關于工程建設安全生產責任主體的思考

郭 戎，劉 杰，王書健，吳亞萌

（1.中國建筑第八工程局有限公司，上海 200136；2.上海市建設工程安全質量監督總站，上海 200032）

我國工程建設行業當前仍面臨著十分嚴峻的安全生產形勢，生產安全事故頻發，安全風險程度高的局面未得到有效改善，給工程建設行業的轉型升級和持續發展造成了巨大挑戰。而由于工程建設行業自身特點，參與生產經營的主體眾多，安全責任不清晰，進而導致的安全生產責任難落實，是導致工程建設行業諸多安全問題的重要原因。

在安全發展的大環境下，正確認識工程建設行業各類主體之間的安全責任關系，對各類主體的安全生產責任進行合理分解，對促進安全生產主體責任有效落實，提升工程建設行業安全管理水平，保障工程建設行業健康發展意義重大。

1 工程建設行業各類主體的安全生產角色分析

在我國的安全生產法規體系中，生產經營單位是安全生產的責任主體，必須為自身的生產經營活動承擔安全生產責任，向其雇傭的作業人員提供滿足需求的安全生產條件，這是我國安全生產的基本要求。

工程建設行業以建設工程項目為基本的生產單元，而一個工程項目常由多家生產經營單位共同參與建設，即有多個“責任主體”共同為工程建設的安全生產負責，這是工程建設行業的顯著特點，也因而產生了一系列安全生產責任落實問題。

參與工程建設的生產經營單位基本可分為五類，即建設單位、設計單位、勘察單位、施工單位和監理單位，每一類主體也包括多家單位，典型的如施工單位，一般就包括施工總承包單位、各類分包單位，以及勞務班組等。這些單位在工程建設中發揮的作用不同，其在安全生產中扮演的角色也不盡相同。

建設單位是工程建設的組織者和核心，其通過承發包等形式，向設計、勘察、施工、監理等單位購買工程建設中的各類服務，是整個工程建設中實質上的“生產者”，對工程項目具有“全面管理權”。建設單位對于工程項目的工期、安全措施費用、安全生產目標等安全管理重要因素有決定性的影響力。

設計單位和勘察單位一般是通過建設單位或施工單位，間接影響工程項目的安全生產，但是其作用十分關鍵。工程項目在設計階段就基本確定了可能存在的安全風險以及可以采取的控制措施，在設計階段科學考慮各類施工安全風險，是提升工程建設本質安全水平的有效手段。

“施工單位”是一個籠統的概念，在工程項目中一般會有多家施工單位，包括施工總承包單位、專業分包單位和勞務單位（班組）等，工程項目的一些材料、機械設備供應商、檢測單位等也可歸結到施工單位的范疇。施工單位在不同的承包模式下扮演的角色和發揮作用有所不同，但不論何種承包模式，施工單位都是安全生產最直接的參與者，也是安全管理技術性和專業性最強的參建主體。以施工總承包單位為例，其一方面從建設單位處承包工程，有權利要求建設單位提供必要的安全生產條件，如安全措施費、合理的工期等；另一方面，也向其他的施工單位（專業分包單位、勞務單位等）發包工程，有義務向這些單位提供安全保障，包括安全管理制度、安全技術方案等。總的來說，施工單位是工程項目安全生產的一個關鍵角色。

監理單位受建設單位委托，對工程建設實施監督管理，其中，對于安全生產的監督管理是其重要的工作內容。監理單位本質上是向建設單位提供建設咨詢服務，同時應當“公正，獨立，自主”地開展工作，有相當高的獨立性，是工程項目建設安全的一道重要“關口”。

總體來看，建設、施工、監理單位是對工程建設安全生產影響最大的三類主體，其中，建設單位無疑處于核心，施工單位則是生產和安全的直接操作者，監理單位是重要的監督管理者。設計、勘察單位不直接參與項目的安全生產，而是通過其工作成果（設計文件和勘察文件等），間接對項目的安全生產發揮重要作用。

2 工程建設行業的安全生產責任偏差

按照我國工程建設行業的相關法律法規，工程項目安全生產責任主要由施工單位承擔，而其他參建主體，尤其是在工程建設中承擔關鍵作用的建設單位，其安全生產法律責任要求不夠清晰。這就導致工程建設行業各類主體在履行安全生產責任時容易出以下問題：施工單位承擔了大部分法律要求的安全生產責任，但在工期、資金、施工方法等施工因素上受建設單位等的直接影響，安全生產責任與權利不對稱，導致其落實安全生產責任的積極性和有效性不強；建設單位等安全生產主體責任不夠清晰，法律監管環境也存在一定漏洞，落實責任的主觀意愿與動力不足，也難以真正督促施工單位等主體落實安全生產責任。

從政府監管的角度來看，主管部門對于施工單位有較強的監控手段，例如一些地區就規定，在工程項目存在重大安全隱患的、發生生產安全事故的，暫扣相關施工企業安全生產許可證，或限制其進入當地建筑市場等，意圖通過這種方式“倒逼”施工企業加強安全管理。但是，主管部門對建設、監理等單位的監管缺少的法律依據，執法手段有限，一般只有發生事故時，會對建設和監理單位的主要負責人和相關實施行政處罰，對建設、監理單位按照《安全生產法》的要求實施罰款。在這種監管模式下，雖然在一定程度上起到了震懾作用，“迫使”相關單位提升對安全生產的重視，主動落實安全生產責任，但也進一步增大了工程建設行業各類主體履行安全生產主體責任的主觀意愿上的偏差，不利于安全生產責任的真正落實。

3 對安全生產責任分解的建議

基于對上述建設、施工、監理等單位在工程建設安全生產中的角色分析和履責偏差，對工程建設行業的五類主體的安全生產責任，應按照其在工程建設過程中的角色和作用進行分解。

3.1 建設單位

建設單位是工程項目施工的集成者和組織者，其安全生產責任主要包括：選擇合格的設計、勘察、施工、監理單位；保障工程建設的安全生產投入；在科學分析工程量的前提下對工程的建設工期提出合理要求，保障施工強度處于安全可控狀態。同時，建設單位還有主導、引導、制約各類參建單位參與安全生產的重要責任，并協調工程項目內外部的安全生產關系等。

3.2 設計單位和勘察單位

設計單位的安全生產責任主要在設計相關文件時，應事先考慮到施工實際過程中存在的安全風險，合理安排工藝、工序、材料等生產要素，初步辨識工程項目建設過程中的危險源，提出危險控制措施，從本質上保障安全生產。在施工過程中還需與施工單位密切溝通，從設計角度對施工實際中的安全生產問題作出解答。

勘察單位的安全生產責任主要在于保障其勘察文件的科學、真實和有效，并就可能出現的影響安全生產的情況及時通報相關單位。

3.3 監理單位

監理單位安全生產責任主要在于按照相關法規和建設單位的要求，通過檢查、驗收等手段對工程建設全過程的安全生產把關，對發現的問題及時向建設單位進行反應，向建設單位提出安全生產建議等。

3.4 施工單位

施工單位是工程建設的實施者，對工程建設安全負有直接責任。施工單位主要包括施工總承包單位、專業分包單位和勞務分包單位，其相互的安全責任關系也十分復雜。

總承包單位對施工現場的安全生產負總責，應為整個工程的施工提供符合法規要求的安全作業環境，辨識和控制工程施工全過程的安全風險因素，協調各類施工單位的安全生產責任關系，統籌使用安全生產費用，提供主要的施工設施和機械并保證安全，提供主要的安全施工方案和應急措施，合理安排施工作業過程和作業時間，為全體勞動者配備合格和滿足需求的個人防護設施，提供合適的安全培訓，提供現場全方位的安全監督等。

專業分包單位承擔總體工程中某一專項工程的施工，并對其專業施工范圍內的安全生產負責，主要包括為專項工程施工提供安全的作業環境，配合施工總承包單位的生產和安全安排，辨識并控制專項工程安全風險因素，提供專業的安全施工方案，合理安排專項作業施工安排和作業時間，落實專項工程的安全生產投入，為其勞動者提供符合本專業施工要求的安全技能和知識培訓，提供專項工程的應急處置措施并儲備一定的應急物資，對專項工程實施安全監督檢查等。

總承包單位與專業分包單位一般通過與勞務單位的合同關系雇傭勞動者。而由于勞務市場尚不規范，實際上勞動者往往通過“勞務班組”“施工隊”等形式參與施工生產，這些單位一般不具備“企業”資質，但對于安全管理來說，這些“班組”“施工隊”同樣承擔勞務單位的主體責任。勞務單位的安全生產責任主要包括：合理安排作業時間和勞動量，配合相關單位的安全管理安排，為勞動者提供基礎的安全生產知識培訓，在安排生產任務時提供必要的危險因素信息和應急處置措施，監督勞動者正確使用個人防護措施，實施危險作業現場監護等。

4 結論與展望

工程項目的建設涉及建設、施工、監理等多類生產經營單位，安全責任關系復雜，給安全生產主體責任的落實帶來很大的困擾。文章在分析各類主體在工程建設安全生產中扮演角色與發揮作用的基礎上，對工程建設各類主體的安全生產主體責任進行了分解，這是落實安全生產主體責任必須首先解決的問題。

工程建設行業以工程項目為生產基本單位，多類主體共同生產經營的特點，決定了工程建設安全生產責任不能由單獨一家單位來承擔。如果這些“責任主體”只是機械地完成本單位的責任，不考慮工程建設的整體利益，勢必導致安全責任履行過程中的形式化、紙面化，也難以真正落實安全生產責任。為此，工程建設行業必須探討建立一種新的安全生產責任體系。

應進一步健全我國工程建設行業的安全生產法規體系，明確幾類參建主體的安全生產主體責任，建立一套以建設單位為核心，以“工程項目”為主體的安全生產責任體系，以整合工程項目建設中的所有參建單位。無論建設工程中哪家單位出了安全問題，都將影響所有參建單位的共同利益，形成一種“一損俱損，一榮俱榮”的責任關系，最終落實工程項目的安全生產主體責任。