我國農村地下水資源污染的法律規制研究

荊 珍，周立新

(東北林業大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040)

長期以來，地下水資源在人們的生產生活中占據重要地位，尤其是對于居住在農村地區的人們而言，地下水更是占據著其用水的絕大部分。地下水的開發利用，保障了農村地區的生活用水、生產用水以及農業用水的供應。然而，隨著農村地區工業化進程的加快，地下水資源也隨之遭到了威脅。大規模的過度開采地下水，工業污水、廢渣隨意排放，企業利用滲井、滲坑隨意排放廢水廢氣，嚴重污染了地下水水質[1]。人們日常的生活污水、固體廢物以及垃圾等也都不加任何處理的隨意排放堆積，對土壤、地表水造成了污染，由于沒有采取及時有效的措施進行治理，而進一步加劇了農村地下水資源的污染和破壞。

隨著我國新《環境保護法》的頒布和“綠水青山就是金山銀山”生態理念的貫徹執行，我國對于新農村環境的重視程度也越來越高[2]。而地下水是農村生態環境保護中的重要構成部分，因此對農村地下水資源進行合理的規劃和保護自然也成為其中的重要一環。但截至目前，我國地下水資源污染的問題并沒有得到徹底解決，農村地下水資源污染在一定時期內會一直存在，因此對農村地下水資源污染進行合理的法律規制成為當下一個非常重要的研究課題。

一、農村地下水資源污染的特點分析

(一)隱蔽性強

所謂地下水，就是藏于地表以下的水，它不如地表水那樣直觀，往往通過顏色、氣味、狀態等表面就可以一目了然地進行判斷。同樣，它也不像土壤、大氣污染那般，通過很簡單的技術手段甚至是我們的感官就可以直接觀察到。地下水資源多分布于巖石之中或是巖層之間的裂隙中，是十分隱蔽的。所以，一旦地下水被污染，就必須采用一些科技手段，對地下水資源進行勘測，同時還需要具備豐富的專業知識，且必須得進行長時間的跟蹤觀察，才有可能得出結論，否則地下水被污染是很難進行判斷的。

(二)修復難度大且成本高

由于地下水位于地下深處，雖然它有一定的自凈能力，但那也只僅限于一些淺層地下水，能夠依靠流速和其他一些外界因素進行自我修復，而大部分深層地下水如果受到污染，則很難在短時間內完成凈化，因為其位于地下深層，所以只能依托自身，無法依靠外界，但是其自身的水流速度是極慢的，所以深層地下水被污染后，要經過很長一段時間來自然凈化，這是相當漫長的一個過程。而且當污染物進入地下水環境被某些介質吸附后，可能會出現解吸—再吸附的不斷循環過程，這也是造成地下水污染難以進行再修復的主要原因[3]。

另外，由于地下水自身凈化需要長時間的沉淀與分解過程，所以，很多時候我們會利用外力來加速地下水資源的凈化修復進程，這就會產生高額的治理修復成本，而且在進行修復的過程中，還要秉持著預防保護的理念，不能造成更加嚴重的污染。所以，地下水資源污染的治理修復成本也是相當高的。

(三)后果嚴重且影響惡劣

地下水資源作為水資源的重要要素，其具有多種多樣的功能，對醫療、工業、農業、食品、能源等開發利用都提供了便利。而地下水資源遭到污染，則會嚴重降低我國水資源的使用量，尤其是對于農村地區，會嚴重影響人們的正常生活。據統計，我國農村地區，有90%的人將地下水作為直接飲用水。因此，一旦地下水污染，會使我國大部分地區的農民失去飲用水源，同時對生活上也會帶來很多的問題和不便。研究表明，目前有接近兩億農村人口的生活飲用水存在著鉛、砷、六價鉻、鎘等重金屬超標的問題，如果人們繼續飲用或者使用這類受污染的地下水，可能會造成腸胃病、皮膚病、骨骼病等多種疾病，進而給身體健康帶來嚴重的影響和無法挽回的傷害。

二、我國農村地下水資源污染法律規制的必要性及困境

(一)農村地下水資源污染法律規制的必要性

一方面，據統計我國有70%左右的人以地下水為主要飲用水源，95%以上的農民飲用地下水[4]。如前所述，地下水資源就像一個天然水庫，對農村農業、工業以及村民的日常生活都起到一個源源不斷且相對穩定的供給作用，所以，這就更加要求我們要對地下水資源進行保護。但是，由于人們的過度開采以及不合理的開發利用，我國農村地下水資源已然被污染破壞，地下水水位大幅度下降，水中的有毒有害物質含量更是嚴重超標。比如，在《中國生態環境狀況公報》(2020年)中就可以清楚地看到，我國地下水資源情況依然不容樂觀，全國地下水的錳、總硬度、溶解性總固體、鐵、氯化物和氨氮等仍然存在很大比例的超標現象[5]。

另一方面，在農村地下水的開發利用過程中，往往會出現一系列經濟效益和環境效益相沖突的問題，因為多數開發者都會選擇以自身利益為先，而不顧甚至是明知不可為而為之地做一些不利于生態環境保護的行為。環境與經濟之間的利益沖突，其本質上就是公益與私益之間的沖突，為了調解二者之間的矛盾，就需要一個規范的制度或標準來進行明確的限定，限定人們哪些行為不能做，哪些利益最值得保護等，法律作為一種規范性標準、一種衡量尺度，是解決上述沖突的最佳方式，這也是對農村地下水資源進行法律規制的必要性之一。

(二)農村地下水資源污染法律規制的困境

1.立法理念相對滯后

立法理念是立法者在制定出臺法律時體現出來的社會價值觀，立法理念更是影響立法模式的重要前提，因為一旦立法理念滯后，那么就很容易導致法律法規在適用方面出現問題。我國現行立法理念還著重于城市，大多保障的是城市居民的飲水安全，而沒有對農村地區的用水安全作出相關規定，更沒有相應的專門立法來保護它，可見對我國農村地下水資源的保護還不夠。由于對農村用水的關注度不夠，而是將更多注意力放在城市中，導致農村和城市很容易出現兩極分化的局面[6]?？v觀我國的整個立法體系，地下水資源與保護的法律法規雖然已包括在《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等相關法律法規中，但并沒有具體和明確化，也沒有有關地下水資源交易等法律制度。截至目前，我國還沒有一部綜合全面的專門規定地下水的法律，而一些法律、地方性法規和政策文件中對保護地下水資源的規定也都是比較零散的。當然，關于農村地下水資源保護的法律法規更是少之又少，而且又較為分散，大多存在于針對某一點的環境資源保護法律法規中，缺乏一定的針對性[7]。

另外，雖然很多地方政府也制定了一些規章條例，但總的來看，大部分都是以短期工作成果為指標，缺乏一個以長遠有效、并且可以持續利用為立法理念的法律規定。關于農村地下水污染的治理與修復，一些政府雖然出臺了針對該地區農村地下水的相關標準與措施，但是，目前全國大部分的農村仍然按照城鎮的標準和管理條例來執行。城鎮與農村地區在很多方面都存在著很大的不同，所以規章條例并不適用于農村?？梢姡覈壳稗r村地區地下水污染的立法理念上依然存在著很大的不足。

2.立法原則架構不完善

立法原則，是立法過程和實施過程中都不可缺少的指導方針，是法律條文中體現出來的重要價值理念，其對立法者進行立法活動具有很強的指導意義。因此，對農村地下水資源進行法律規制時，首先應該要有一個完善的立法原則，它是完善立法的前提條件。而目前我國環境法仍處于發展上升時期，在可操作性方面存在一定不足[8]。同樣，在環境保護方面的相關立法中，所涉及的立法原則主要包括經濟建設與環境保護協調發展原則，預防為主、防治結合、綜合治理原則，誰污染誰治理、誰開發誰保護原則等幾方面的內容，但是根據實際情況來看，這些原則還是不夠全面的，這就需要在立法過程中，根據立法目的、農村地下水保護的目標要求以及國家的方針政策等角度來對地下水資源立法原則進行更深層次、更加全面具體的制定以及總結。

3.法律責任不夠明確

目前我國現行立法中，對于破壞環境的行為都有了進一步的規定。例如2015年實行的新《環境保護法》，與以往的環境相關法律相比，其在規定內容上更為嚴格，這無疑體現了我國對于環境資源保護的決心和力度，其中第三十二條規定，國家加強對大氣、水等的保護，并且建立完善相應的調查、監測等制度，同時在指導原則和理念上做出了相關規定，并且對未經許可、私自排放污染物的企業做出了明確的禁止，這些規定在一定程度上對于我國農村地下水資源的保護、監管和防治都具有一定的價值。但是，這些內容大部分還是把環境資源作為一個整體概念，并沒有把各類資源分開保護，缺乏具體性。同時，關于水污染主體法律責任的相關規定也不夠明確，關于地下水污染的內容更是相對缺失。

另外，對于水污染主體的權利義務，各部法律還缺乏相應的規定。比如在《水污染防治法》中，就應當對農村水污染主體的權利義務做出明確規定，以便在最終的追責中能夠更有效率更準確。但事實上該部法律中，關于涉及水污染主體義務的內容卻很少，而與之對應的法律責任也沒有進行相關規定?！端ā氛岬搅怂Y源開發、利用、保護、監督、違法責任等內容，但涉及地下水的內容還是很少，只有第三十條、第三十一條、第三十二條和第三十六條對地下水相關問題進行了規定，對因違反規定造成地下水超采和建設工程導致地下水水位下降的，相關單位及負責人要承擔治理責任，但是同樣也沒有對法律責任進行更加細化和明確的規定。

三、完善我國農村地下水資源污染法律規制的路徑

(一)理論基礎

1.可持續發展理論

最早我們所熟知的“可持續發展”理論就是《布倫特蘭報告》中的“既滿足當代人需求，又不損害后代人滿足需求的能力”這一概念，而在當代社會中，我們所提到的可持續發展理論則更多地體現在生態文明和社會發展上。其具有很強的未來屬性，主要圍繞人類需求與社會價值來講，與時間密不可分[9]。

可持續發展理論是人類社會不斷發展與進步的成果。在生態文明領域，其更多的是指人們在開發與利用自然資源的同時，也要有所規劃與保護，以期對后代的環境權有所保障，當然更是希望地球上的各類資源和環境能夠得到更加長久的保護。從另一種角度來說，可持續發展理論也是一種人類對于自身與生態環境的思考，這種思考在一定程度上是人類對自身過往所經歷的發展道路的質疑和否定，同時也反映了人類對未來發展道路選擇的信心以及對未來美好生活的向往與期待。那么，在對農村地下水資源進行規劃與治理的過程中，我們理應以可持續發展理論為指導，轉變立法理念，要維護好人類與自然之間的良性平衡，同時以立法形式來更好地體現可持續發展理論，這是符合我國時代發展潮流的。另外，在法律規制中遵循可持續發展理論，也有利于合理協調人民利益與環境保護之間的關系，從而有利于我國生態的健康發展。

2.環境協同治理理論

所謂協同治理的本質就是多個主體在處理和分析復雜的社會事務時，要相互配合、共同參與、信息共享，從而彌補主體治理的單一性和局限性，最終實現資源配置最大化，以更低的成本獲得更高的效率和更大的利益。

對于生態環境領域的協同治理理論，筆者認為各個主體在進行生態環境保護時的目標一致和共同參與，是生態環境保護和修復的基礎和前提。只有生態環境保護的價值理念一致，才能更好地實現生態環境多元主體協同治理[10]。相反，如果各個主體的價值理念存在差異或是目標不一致，那么就很難在保護生態環境上達成共識，當然就更不會有多元共治格局的形成。因此，環境協同治理要求環境主體在面對和處理各項環境事務時要協調一致、共同參與、團結一致，同時要提高各主體的思想認識，樹立生態環境保護責任意識，共同保護生態環境。具體來說，就是要求在對農村地下水資源污染進行法律規制時，要確保各個主體如公民、政府等共同參與，同時要強化各主體的生態文明理念，以共同之力取得生態環境保護的最佳效果。

(二)轉變立法理念

對農村地下水資源污染進行法律規制，首先要有一個正確且符合當代環境發展新形勢的立法理念。那么，針對我國目前農村地下水立法中存在的問題，我們應該轉變以往的立法理念，打破城鄉分離的局面，更要突破以往為城市和工業立法的理念，不應該只重視城市而忽視鄉村，只重視工業發展而忽視農業發展，相反，通過此次疫情我們更能看出農業和鄉村在我國整體發展中占有很大的比重。

因此，我們更要重視農村用水安全問題。對此，我們既要治理工業污染，又要防控農業污染；既要治理城市污染，又要防治鄉村污染[11]，對工業、農業以及城市、鄉村水污染防治進行一個全面的規定。另外在立法時，我們還要時刻遵循著可持續發展的理念。《中國2l世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》曾強調過，與可持續發展有關的立法是可持續發展戰略和政策定型化、法制化的途徑[12]。可持續發展理念，是對我們當代生態文明發展至關重要的一個指導性思想，更是我國環境立法中必須要貫徹遵守的重要理念。我們應以可持續發展理念為指導，在立法上時采用“城鄉結合”“獎罰并行”等方式來防治農村地下水污染，保護農村地區的生態安全。

(三)完善立法原則

立法原則是立法思想在具體實務中的重要表現形式，貫穿法律始終。綜合來看我國環境法相關原則，雖然概括得比較詳盡，但結合實際情況來看，還是有所不足，所以理應更加完善，以立法原則來彌補立法規則方面的不足。

首先，確立全面協調與合作的原則。農村地下水資源是一個完整的生態圈，由于其位于地下，所以各個地區間沒有一個明確的界限，這就使得每個地區都只顧自己地區的地下水污染防治，而忽略了生態系統的整體性特征，為此，不同地區應該貫徹全面協調與合作的原則，信息共享，共同防治，實現地下水資源配置最優。

其次，要建立以保護生態平衡為目標的原則。地下水資源對于農村的工業、農業以及人們的日常生活都有著不可或缺的作用，但是它的隱蔽性也很難讓人們感受到其被污染的問題，往往等到發現的時候，整個生態圈也已經遭受到了很大的破壞。因此，在進行農村地下水資源立法時，要考慮到整個生態系統的運轉，要始終以保護生態平衡為原則，以合理有效的方式對農村地下水資源進行立法。

最后，要嚴格落實公眾參與的原則。在進行立法時，要時刻聽取公眾的意見，因為立法最后還是要落實到實踐中，只有公眾全程參與和認可的法律，最后才能真正做到讓公眾滿意，從而取得更好的實施效果。

(四)明確法律責任

我國現行關于地下水資源污染的法律責任還存在不足，在對農村地下水污染進行法律規制時，一定要明確相關法律責任，不僅要以“誰污染，誰治理，誰負擔”為原則，還要結合污染的預防和治理，從民事法律責任、刑事法律責任和行政法律責任三個方面進行補充，明確一旦某個主體造成污染，那么該主體應受到何種處罰的內容，強化法律責任，捍衛法律權威。

首先，在民事法律責任上，目前主要涉及的就是環境公益訴訟，而我國關于地下水的環境公益訴訟案件相對而言還是極少的，而且訴訟難度也很大[13]。往往一個案件在進行最終判決時，只是對受害人的直接損害進行賠償，而根本不考慮間接損害，這是很不合理的。對此，應該在進行損害賠償計算時，將地下水污染對一切受損害的村民所造成的損失全部算在內，當然更重要的是，要強制污染主體對自己造成的污染進行修復。相信在不久的將來，環境公益訴訟會逐漸成為主流趨勢，而現行的傳統訴訟制度并不能很好地處理該類案件。所以，加強環境公益訴訟制度的適用是非常有必要的，這對公眾參與環境事務具有很大的激勵作用。

其次，在刑事法律責任上，要有一個明確的責任標準。我國地下水資源立法應采取預防為主的原則，而刑法又是一部關于刑罰和犯罪的法律規范，因此在刑事責任上，可以將污染地下水資源的行為認定為結果犯，這樣對于企業和個人更能形成一種震懾的效果。

再次，在行政法律責任上，要加大懲罰力度，同時明確不同的污染行為與不同行政處罰之間的對應關系，盡量減少行政責任不對等現象的發生?？傊?，為了更好地保護農村地下水資源，在法律責任上就必須要做到明確具體。

地下水資源在農村地區的用水中占據絕大部分，但近年來隨著人們不合理開采、大量使用農藥等一系列問題的出現，我國農村地下水資源遭到了極大的破壞。此時，對地下水資源進行合理的法律規制是十分必要且正當的途徑。而當前我國農村地下水資源法律規制還存在立法理念落后、立法原則架構不完善、法律責任不明確等困境，因此，要想真正解決農村地下水污染的難題，還是要從以上路徑去探索與突破，在認真貫徹生態文明與可持續發展理論、環境協同治理理論的基礎之上，通過轉變立法理念、完善立法原則、明確法律責任等途徑，對農村地下水資源污染進行法律規制，以使其得到真正意義上的防治與保護，最終促進我國的新農村建設。