淺談事業單位改革后基層林場內控建設

張麗君

銅陵市義安區葉山林場 安徽 銅陵

安徽省銅陵市義安區葉山林場成立于1952年，總面積8925畝，于2016年末改制為公益一類、全額撥款、副科級事業單位。國有林場改制后，葉山林場由于比較重大的股權資產及借款貸款等負債沒有剝離清理，因此尚未直接納入國庫集中支付統一管理，而是暫由區分局代管，所以葉山林場沒有零余額賬戶，不需要編報內控報告。繼國有林場改革后，安徽省于2019年又實施了政府機構改革，基層林場的主管單位從農業農村局，變更為自然資源和規劃局（林業局）。筆者就改制后基層林場如何推進內控建設提出了針對性建議。

一、增強管理者的內控意識

一是基層林場的管理者對內控建設重要性的思想認識亟待提高。改制后的基層林場雖然體制發生了轉變，但還有少數管理者保留舊的思想觀念，以及固有的工作習慣，不愿在單位內控管理上動真格、用真招。基層林場的改革不僅是體制上的改革，還應是管理機制上的變革。如果基層林場的內控一沒制度、二沒程序、三沒監督，經濟業務必然會出現漏洞和風險。改制后的基層林場管理者，要充分認識內控建設的重要性和緊迫性，積極推進內控制度建設。

二是基層林場的單位負責人對內控建設的責任意識亟待加強。實踐經驗證明，只有單位的負責人高度重視內控建設，并作為一把手工程親自來抓，建立起內控的組織架構和內控的工作機制，完善內控管理的各項措施和制度，推進各部門協調配合，基層單位的內控才可能落到實處。

二、建立起基層林場內控的組織架構

從單位內部組織管理的角度來說，任何單位要想管理有序，必須建立完善的組織架構，內控工作也是如此。內控的組織架構是指單位要單獨設置內控職能部門或確定內控牽頭部門，負責組織協調內控的建立健全工作；同時，內控的組織架構還包括單位應建立內部審計和紀檢監督部門或崗位，并充分發揮其在內控考核評價中的作用。

事業單位體制機構改革后，新的職能及新的工作任務將隨著新的三定方案明確下來。葉山林場改制后三定方案遲遲沒有下達，致使人員定崗一直延續以前模式。林場的場長和股長只是暫定，也沒有單獨設置的內控職能部門或確定內控牽頭部門。一般情況下內控的牽頭部門就是各單位財務部門，而目前葉山林場財務負責人暫時還兼著本單位的出納會計，因同一人不能身兼財務審核和支付兩項職能，所以目前對于單位經濟業務支出，林場的財務股只負責支付和記賬，不負責財務審核。目前，經濟業務審核審批的流程是：業務股室經辦——業務負責人審核——領導審批——財務支付。此流程弱化了財務部門的職能，使得財務部門對單位重要經濟業務的決策、實施和結果都不參與、也不清楚，存在嚴重缺位。少數單位將財會職能直接并入辦公室，有的單位財務工作甚至只設一名報賬會計，財務工作被邊緣化。

然而，基層林場是兼有營林生產和營林銷售性質的事業單位。結合林業生產特點，財政部和原國家林業局于2017年制定下發《國有林場（苗圃）財務制度》，明確要求林場應當單獨設置一級財務機構。林場財務機構應當按照國家有關規定配備專職財會人員。林場財務監督應當實行事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項檢查相結合。不論從政策層面，還是從基層林場管理的角度，改制后的基層林場財務部門的職能只能得到加強而不能被弱化。基層林場內控的組織架構，要以單位主要領導為第一責任人，財務部門為牽頭科室，相關職能部門或崗位為責任單元，上下溝通協調聯動，確保單位內控有效落實，并充分發揮內部審計和紀檢監督的作用。

三、建立起基層林場內控的工作機制

1.建立決策權、執行權和監督權相互分離的工作機制

要求單位在進行權力分配時，有意識地將這三種權力歸屬到三個不同的機構，達到權力制衡的效果。工作決策必須以客觀實際為依據，要在貫徹落實上級文件精神的基礎上，充分調查研究，充分執行民主集中制原則；工作執行應根據已有的決策，進一步細化執行過程中的職權關系，做到分工明確、權責明晰、協調有序；監督工作必須獨立于決策和執行工作之外，對工作決策、工作程序的合法合規性實施監督，及時發現內部控制工作中存在的問題，促進單位完善內部控制體系。建立這樣的工作機制，目標是實現科學決策、有序執行和有效監督。

2.建立科學合理的議事決策工作機制

經歷了體制機構改革的基層林場，單位的性質、職責任務和外部環境已經發生了深刻變化，領導班子沿襲以往的經驗和辦法來議事決策，已經不能適應當前形勢和管理工作需要。基層林場需要及時傳達并認真學習上級的文件精神，建立起規范的議事決策制度，如支部會議制度、場長辦公會議制度、財務審批制度等。

建立科學合理的議事決策工作機制，需要完善團結協作和民主決策的工作機制，讓班子成員都能充分行使職權，杜絕一言堂，確保重大經濟活動集體決策；科學合理的議事決策會議機制，還包括強化檔案管理，確保決策紀要的完整性和長久保存，確保決策執行的跟蹤問責及可追溯。

3.建立健全單位的崗位責任制

葉山林場內設4個股室，財務股、綜合股（辦公室）、資源保護股（防火辦）和資源培育股（生產辦），所轄林區設有3個管護站和8個護林點。目前林場各科室的職能劃分不是很清晰。比如，生產辦的工作防火辦也能承擔，辦公用品的采購等辦公室的工作生產辦也可以去承辦。另外，工作程序沒做到嚴格規范。比如生產股長是營林銷售業務的經辦人，還是驗收或審核人，不相容的崗位存在兼任的現象。崗位分工及工作程序不規范，一方面是三定方案未落定帶來的影響，另一方面是單位的崗位責任制缺失，內控工作機制缺失。基層林場建立健全崗位責任制，要把握好以下幾點。

首先要明確崗位責任與分工。做到領導分工明確、部門職責清晰。可制定崗位責任書，明確管護站工作職責、防火辦工作職責、辦公室工作職責、會計室工作職責等。

其次要合理設置關鍵崗位，確保不相容崗位相互分離、相互制約、相互監督。不相容的崗位包括：申請與審核審批，業務執行和審核審批，業務執行與信息記錄，業務審批、執行、監督的崗位。

最后要實行輪崗制。敏感的崗位，如基層林場苗木采購和銷售的收發貨人，毛竹及商品材的銷售發貨人與磅房的稱重過磅人，不可由一人操作，而且應定期輪崗，以防經濟業務中舞弊風險。

四、將制度和措施嵌入基層林場的經濟業務流程

1.實物資產的采購與管理業務

這里所說的實物資產指的是固定資產、辦公用品、生產用具、防火器材、低值易耗品等。固定資產是指單價或成批的價值超過1000元，使用時間超過1年的實物資產。實物資產采購與管理的流程有采購申請、實施采購、驗收入庫、分類管理等，工作流程中嵌入管控措施以期規避業務風險。

采購申請環節，有報批制度。一般性采購由部門提交申請，報請分管領導同意，重大采購提交場長辦公會研究決定。采購實施的環節，要區別對待實施采購。對于辦公用品采購，如電腦、打印機、復印機等辦公設備及相關辦公耗材的采購，可實施“互聯網+政府采購”的模式。遵循行政事業單位政府采購管理辦法，在政府采購平臺（如徽采商城）完成采購。對于生產用具，防火器材、低值易耗品等政府采購平臺沒有的物品，可實行市場化采購。采購控制措施：采購人需2人及以上，采購人不可以是入庫驗收人，采購人不可以是登記管理人。采購業務的采購人與采購業務的審核、審批人必須分離。

資產的驗收入庫，要有具體的驗收入庫措施，要對實物資產的數量、質量等進行相關驗收。驗收人要填寫一式三聯的資產入庫驗收單，資產的登記管理部門一份、財務記賬一份（附于采購發票后）、驗收入庫人存根一份。

資產的分類登記管理，要建立相關的規范制度。如固定資產由辦公室指定專人管理。固定資產入庫時要建立固定資產卡片，對購入實物資產的品牌，規格型號、數量、使用部門等內容進行詳細登記；固定資產后期管理包括固定資產重大維修的記錄、固定資產的定期盤點、固定資產的核銷等；對于生產易耗物資，倉庫管理員要及時、詳細地做好入庫登記和收發領用的記錄工作；辦公用耗材由辦公室進行驗收入庫及收發領用登記；森林防火器材歸業務科室管理，由專人收發保管維護。

單位對上級撥入、捐贈、盤盈盤虧的資產，同樣需要查驗登記和分類管理。比如，以前上級主管部門曾下撥一批森林防火器材，資產管理部門沒有登記，財務部門也沒記賬。這就是資產管理的疏漏，對此，各基層林場都應該認真把握和遵循相關規定。

2.林業專項支出業務

基層林場收到的上級撥付的林業專項資金，有常規的專項，如公益林生態效益資金、森林植被恢復費等；有特定的項目，如林業雙增項目補助、森林撫育項目資金等。專項資金用途主要用于造林撫育、砍灌平整、林道防火道的修建維護等。此前該類林業勞務作業，基層林場是分派給職工去完成，后來基本上采用勞務外包或工程外包的形式來完成。以前勞務外包或工程外包，從派工到驗收可能就是生產股長和防火股長負責，以前的勞務外包可不開發票，根據外包工資表發放，以前做法比較簡單省事但很不規范。

現行的政府采購制度規定，凡使用財政性資金購買服務及其相關活動，應通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式確定承接主體。參照政府采購的管理辦法，基層林場對采購額度較大的林業項目支出，要面向社會實施公開招標、邀標或競爭性談判等。但基層林場的購買服務及其相關業務活動，采購額度不大，基本是勞務費，承接人少，理想的承接人不具備法人資質等，這些是不得不面對的問題。勞務和工程的服務外包關鍵環節是確定承接主體和規范驗收。基層林場管理者要吃透上級文件精神，在把握政策的前提下有效地開展工作，工作中注重民主決策，發揮集體智慧，從制度上規范，在程序上把控，用措施去糾偏。因此，葉山林場應成立了招標工作領導小組，從程序上規范服務外包行為；成立專項驗收小組（業務、監督、內審），合理合規地驗收；或者委托專業第三方機構實施項目的驗收；必要時聘請專業法律工作者參與項目審核。

總之，基層林場要規范地使用林業專項資金，減少管理漏洞和資金使用風險，提高資金使用效益。

3.林業銷售業務

改制后的林場是公益性事業單位，工作重心由林業的生產營銷轉變為森林資源保護管理。基層林場除了公益林，還可能會有經濟林、用材林、竹林等。合理地進行采伐、間伐，有利于竹木的生長。有采伐有銷售，有銷售就應有相應的控制，要嚴防銷售環節中可能出現的違規行為。

葉山林場的林業銷售主要是毛竹，還有少量的用材和苗木。竹木用材的銷售流程是，場方與采購方議定好價格，采購方自行組織人員采伐和運輸，到場方指定地點過磅計量、按噸銷售。分析一下，這其實是一種打包銷售，核心是銷售定價和確定業務承接對象。改制后的葉山林場在做好市場調研的基礎上，將林木銷售價格納入場長辦公會議集體決策，將業務量較大的毛竹銷售納入公開招標。具體的銷售環節，如林木銷售的采伐、間伐環節，要加強林業技術員的專業性及合理性控制；發貨環節要規范填制三聯發貨單，發貨人2人及以上，加強護林員對所轄地銷售的監管，防范采購逃磅行為；過磅環節填制五聯磅單等。

除了林木的銷售，葉山林場還有少量的苗木銷售，需要在現場看規格定價格，這里的發貨人相當于定價人，發貨環節很關鍵。規范的苗木銷售，應參照當前市場行情制定相應苗木的規格價格表；要有完善的銷售手續。如發貨單上注明品名、規格、數量、價格等，保留發貨人（2人及以上）、采購人、運輸人簽名。林業銷售是基層林場重要的經濟業務，規范的銷售制度，有效的控制措施，能提高經濟效益，減少銷售風險。