(nèi)外貫通。多場域知識生產(chǎn)既為多維科技政策倡導(dǎo)提供語料，用科學(xué)知識為科技政策倡導(dǎo)賦能，又為進(jìn)一步缺口挖掘提供理論源泉；可持續(xù)能力培育既為科技政策倡導(dǎo)提供鮮活行動資源，又取材和反饋作用于跨國別經(jīng)驗交互；各類軟性建議既有利于缺口挖掘再辟蹊徑，又得益于國際先進(jìn)經(jīng)驗助力。軟性話語與直接諫言構(gòu)成剛?cè)岵?jì)的科技政策創(chuàng)新語系，分別領(lǐng)銜于科技政策內(nèi)場與外圍，使得科技政策外圍與內(nèi)場彼此借力、相互交融，國際組織促成科學(xué)性在科技政策場域的融會貫通。我們可以見證科學(xué)和理性如何取代教條和空想構(gòu)建出更加科學(xué)的社會話語，也使得國際組織參與科技社會治理更具作用和價值。由此得到最后一個命題：剛?cè)岵?jì)與內(nèi)外貫通是指引國際組織參與科技政策創(chuàng)新的核心行為邏輯。

4 結(jié)論與討論

基于對國際組織參與科技政策創(chuàng)新案例的全景式深描，本文發(fā)現(xiàn)國際組織通過精準(zhǔn)化的缺口挖掘、全聚焦的科技政策倡導(dǎo)、跨國別的經(jīng)驗交互直接作用于科技政策創(chuàng)新場域；同時，也通過多場域的知識生產(chǎn)、廣緯度的柔化建議、可持續(xù)的能力培育間接作用于科技政策創(chuàng)新場域，構(gòu)成內(nèi)外貫通的科技政策科學(xué)場域。更進(jìn)一步，本文提煉出4個理論命題：①國際組織參與科技政策創(chuàng)新的行為邏輯體現(xiàn)為基于技術(shù)基礎(chǔ)的兼具各自為戰(zhàn)和協(xié)同作戰(zhàn)，結(jié)成群落、彼此借力，激發(fā)科技政策延續(xù)性創(chuàng)新。②國際組織參與科技政策創(chuàng)新既需要輸出知識、傳播技術(shù)的授人以魚，也需要走向后臺、助力自生繁衍的授人以漁。③國際組織可以通過整合中央和地方政府資源來參與相關(guān)領(lǐng)域科技政策創(chuàng)新，打通中央政府與地方政府在特定領(lǐng)域協(xié)同共治，使得科技政策創(chuàng)新兼具頂層支持與實踐活力。④剛?cè)岵?jì)與內(nèi)外貫通是指引國際組織參與科技政策創(chuàng)新的核心行為邏輯。

在當(dāng)前宏大的科技政策領(lǐng)域中，各類國際組織發(fā)起或助力的科技政策創(chuàng)新項目活躍在中國大地，具有鮮明國際組織特色的兼具自上而下和自下而上的科技政策倡導(dǎo)模式也對我們理解中國場域科技政策創(chuàng)新具有獨特意義。然而，既有研究卻在相當(dāng)程度上忽視國際組織參與科技政策創(chuàng)新的實證研究。本文聚焦于這一既有研究缺口，立足國際組織參與科技政策創(chuàng)新的行為邏輯，通過對于科技政策創(chuàng)新、科學(xué)公益、循證等理論基礎(chǔ)與深入細(xì)致的參與式觀察，構(gòu)建國際組織參與科技政策創(chuàng)新的 “技術(shù)基礎(chǔ)-項目設(shè)計-過程控制-倡導(dǎo)績效”分析框架，鮮明呈現(xiàn)中國科技政策場域內(nèi)國際組織的行為邏輯。尤其是相較于既有相關(guān)科技政策創(chuàng)新研究，本文理論意義在于從國際組織視角進(jìn)一步豐富科技政策創(chuàng)新的理論層次，更進(jìn)一步為國際組織理論在科技政策乃至公共管理領(lǐng)域的研究提供新理論視角。其次，本文拓展了執(zhí)行性政策創(chuàng)新的研究主體，形成理論對話，并采用來自中國的實證案例進(jìn)一步深化相關(guān)研究。最后，通過長時間深入細(xì)致的參與式觀察，本文對國際組織的行為邏輯進(jìn)行清晰呈現(xiàn)，助力國際組織理論研究的本土化建構(gòu)。