中國糧食安全戰略及其轉型

全 世 文

(中國社會科學院 農村發展研究所，北京 100732)

中國農業發展面臨的基本問題是如何有效地保障中國基數龐大的人口的吃飯問題。新中國成立后，治國安邦的首要任務就是解決人民的吃飯問題。相應地，增加糧食供給、保障糧食安全就構成了中國農業政策的首要目標。近年來，中國糧食安全面臨著供需結構性矛盾突出、傳統增產手段乏力、支持政策空間收窄、外部不確定性風險加劇等一系列挑戰。在多重極端事件爆發導致國際環境趨于復雜多變的背景下，保障糧食安全對中國經濟和社會穩定的重大意義進一步凸顯。中共中央從國家安全的戰略高度出發，就新時代的糧食安全保障工作作出了一系列重要指示和重大部署；國內學術界也有大量研究評估中國當前的糧食安全形勢，提出糧食穩產保供的對策建議[1-2]。

在實用主義視角下，現有相關研究的一個局限性是未能在一般邏輯下審視中國糧食安全問題的特殊性和糧食安全問題演進的規律性。從特殊性來看，中國的糧食安全被定位為重大的戰略性問題、國家安全的重要基礎。現有文獻普遍將這一定位作為研究的出發點或預設前提，卻沒有深入觀察和思考這一定位的合理性依據。從規律性來看，糧食安全問題需要在農業發展中尋求解決方案，而現代國家從傳統農業社會向現代工業社會轉型的過程中，農業發展具有普遍意義上的演進規律[3]；這意味著不同發展階段的糧食安全戰略也應該存在差異。不少研究從政策時間線上歸納梳理了中國糧食安全戰略目標和觀念經歷的多次調整及其內在的演變路徑[4-5]，但鮮有研究從農業問題演進的一般規律中認識中國的糧食安全戰略調整，尤其是未來糧食安全戰略轉型的方向。本文嘗試在廓清糧食安全問題的政治邏輯和經濟邏輯的基礎上理解中國糧食安全戰略定位的特殊性，然后在農業問題演進的一般規律中分析中國糧食安全戰略轉型的進路，從而理解新時代中國糧食安全觀形成的內在邏輯，并闡述中國糧食安全戰略轉型的方法論與政策導向。

一、國家視角的糧食安全邏輯

在社會科學的范疇內討論糧食安全問題需要首先確定一個合適的分析單元或分析實體。糧食安全問題具有政治與經濟的雙重屬性，因此，這個分析單元也應該是同時具有相對獨立的政治權利、經濟決策能力和排他利益的政治單元和經濟單元。從概念的范疇來看，糧食安全問題存在三個不同層面的分析單元：世界、國家和個體(或家庭)(1)此外，還存在其他分析單元，如跨國組織、國家內部的不同區域或利益共同體。考慮到這些實體的獨立政治權利或經濟決策能力相對較弱，本文不予考察。。世界層面的糧食安全問題關心全球的糧食供求平衡與欠發達國家或地區人口的貧困和饑餓。國家層面的糧食安全問題關心一國內部的糧食供求平衡和低收入群體的食物保障。個體層面的糧食安全問題關心個體或家庭成員對食物的可獲得性和營養健康問題。

現代意義上的糧食安全問題誕生于世界層面。二戰后由世界銀行和國際貨幣基金組織創立世界經濟秩序的一個結果是全球食品工業的重組，并形成了由美國主導的糧食生產、分配和消費的制度體系[6]19。世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊機構的指導思想是新自由主義經濟理論，即通過市場機制實現經濟增長是遏制貧困和實現糧食安全的最優解決方案[6]3、6。但是，現實世界中廣泛存在著發達國家和發展中國家同時違背市場原則(前者補貼具有比較優勢的農業、后者對缺乏比較優勢的農業進行征稅)的“發展悖論”，導致欠發達國家或地區的貧困和營養不良狀況持續惡化[7][8]1-3。于是，糧食安全作為一個世界性問題，在20世紀70年代伴隨著糧食危機的出現被正式提出。在1974年第一次世界糧食首腦會議上，聯合國糧食與農業組織(FAO)提出了“確保任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”的糧食安全標準[9]。此后，FAO對糧食安全的概念進行過多次調整，在1996年世界糧食峰會上，糧食安全的內涵被表述為“所有人在任何時候都能在物質、經濟和社會上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需求和食物偏好”。這一表述在國際上一直被沿用至今。

在糧食安全概念(或標準)的多次調整中，FAO的定義一直保持兩個基本特征。第一，始終聚焦在個體層面，強調作為主體的人對作為客體的食物的可獲得性。第二，是邏輯學意義上的全稱命題，強調“任何人”或“所有人”在“任何時候”對食物的可獲得性。這兩個特征在很大程度上決定了FAO對糧食安全的定義項具有很強的規范性內涵。這種還原到個體層面的規范性內涵根源于西方保障個體權利和維護個體尊嚴的人本主義思想。與此同時，FAO糧食安全概念演變的過程表現為規范性內涵的不斷明確和豐富：從數量擴展到質量和食品安全，從滿足生存的需求擴展到滿足營養和偏好的需求，不斷從物理和經濟層面明確“可獲得性”的具體含義[1]。內涵增加同時意味著達到糧食安全標準的外延在不斷收窄。

雖然糧食安全問題誕生于世界層面，其定義又聚焦于個體層面，但在實踐中，FAO和其他多邊機構對糧食安全問題的呼吁和采取的措施卻一直都集中于國家層面。例如，呼吁各國建立糧食儲備制度；呼吁發達國家調整農業補貼；倡導各國協商建立更加公正的國際食物貿易制度，等等。這是因為，在二戰后建立的世界秩序中，國家一直都是世界政治和經濟中最重要的實體。國家對外表現為具有集體偏好或認同的單一主權實體，以保障國家利益為基本目標；對內表現為具有約束其社會的能力的權威實體，以維護其權威和統治為基本目標。討論糧食安全問題同樣應該將國家作為最主要的分析單元。在整個歷史和全球范圍內，無論是在發展中國家還是在發達國家，糧食和農業一直受到政府的嚴厲干預[10]。由美國主導的全球糧食制度體系本身就是在國家間權力關系的背景下出現的[6]19。世界層面的糧食安全議題需要通過協調國家間的政治與經濟關系尋求解決方案；個體層面的糧食安全議題也需要在國家內部的經濟制度中尋求解決方案。

任何國家都面臨糧食安全問題，但是，不同國家對糧食安全的戰略定位存在差異，解決糧食安全問題的思路也存在差異。國家層面的糧食安全邏輯可以從兩個分析維度進行理解：一是“國際與國內”的范疇維度；二是“政治與經濟”的學科維度。據此可以產生四個組合。其中，“國際政治”強調國家在多大程度上可以排除外部干涉而獨立自主地行使與糧食相關的權力，以及在多大程度上可以對其他政治實體的糧食政策產生影響。“國際經濟”強調國家是否以及在多大程度上接受和融入當前由美國主導的國際糧食經濟體系，尤其是糧食貿易體系。“國內政治”強調政府在多大程度上需要為滿足全體國民，尤其是低收入群體的糧食需求和營養需求承擔責任。“國內經濟”強調政府采用何種經濟制度來維系國內的糧食生產、流通和消費，其核心是政府對糧食市場的干預程度。

國家層面的糧食安全邏輯整體上是“政治優先于經濟”(2)歷史和現實的經驗都說明，重要戰略物資的生產和分配都不是完全由市場經濟機制所決定，而是首先由政治機制所決定。一個典型的例證是新冠疫情暴發以后在全球陸續出現的糧食民族主義，包括越南、俄羅斯、羅馬尼亞、埃及、印度在內的多個國家相繼采取措施叫停了本國的糧食出口。參見周立、羅建章、方平：《誰來養活21世紀的中國？——疫情危機、全球本土化與有組織地負起責任》，《國際經濟評論》 2021年第5期。，前者決定了國家對糧食安全的戰略定位，后者決定了國家解決糧食安全問題的政策思路。正如林毅夫等所述，一國的發展戰略是由政府選擇的外生變量，宏觀政策環境、資源配置制度和微觀經營制度則是內生變量，邏輯上由資源結構和發展戰略誘發形成[11]。國家對主權獨立性的要求越高、對國內糧食安全的政治責任越大，糧食安全的政治重要性就越強，在國家發展戰略中的地位就越高。國家糧食經濟在全球糧食經濟中的比較優勢越強，國家就越傾向于主動接受和融入全球糧食貿易體系。國內的市場經濟發育越完善、越成熟，國家就越傾向于采用比較優勢的原則通過區域產業分工來優化國內的糧食生產。“不管各國如何在糧食安全問題上防止過度依賴國外供給，如何勉勵生產自己沒有優勢、成本極高的糧食作為戰略物資控制起來，但是，沒有一個市場經濟發達國家在國內實行就地生產就地供應，其均根據比較利益原則實行農產品的國內合理空間布局和專業化生產。”[12]

二、中國糧食安全問題的特殊性

新中國成立以來，國家一直高度重視糧食生產問題；但是，直到改革開放以前，糧食增產的任務都不是來自國家對糧食安全的關切，而是來自對重工業原始積累的關切[3]。糧食安全概念正式進入中國發生在FAO在世界層面提出糧食安全概念以后。朱澤[13]、謝蓮碧等[14]、成升魁等[15]介紹了糧食安全概念進入中國的歷程和國內學者對糧食安全概念進行的本土化定義。這些定義總體上可以分為兩類：一類直接沿用或小幅調整了FAO在個體層面對糧食安全的定義；另一類則在國家層面對糧食安全重新進行了定義。例如，朱澤認為，FAO的定義不能準確反映中國糧食安全問題的實質，“糧食安全是指國家在其工業化進程中滿足人民日益增長的對糧食的需求和糧食經濟承受各種不測事件的能力”[13]。這一定義的特征在于，國家被作為一個整體來看待，而不考慮某個地區或某個家庭的糧食安全問題。此后，也有學者嘗試通過調和國家與個體兩個層面來定義糧食安全。例如，唐健將糧食安全定義為“一個國家或地區為保證所有人在任何時候為能滿足健康生活的膳食需要及食物喜好而能在物質上和經濟上獲得足夠安全及營養的糧食，而對糧食生產、流通與消費進行動態、平衡的政治經濟等活動”[16]。這類定義雖然仿照FAO將“所有人”引入了定義項，但糧食安全主體被調整為了“國家或地區”。

中國官方并沒有明確對糧食安全概念進行定義，但是，已經出臺的糧食政策通常設定了較為具體的糧食安全目標，可以體現出政府對糧食安全理想狀態的偏好和觀念[4]。衛志民和于松浩將中國改革開放后的糧食安全觀和政策演變過程劃分為三個階段[4]。第一階段是改革開放初期到1995年。這一階段雖然國內學界已經開始討論糧食安全問題，國家也高度重視糧食生產，但是，糧食安全概念并未正式出現在官方表述中。第二階段是1996年到2012年，標志事件是1996年發布的《中國的糧食問題》白皮書首次在中國語境下使用“糧食安全”的表述，并明確提出“糧食自給率不低于95%，凈進口量不超過國內消費量的5%”的目標。此后，糧食安全概念開始正式出現在官方表述中，而且出現頻率不斷提高(3)根據可以查詢到的資料，江澤民在2000年中共十五屆五中全會上的講話中強調“必須高度重視并抓緊解決好糧食安全問題”，是糧食安全概念首次出現在中央領導人的講話中。。第三階段是2013年至今。標志事件是2013年中央經濟工作會議首次提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。

與FAO對糧食安全概念的定義相比，無論是國內學界對糧食安全的定義，還是政府對糧食安全的觀念，都明確強調了國家在糧食安全問題中的主體地位。這一調整同時也意味著中國糧食安全概念內涵的實證性相對更強，即更加具體和務實地明確了政府對于保障國內糧食安全應該發揮的作用和應該實現的目標。將糧食安全主體調整為國家或政府的理念在很大程度上來源于中國傳統的“民為邦本、本固邦寧”的民本主義思想。與此相對應，國內糧食安全領域的相關研究和政策實踐都較少提及微觀個體對食物的可獲得性，而是聚焦于國家層面的糧食安全保障能力和分配制度等問題。雖然糧食安全定義的主體有所不同，但是，中國的糧食安全概念一直是歷史的和發展的。與FAO糧食安全定義中規范性內涵的不斷豐富相一致，中國糧食安全概念也在隨著時代發展而調整，其中最重要的理念變化就是從保障“吃得飽”向保障“吃得好、吃得健康”的轉變。

中國糧食安全問題的特殊性表現為，國家的主體性作用得到了大幅強化。在20世紀90年代初，中央就已經明確把糧食定位為“基礎中的基礎”“直接關系到人民和國家安危”的戰略性商品[17]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞國家糧食安全發表了一系列重要論述，保障糧食安全被進一步確定為國家的重大戰略性問題。2015年頒布的《國家安全法》正式將糧食安全列入其中，此后，糧食安全被定位為“國家安全的重要基礎”，其政治意義和戰略性地位在官方表述中被一再重申。

中國糧食安全強調國家主體作用的原因可以從國際政治和國內政治兩個角度進行理解。從國際政治來看，中國是在政治、經濟、軍事等方面擁有完全獨立自主權的國家，并奉行獨立自主的和平外交政策，這在客觀上對中國食物主權的獨立自主性提出了更高的要求。中國在實現和平崛起的過程中面臨著由美國主導的強權體制的挑戰；而且，中國目前尚未實現國家的完全統一，發生局部戰爭的可能性仍然存在。因此，中國的糧食安全戰略必須要求“把飯碗牢牢端在自己手上，飯碗主要裝中國糧”。從國內政治來看，與西方國家的政府承擔以程序為導向的有限責任不同，中國的體制是由中央政府承擔以結果為導向的無限責任或高度責任[18-19]。國家發揮糧食安全主體作用的另一面就是由國家承擔本國糧食安全的主體責任。而且，在中國治亂興衰的歷史周期中，糧食發揮著最直接的作用。倉廩實則天下安，倉廩虛則天下亂。由饑荒引發的社會動亂在中華民族的記憶里打下了深刻的烙印。因此，解決好人民的吃飯問題構成了國家政權維護其權威和合法性的基本政治問題。

此外，中國農業發展面臨的基本國情是“人多地少”，而現代農業(尤其是糧食生產)是土地、資本和技術密集型的產業，因此，中國大宗農產品在國際上明顯缺乏競爭力。而且，隨著近年來中國勞動力成本的上漲，不僅大宗農產品的競爭力進一步被削弱，勞動密集型農產品也正在喪失競爭優勢。從原理上講，比較優勢的缺乏意味著中國為了保障國內糧食安全應該盡量減小農業的對外開放程度。但是，中國在2001年加入世界貿易組織(WTO)時已經在農業方面作出了較高的開放承諾，成為全球農產品關稅水平較低和貿易自由化程度最高的國家之一[20]。在缺乏比較優勢的情況下被動加入全球糧食貿易體系的一個結果就是，中國不得不將糧食的國際競爭力作為一個重要的政策目標，多目標之間的內在沖突在客觀上使糧食安全對國家的戰略性意義進一步凸顯。

三、糧食安全問題演進的一般規律與中國的戰略轉型

無論國家如何強調糧食安全的政治重要性，糧食安全問題仍然要在農業經濟系統中尋求解決方案。如前文所述，在經濟全球化的背景下，國家要在國際和國內兩個農業經濟系統中統籌制定本國的糧食安全政策。國家一方面要考慮本國農業的開放程度，即在多大程度上參與全球糧食經濟體系；另一方面要考慮國內的農業經濟制度，即在多大程度上通過政府干預來組織國內的糧食生產和消費。值得注意的問題有兩點：第一，農業經濟政策并不是靜態的，在發展中國家從傳統農業社會向現代工業社會轉型的過程中，不同發展階段的農業經濟問題有所不同，國家制定的農業政策也會存在差異[3]；第二，國家制定農業政策時需要兼顧包括保障糧食安全在內的多重目標，而不同目標之間并不都是相互一致的關系[21]。因此，保障糧食安全的政策制定必須要首先考慮國家在特定時空背景下的發展階段，并進一步分析在特定階段糧食安全目標與其他政策目標是否兼容。

農業經濟學并沒有把“糧食安全”作為一個經濟問題置于其理論體系中，西方經濟學討論的相關問題是糧食生產(糧食供給)問題。速水佑次郎和神門善久指出，低收入的發展中國家在起步階段面臨“糧食問題”，即糧食需求的增速快于糧食供給的增速，前者由快速的人口增長和收入增長所驅動，后者之所以相對更慢則是因為農業技術轉移較工業更加緩慢且糧食生產的邊際成本遞增；而且，低收入國家為了促進工業化的發展，通常會采用進口替代型工業化策略，對缺乏比較優勢的農業進行剝奪[8]18-20。隨著工業化的發展，農業生產效率提高，加之人口增長速度逐漸放緩，糧食需求隨收入上升而增長的幅度逐漸下降，糧食供給相對不足的問題會得到緩解，糧食問題的重要性也會隨之下降。速水佑次郎和神門善久認為，在此后的發展階段，即使國家從政治出發需要考慮糧食安全問題，在經濟全球化的背景下，安全供應糧食的職能也應該從政府之手轉向(國際)市場，“在國際貿易正常發揮作用的和平時期，對完全具備正常的食品進口能力的國家來說，糧食安全保障不應該成為政府直接插手來追求的政策目標”[8]299。從現實來看，日本、韓國、中國臺灣、泰國、菲律賓等國家或地區在發展過程中都經歷過“糧食問題”的階段，并且隨著工業化的發展，糧食問題均在不同程度上得到了緩解。因此，工業化發展進入成熟期的國家所關心的糧食安全問題較少涉及國家層面的供給保障，而更多聚焦于低收入群體對食物的經濟可獲得性。

盡管速水佑次郎和神門善久頗具洞見地發現并總結了發展中國家不同階段農業問題轉變的規律，但是，他們明顯低估了大國糧食安全問題的政治意義及其對農業問題轉變過程的影響，并錯誤地判斷了國家保障糧食安全的歷史正當性和合理性。以日本和韓國這種典型的人地關系緊張的國家為例，其糧食問題得到緩解的外在特征表現為：保障國內供應的糧食外延大幅收窄，廣義糧食的供應則越來越依賴國際市場。日本只能選擇非常有限的糧食品種自給，而供給熱量的綜合糧食自給率則從1960年的79%下降到2019年的38%；相似地，韓國也基本放棄了小麥和玉米的生產，供給熱量的綜合糧食自給率從1970年的80%下降到2017年的38%[22]。根據前文對國家視角的糧食安全邏輯的討論可知，日本和韓國糧食問題緩解的內在特征表現為：在農業缺乏比較優勢的前提下，國家通過在一定程度上讓渡主權來換取糧食供應的依附式保障。盡管兩國也都強調糧食安全的重要性，但從總體上看，兩國將主權讓渡于國際或區域經濟組織的程度都經歷了不可逆的擴大過程。

對中國糧食安全戰略轉型過程的理解既要考慮工業化進程中農業問題轉變的一般規律，又要考慮中國糧食安全問題的特殊性。從規律性來看，中國也要經歷糧食供給相對不足的發展階段，并且，隨著工業化的持續推進，糧食問題在遠期應該會得到大幅緩解。從特殊性來看，以下三類國家的糧食安全觀都不適用于中國：一是不具備完全獨立自主權的國家(尤其是小國)；二是政府對內承擔有限責任的國家；三是人地關系不緊張的國家。因為中國糧食安全問題被提升到重大國家戰略的地位，且中國當前通過讓渡主權換取糧食供應保障的空間非常有限，所以中國糧食問題的演變會呈現出有別于一般規律的特殊性。全世文認為，中國農業政策演進的特殊性表現為糧食安全的重要性沒有隨著工業化的推進而下降，在工農關系進入轉折期以后甚至還存在上升趨勢，直接影響了中國農業轉型的進程[3]。也就是說，糧食安全戰略轉型在中國農業轉型的過程中發揮著決定性作用。

改革開放以來，中國的糧食安全戰略已經在1996年和2013年發生過兩次轉型。這兩次轉型與其他國家糧食問題轉變規律的一致性表現為:中國保障國內供應的糧食外延名義上也在收窄，而且，廣義糧食的自給率也存在下降趨勢。中國供給熱量的綜合糧食自給率從2000年的96.65%下降到了2016年的82.03%[23]。但是，這兩次轉型更主要的是呈現出了與其他國家糧食問題轉變規律不一致的特征。自從“糧食”與“戰略”被綁定以后，中國保障糧食供應職能的政府之手就從來沒有真正放松。趙德余指出，黨和政府決策層的價值觀對中國糧食政策變遷起到了決定性作用，20世紀80年代以后的重大糧食政策決策或變革都發生在糧食產量急劇下滑的年份之后一年，反映出決策層對于糧食產量下滑或波動給予了特別優先的關注和響應[24]。中國從2004年起開始大范圍實施的農業保護政策以“保供給”為優先目標。此后，2013年的轉型雖然將保障自給和安全的對象收窄為“口糧”和“谷物”，但是，國家事實上并沒有放松對豬肉、蔬菜、油料等食物供給保障的重視。因此，雖然中國廣義糧食自給率存在下降趨勢，但是，除油料以外，中國絕大多數食物品類的自給率仍然處于較高水平[23]。也就是說，政府強有力的干預大幅減緩了中國廣義糧食自給率的下降速度，進口量基本保持在政府可控的“適度”規模以內。而且，隨著近年來國際環境不穩定性、不確定性的增強，在2021年中央農村工作會議上，決策層將保障安全的糧食外延又調整為“重要的初級農產品”，其關鍵內容就是促進大豆和油料增產，修補油料作物自給率低的短板。

那么，中國未來糧食安全戰略調整的方向是什么？從外部條件來看，因為中國在加入WTO時已經作出了較高的農業開放承諾，所以，只要和平發展的國際環境沒有被打破，未來中國的糧食安全戰略就必然要置于開放系統之中。蔡昉早在2008年就曾指出，中國需要從被動的糧食安全戰略調整為主動的糧食安全戰略，這個轉變的前提是中國的糧食經濟形成比較優勢，可以參與到國際競爭之中[25]。糧食經濟形成比較優勢的途徑是規模化經營，因此，中國糧食安全戰略轉型就是將依賴小農經營的戰略轉變為依賴規模化經營的戰略[3]。基于以上轉型方向，中國當前的糧食安全戰略可以被理解為“用空間換時間”。這個“空間”就是不斷挖掘糧食生產潛力的空間，從而符合決策層對糧食安全的重大戰略性定位;這個“時間”則是完成農業生產組織轉型的時間，從而使中國農業發展向一般規律靠攏。也就是說，在沒有完成農業生產組織轉型從而有效提高糧食國際競爭力之前，中國仍會通過強有力的政府干預來提高戰略性初級農產品的自給率；而且，外部環境越不穩定，政府的干預力度就會越大。而一旦完成組織轉型，中國的糧食安全戰略就可以更加主動，糧食政策也會有更大的回旋余地。總之，中國遠期的糧食安全問題將在更大程度上通過市場機制來解決，而其前提是糧食國際競爭力出現實質性的提升。

四、中國糧食安全戰略轉型的方法論與政策導向

中國農業政策在實踐中面臨的問題是如何實現糧食安全的戰略轉型。政策設計既要滿足在較長一段時期內政治上對糧食安全的重大戰略性定位，又要引導而非阻礙糧食經濟在長期發展中逐漸形成比較優勢。也就是說，糧食安全戰略轉型的政策制定要協調增產目標與提高競爭力目標的一致性，而后者的實質是提高農業勞動生產率。中國長期以來以增產為首要目標的農業政策以提高土地生產率為導向，而非以提高勞動生產率為導向，其結果是農業勞動生產率的提高幾乎完全來自土地生產率的提高，而農業經營規模并沒有實質性擴大，導致工農勞動生產率長期保持較大差距[26]。過渡依賴土地生產率的提高在有效促進糧食增產的同時，對農業競爭力提升和農業可持續發展產生了負面影響[21]。中國大宗農產品，尤其是糧食作物的國際競爭力在近20年內并沒有出現實質性提高。直至2016年農業“三項補貼”改革，政府才明確將促進糧食適度規模經營作為政策目標。但是，糧食適度規模經營補貼在“三項補貼”總額中的占比不足14%[27]。據統計，2021年全國家庭承包耕地流轉面積為5.55億畝，(4)詳見央視網2021年4月21日報道：《全國家庭承包耕地流轉面積超5.55億畝 今年穩慎推進農村承包地二輪延包試點》，http://news.cctv.com/2021/04/26/ARTI84jFWqfVaUt2spwEZhJc210426.shtml，訪問日期：2022年3月20日。小規模經營仍然是當前主要的生產組織形式。也就是說，“用空間換時間”的戰略當前正面臨著糧食增產潛力不足和農業生產組織轉型進度有限的困境。

打破上述困境的關鍵是基于正確的方法論設計轉型期的糧食安全保障政策。黨的十八大以來，中央提出了底線思維方法，并多次強調要堅持并善于運用底線思維防范和化解各種風險。可以說，新時代糧食安全觀的核心就是要堅持底線思維的方法論。從本質上講，底線思維是一種積極的防御性思維。在經濟下行壓力加大和外部環境復雜多變的形勢下，穩住糧食安全的壓艙石作用，才能為應對各種風險挑戰贏得主動權，為社會大局穩定和經濟持續復蘇奠定基礎。在安全和發展的辯證關系中，安全解決的是生存和保障問題，發展解決的是動力和效率問題。處理安全問題要使用底線思維，強調“穩得住”；處理發展問題要使用高線思維，強調“進得強”。顯然，糧食安全屬于安全問題，而非發展問題。運用底線思維制定糧食安全保障政策的目標是風險最小化，而非產量或利潤最大化。也就是說，不能用謀求發展利益的高線思維來設計糧食安全保障政策，既不能盲目地將糧食安全的產品外延由糧食擴大到一般農產品，也不能盲目地將糧食安全等同于不惜一切代價追求糧食增產。

采用底線思維處理糧食安全問題要做到正確認識糧食安全與大食物安全之間的關系。2016年中央一號文件首次提出“要樹立大食物觀，面向整個國土資源，全方位、多途徑開發食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求”。“大食物安全”的外延相較于“糧食安全”有所擴展，保障安全的對象由谷物和口糧擴展到包括谷物、豆類、豬肉、蔬菜等在內的重要農產品。2021年中央一號文件指出“提升糧食和重要農產品供給保障能力”，“確保糧、棉、油、糖、肉等供給安全”。在2021年中央農村工作會議上，習近平強調“保障好初級產品供給是一個重大戰略性問題”。糧食安全向大食物安全的過渡符合社會經濟發展的一般規律，也是當前防范外部不確定性風險的客觀要求。但是，應該同時注意到，這個過渡是一個動態過程，前者為后者的基礎，后者為前者發展的方向。底線思維意味著應該根據初級農產品的戰略性地位制定具有“差序格局”的糧食安全保障措施，對重要農產品設定梯次性的底線標準從而合理配置生產資源，而不是將保障谷物和口糧安全的自給率標準無差異地運用到所有初級農產品上。

底線思維的方法論同時也意味著轉型期的糧食安全政策應該選擇性地有所側重，而不是像高線思維一樣同等地重視有助于糧食增產的所有理論途徑。從一般意義上講，保障糧食安全的政策體系可以從供給和需求兩個層面進行概括[3]。從供給端來看，保障糧食安全的政策依據時效性可以分為三類：短期政策圍繞即期的糧食供給量而制定，包括增加儲備、擴大進口、減少流通損耗等；中期政策圍繞糧食生產過程而制定，包括各類要素補貼、價格支持、擴種海水稻、海外租地等；長期政策圍繞糧食供給能力和效率而制定，包括農業技術研發、提高耕地地力、培育新型農民、增強儲備能力、提高減損技術等。需求端的政策包括減少食物浪費、引導健康與可持續的食物消費行為等。在以上政策中，只有供給端鼓勵生產過程中粗放式投入生產要素的政策與糧食安全戰略轉型的方向相悖。如上文所述，傳統以提高土地生產率為導向的政策不僅面臨著潛力空間有限的問題，同時也會阻礙糧食適度規模經營的形成。因此，新時代糧食安全戰略的政策導向是在供給端利用好短期和長期政策工具，“藏糧于地、藏糧于技”，利用好國際市場“適度進口”；在消費端“堅決遏制浪費”，引導全社會形成節約糧食、健康消費的新風尚。

結 語

國家層面的糧食安全邏輯可以從國際政治、國內政治、國際經濟和國內經濟四個角度進行理解。糧食安全邏輯整體上是“政治優先于經濟”，前者決定了國家對糧食安全的戰略定位，后者決定了國家保障糧食安全的政策思路。國際上的糧食安全概念與中國的糧食安全概念并不完全一致，前者聚焦于個體層面，以規范性內涵作為定義項，后者則聚焦于國家層面，以實證性內涵作為定義項。中國糧食安全問題的特殊性表現為，國家的主體性作用得到了大幅強化。其原因在于，中國對外表現為在政治、經濟、軍事等方面擁有完全獨立自主權的國家，對內表現為由中央政府承擔無限責任或高度責任的國家。中國在加入WTO時已經作出了較高的農業開放承諾，而在“人多地少”的基本國情下，中國大宗農產品卻并不具備比較優勢。因此，中國將糧食安全定位為重大戰略性問題、國家安全的重要基礎。為了貫徹這一定位，國家長期以來的政策思路是通過強有力的市場干預來提高重要農產品的自給率。

從農業發展的一般規律來看，發展中國家隨著工業化的持續推進，糧食供給相對不足的問題都會得到緩解，其途徑是提高農業生產率和依賴國際糧食市場。但是，隨著中國工業化的發展，糧食安全的戰略性地位并沒有下降，甚至有所提升，政府強有力的干預大幅減緩了中國廣義糧食自給率的下降速度。面向未來的中國糧食安全戰略轉型，需要從被動型戰略轉向主動型戰略、從依賴小農經營的戰略轉向依賴規模化經營的戰略。實現這一轉型的前提是通過農業生產組織轉型使糧食經濟形成比較優勢，從而提高糧食的國際競爭力。因此，新時代保障糧食安全的政策設計既要滿足在較長一段時期內政治上對糧食安全的重大戰略性定位，又要促進糧食經濟在長期發展中逐漸形成比較優勢。

中國“用空間換時間”的糧食安全戰略當前正面臨著糧食增產潛力不足和農業生產組織轉型進度有限的困境。打破這一困境的關鍵是要堅持采用底線思維的方法論設計保障糧食安全的政策體系。一方面，要正確認識糧食安全與大食物安全之間的關系，不能將保障谷物和口糧安全的自給率標準無差異地套用到所有初級農產品上，而是要根據初級農產品戰略性地位的差異制定梯次性、針對性的政策，合理配置生產資源。另一方面，轉型期的糧食安全政策應該選擇性地有所側重，而不能將糧食安全等同于不惜一切代價追求糧食增產。新時代糧食安全戰略的政策導向不應繼續鼓勵粗放式投入生產要素的方式，而要重點鼓勵培育新型職業農民、農業技術研發、適度利用好國際市場、減少糧食損耗，并引導形成節約糧食和健康消費的新風尚。