關(guān)于渭河水生態(tài)文明建設(shè)的調(diào)研與思考

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”。黨的十九大提出“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。”2016年1月，陜西省委、省政府在渭河綜合治理的基礎(chǔ)上，設(shè)立渭河生態(tài)區(qū)，沿已建成的堤防向外側(cè)按照城市核心區(qū)200米、城區(qū)段1000米、農(nóng)村段1500米進(jìn)行控制，對渭河進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)與利用。經(jīng)過多年努力，渭河防洪安全基本得到保障、水質(zhì)不斷向好、生態(tài)環(huán)境逐步恢復(fù)，渭河被評為首屆全國“最美家鄉(xiāng)河”，渭河水生態(tài)文明建設(shè)成效初顯。

一、渭河水生態(tài)文明建設(shè)的主要特點

在渭河綜合治理工程建設(shè)中，隨著700千米堤防主體工程、54座支流入渭口交通橋、渭河下游9條南山支流103千米堤防退建加固工程、5條支流蓄滯洪區(qū)和3條支流防倒灌工程的全部建成，以及后續(xù)渭河生態(tài)區(qū)諸多灘面整治項目和水景觀建設(shè)項目的建成運營，渭河發(fā)生了翻天覆地的變化。

一是渭河防汛問題現(xiàn)在已經(jīng)基本解決。歷史上渭河多次發(fā)生大洪水，從1401年至2010年，渭河流域共發(fā)生洪水災(zāi)害234年，平均2.6年一次，是典型的洪水災(zāi)害多發(fā)區(qū)。2003年8月和2005年10月，渭河下游發(fā)生的洪澇災(zāi)害對沿岸老百姓造成威脅，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了極大的影響。隨著渭河綜合治理一期工程的建成，渭河下游堤防和南山支流堤防由過去的“不設(shè)防”或堤防標(biāo)準(zhǔn)過低已變?yōu)楝F(xiàn)在能夠抵御30年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)，特別是在二華夾槽地帶修建的5個蓄滯洪區(qū)，基本解決了渭河出現(xiàn)大水并倒灌支流，或干支流同時發(fā)水兩水頂托時極易引起支流潰堤決口的問題。某種意義上講，渭河防汛問題已經(jīng)通過工程措施基本解決，只要不出現(xiàn)極端天氣狀況和特大洪水，渭河現(xiàn)有堤防已完全可以保障沿岸老百姓的生命財產(chǎn)安全。在東莊水庫建成后，通過調(diào)節(jié)渭河最大支流——涇河的來水量和來沙量，長期以來困擾渭河下游的防汛問題將會徹底解決，下游群眾將不會再受到渭河洪水的威脅。

二是渭河水質(zhì)逐年向好，但是部分城區(qū)段支流受降雨量和水量的影響，入渭水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象還一定程度存在。在渭河綜合治理以前，渭河水質(zhì)污染呈加劇趨勢。有人形象地描述渭河：20世紀(jì)60年代淘米洗菜，70年代洗衣灌溉，80年代魚蝦不在，90年代水臭難耐。曾經(jīng)，渭河是關(guān)中唯一的廢污水承納和排泄通道，它以全省18%的水資源量，接納了占全省80%的工業(yè)廢水和生活污水。在非汛期，渭河寶雞市以下河段流淌的基本上是城市污水，水質(zhì)多為Ⅴ類或超Ⅴ類，基本喪失了使用功能。在渭河綜合治理過程中，陜西省委、省政府連續(xù)實施兩個渭河流域水污染防治三年行動，通過對入河排污口的全面排查，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測，優(yōu)化汛期和非汛期水量調(diào)度，啟動建設(shè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程對進(jìn)入渭河的水體進(jìn)行生物凈化，加大沿渭排污口關(guān)停力度，加快建設(shè)垃圾和污水處理廠，入黃斷面年均水質(zhì)提高到Ⅲ類，渭河水質(zhì)顯著提高，過去渭河一度絕跡的魚蝦等又重新出現(xiàn)，生物多樣性持續(xù)增強(qiáng)，西安渭河濕地鳥類增至120余種3萬多只，國寶朱鹮在下游華陰市成功安家。但是，由于渭河兩岸是陜西經(jīng)濟(jì)社會最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，沿渭分布著寶雞、咸陽、西安、渭南等大中型城市，特別是西安市的常住人口已經(jīng)突破了1000萬，邁入超大城市行列，人口的急劇增加和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對城市的污水處理系統(tǒng)造成極大的壓力，也使得這些城市的排污干渠水質(zhì)受自然降雨影響較大。

三是長年以來渭河水量的持續(xù)減少以及水量的時空分配不均，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實問題。渭河流域多年平均自產(chǎn)水資源量69.9億立方米，人均占有量為380立方米，畝均占有量只有250立方米，分別僅占全國平均水平的1/8和1/6，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際社會公認(rèn)的絕對缺水線，與關(guān)中資源、人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不匹配。渭河林家村年徑流量從20世紀(jì)50年代到80年代平均為21億～23億立方米，而20世紀(jì)90年代平均則降到10.7億立方米，為前40年平均量的49.2%，1997年和2000年僅有4億立方米。河道徑流量銳減，使自身稀釋和納污能力大大降低，減小了下游河道的沖沙能力，渭河持續(xù)健康生命受到威脅，亟須通過工程措施增加生態(tài)基流，維護(hù)渭河健康生命。

二、存在的主要問題和制約因素

水生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容包括防洪保安、水資源保障、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和保護(hù)、水經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水文化傳承和弘揚等方面，涵蓋了生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。對于渭河而言，在水生態(tài)文明的建設(shè)過程中還存在一些問題和制約因素。

一是亟待提升治理理念。要提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，堅持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。渭河生態(tài)區(qū)作為全國開創(chuàng)河流系統(tǒng)化治理的創(chuàng)新之舉，山水林田湖草沙各類生態(tài)要素具備。目前在渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)治理工作中，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的角度謀劃渭河生態(tài)區(qū)的保護(hù)與治理工作還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，還需要把區(qū)域、流域作為生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的有機(jī)整體，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草沙各種生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)各種問題及其關(guān)聯(lián)關(guān)系。

二是亟待完善法律法規(guī)。水利行業(yè)有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》以及《陜西省河道管理條例》《陜西省渭河流域管理辦法》《陜西省采砂管理辦法》等法律法規(guī)作為支撐，目前正在修訂的《陜西省渭河流域管理條例》已經(jīng)將渭河生態(tài)區(qū)的建設(shè)保護(hù)工作納入修訂內(nèi)容，渭河生態(tài)區(qū)作為陜西省在保護(hù)渭河生態(tài)環(huán)境過程中的創(chuàng)新之舉和特色實踐，此次修訂將對渭河生態(tài)區(qū)的建設(shè)保護(hù)等方面從法律層面予以明確，為渭河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供更加堅實的法治保障。

三是亟待加強(qiáng)管理水平。在調(diào)研過程中，基層同志反映，對于渭河生態(tài)區(qū)，存在的最大困難就是不知怎么管的問題。渭河生態(tài)區(qū)除水利部門負(fù)責(zé)管理的河道范圍外，大量的生態(tài)空間位于河堤范圍以外，這些生態(tài)空間對于維護(hù)河湖岸線的完整性，及保護(hù)水質(zhì)、修復(fù)生態(tài)具有重要的作用。但是，這些生態(tài)空間已經(jīng)超出了水利部門的管理范圍，涉及自然資源、城市規(guī)劃、林業(yè)等相關(guān)部門，在工作中存在職能定位交錯、責(zé)任劃分不明、工作矛盾沖突等問題。對于沿渭各市渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)治理機(jī)構(gòu)，在具體的工作中缺乏依據(jù)，沒有“抓手”，從而造成工作被動。

四是亟待提升發(fā)展方式。渭河生態(tài)區(qū)作為一個新生事物，如何建設(shè)管理生態(tài)區(qū)，在國內(nèi)外尚無成功的經(jīng)驗可供復(fù)制借鑒，很多工作仍處于探索階段。生態(tài)區(qū)內(nèi)原有的工業(yè)企業(yè)、居民住戶，如何轉(zhuǎn)變原有的生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣，實現(xiàn)綠色發(fā)展，還需要通過市場引領(lǐng)、教育引導(dǎo)、綜合執(zhí)法等措施解決。同時，針對生態(tài)區(qū)范圍內(nèi)廣大農(nóng)村面源污染治理，鄉(xiāng)村振興，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還需要從制度層面查補(bǔ)漏洞，下大力氣加以解決。

三、全面推進(jìn)渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)管理各項工作

水生態(tài)文明建設(shè)是將生態(tài)文明的理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各個方面和各個環(huán)節(jié)，通過優(yōu)化水資源配置、加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)、實施水生態(tài)綜合治理、加強(qiáng)制度建設(shè)等措施，實現(xiàn)水資源的高效持續(xù)利用，促進(jìn)人、水、社會和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

一是實施系統(tǒng)治理。系統(tǒng)化治理山水林田湖草沙是建設(shè)管理好渭河生態(tài)區(qū)的根本途徑，要摒棄單純的治水理念，以全局性、系統(tǒng)化的思維謀劃生態(tài)區(qū)建設(shè)。要立足渭河綜合治理成效，加強(qiáng)現(xiàn)有防洪工程的管理和維修養(yǎng)護(hù)，實現(xiàn)常遇洪水不成災(zāi)、設(shè)防洪水保安全、超標(biāo)洪水有對策，確保渭河安瀾。加快推動渭河生態(tài)補(bǔ)水水源通關(guān)河水庫建設(shè)和數(shù)字孿生渭河建設(shè)，加強(qiáng)渭河干支流水庫的聯(lián)控聯(lián)調(diào)，進(jìn)一步完善優(yōu)化渭河水資源配置、開發(fā)、利用，增加渭河生態(tài)基流，全面提高水資源調(diào)控水平，改善渭河水生態(tài)環(huán)境。

二是推動綠色發(fā)展。著力推動渭河生態(tài)區(qū)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，建立《渭河生態(tài)區(qū)綠色一體化發(fā)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》和《渭河生態(tài)區(qū)產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，實行最嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，重點把握生態(tài)價值導(dǎo)向、創(chuàng)新發(fā)展導(dǎo)向和結(jié)構(gòu)優(yōu)化導(dǎo)向，堅持生態(tài)底色、高端引領(lǐng)、集約高效，堅持走產(chǎn)業(yè)綠色創(chuàng)新發(fā)展之路。以渭河生態(tài)區(qū)為紐帶，實現(xiàn)跨市級行政區(qū)域執(zhí)行統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。同時，嚴(yán)格核定渭河納污能力，加快建立以納污能力倒逼沿渭鄉(xiāng)村城市污染減排的綜合治污和保護(hù)模式。大力實施生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，切實提升自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能，筑牢渭河生態(tài)安全屏障。

三是推進(jìn)體制創(chuàng)新。全力推進(jìn)《陜西省渭河流域管理條例》的修訂，為渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)治理工作提供法律法規(guī)依據(jù)，打破地域、部門、行業(yè)壁壘，實現(xiàn)整體設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同治理。積極探索流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、主要管理部門與參與管理部門相協(xié)同、統(tǒng)一管理與分級管理各負(fù)其責(zé)的管理體制，形成既高度統(tǒng)一又分工協(xié)作、既步調(diào)一致又各具特色的管理體制機(jī)制。同時，在渭河生態(tài)區(qū)相關(guān)規(guī)劃的編制過程中，逐步消除與其他各類專業(yè)規(guī)劃重疊的矛盾，通過生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間三類空間的劃定，留足留夠保護(hù)渭河生態(tài)環(huán)境的空間。

四是拓寬融資渠道。充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)、放大作用，對于投入金額較大、公益性較強(qiáng)、具有純公共物品性質(zhì)的生態(tài)治理項目，建議加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，努力發(fā)揮其融資金額大、還款周期長等優(yōu)勢，緩解地方財政投入壓力。對于具有經(jīng)濟(jì)收益、具備準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的生態(tài)治理項目，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，積極向社會資本開放，推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，多渠道籌集生態(tài)治理資金，形成共建、共治、共享的多元化投入機(jī)制。對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政能力弱的地區(qū)，也可以通過相應(yīng)的改革和創(chuàng)新性舉措來積極探索生態(tài)治理“錢從哪里來”的新路子，形成生態(tài)治理的多元投入機(jī)制。

五是堅持共享理念。實施“渭河生態(tài)區(qū)+農(nóng)業(yè)”“渭河生態(tài)區(qū)+旅游”等計劃，以沿岸農(nóng)業(yè)資源特色、農(nóng)業(yè)園區(qū)布局現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀為基礎(chǔ)依托，結(jié)合重點城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)，以水系景觀和觀光休閑農(nóng)業(yè)帶動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，推動農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志認(rèn)證，使沿渭群眾因水受益、因河致富。

六是加強(qiáng)環(huán)境整治。發(fā)揮陜西省渭河生態(tài)區(qū)管委會職能，探索建立生態(tài)區(qū)內(nèi)全社會環(huán)境監(jiān)管長效機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，提升監(jiān)管水平，切實保障生態(tài)區(qū)環(huán)境安全，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，推進(jìn)生態(tài)區(qū)內(nèi)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，形成綠水青山和清新清凈的自然風(fēng)光。加強(qiáng)對生態(tài)區(qū)內(nèi)群眾的宣傳力度，引導(dǎo)群眾樹立綠色生活理念，形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。