刑事執行權配置：理論根基與改革路徑

劉 奕 君

(中國政法大學 證據科學研究院，北京 100088)

一、問題提出：刑事執行權運行實踐困境

權力的配置與運行具有必然、直接的邏輯關聯。合理的權力配置是權力有效運行的前提和基礎；反之，權力的運行會直觀地反映出權力配置中存在的問題。刑事執行是將生效裁判內容付諸實踐的過程，是實現國家刑罰權的關鍵階段，其權力配置方式會直接影響執行權的效能，最終影響刑罰目的的實現。通過審視我國刑事執行權的實踐樣態，可以發現刑事執行權配置主要存在以下三個問題。

第一，執行權配置碎片化導致執行權運行過于分散。根據現行法律規定，我國刑事執行主體呈現出多元化格局，包括人民法院、公安機關、監獄、少年犯管教所、社區矯正機構，具體分工為：人民法院負責死刑立即執行、罰金、沒收財產的執行；監獄承擔死刑緩期二年執行、無期徒刑、剩余刑期在三個月以上有期徒刑的執行，并有權提出減刑、假釋建議；司法行政部門主管社區矯正工作，社區矯正機構具體負責管制、緩刑、假釋以及暫予監外執行罪犯的社區矯正工作，司法所根據委托承擔社區矯正相關工作；公安機關負責執行剝奪政治權利、拘役、驅逐出境，在必要時會同法院執行沒收財產刑；公安機關轄屬的看守所代為執行罪犯在被交付執行刑罰前，剩余刑期在三個月以下的有期徒刑；未成年犯管教所專門負責未成年犯刑罰執行。由此可見，我國刑事執行由多個主體負責，不僅導致執行權主體配置碎片化、執行資源分散化，而且法院、公安機關、司法行政機關容易各行其是，既不利于科學化、規范化、統一化管理，也不利于加強不同刑罰執行方式之間的銜接，有損法律的權威。

第二，刑事執行權配置違背權力制衡規律。在當前的司法職權配置體制中，法院既是審判機關又是執行機關，公安機關既承擔偵查職能又履行執行職責，導致實踐中審執不分、偵執不分，有悖權力制衡原則，無法保證裁判的公正性、偵查的規范性以及執行的中立性。具體而言，法院既是死刑裁判的決定者，又是死刑立即執行的執行者，一方面，法院容易將被告人繳納罰金的能力作為量刑情節，出現“以罰代刑”現象，這不僅會反向影響裁判結果的公正性，而且也使法院難以及時發現和糾正裁判與執行錯誤；另一方面，法院負責死刑立即執行，容易給社會大眾留下“劊子手”的印象，與法院的中立形象相違和，影響判決認可度。就公安機關而言，公安機關是刑事案件中的主要偵查主體，同時也承擔拘役、部分有期徒刑等執行職責，由此形成偵執合一，不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。公安機關在偵破案件的過程中需要收集證據，尤其是口供，而其下屬的看守所負責羈押被采取拘留、逮捕強制措施的犯罪嫌疑人、被告人。公安機關與看守所的上下級管理關系無疑為偵查機關非法獲取有罪供述提供了職務便利。實踐中看守所發生的“躲貓貓死”“睡夢死”等非正常死亡現象與偵執不分體制具有一定的關聯。除此之外，法院、公安機關承擔刑事執行不僅弱化了執行權地位，降低了執行專業化程度，還會影響審判和偵查的質量。就司法職能定位而言，人民法院是唯一享有國家審判權的主體，公安機關的主要職責在于維護社會治安和偵查犯罪。因此，在司法資源總量恒定不變的條件下，賦予人民法院、公安機關部分執行職能，實際上是在占用、分割有限的審判資源和偵查資源，容易使執行工作淪為人民法院、公安機關的“副業”或“兼職”。

第三，社區矯正職權配置不明晰。社區矯正是一種重要的非監禁刑罰執行方式，是執行社會化的主要表現，體現了行刑文明化、人道化的重要理念。隨著犯罪輕刑化的發展趨勢，社區矯正適用率正在逐步提高。從2003年試點開始的十多年來，全國范圍內接受社區矯正的總人數達到70萬左右，且社區矯正人數的絕對數在逐年上升，監獄服刑人員相對數有所降低。(1)《完善社區矯正制度，提升社區矯正立法質量》，《法制日報》2016年12月30日，第2版。截至2019年，全國累計接受社區矯正對象478萬，累計解除矯正對象411萬，近年來每年新接收矯正對象50多萬。(2)《體現中國特色，助力長治久安——解析新出臺的社區矯正法》，http://legal.people.com.cn/n1/2019/1229/c42510-31527235.html，訪問日期：2021年8月15日。2019年《中華人民共和國社區矯正法》(以下簡稱《社區矯正法》)的通過，彌補了我國社區矯正工作缺乏立法保障的遺憾，對于刑事執行體系的完善具有重要意義。但《社區矯正法》對社區矯正職權配置的規定較為粗陋，給社區矯正運行帶來了一定困擾。首先，社區矯正性質不明確。經過多年的理論研究和實踐探索，社區矯正是一種刑罰執行方式已基本形成共識，但《社區矯正法》有意或無意地回避了社區矯正的刑罰執行性質，只規定了社區矯正的目的、適用對象、主要內容、執行方式、經費保障等，缺乏對社區矯正法律屬性和地位的清晰界定，會影響社區矯正機構的屬性定位以及社區矯正機構工作人員的組成。并且，模糊性的立法容易導致社區矯正在運行中偏離刑罰本質，側重教育和幫扶，在一定程度上制約了社區矯正的懲罰性和制裁性。(3)劉政：《完善社區矯正管理體制之構想》，《法學雜志》2018年第4期。其次，缺少對社區矯正機構屬性以及社區矯正機構警察配備的細化規定。雖然《社區矯正法》規定社區矯正由司法行政部門主管，但未明確社區矯正機構的屬性及其隸屬關系。此外，警察是社區矯正實踐中重要的執行主體，但此次立法并未明確警察在社區矯正中的執法地位，也未構建社區矯正警察配備機制。最后，不同社區矯正參與主體職權配置不清晰、關系不明確。我國《社區矯正法》采取多元主體參與模式，形成“一主管、一統籌、二執行、二協助、多方參與”的格局，即司法行政部門主管、社區矯正委員會統籌協調和指導、社區矯正機構具體執行、司法所委托執行、居委會和村委會協助、其他社會力量參與的執行機制。但現行規定存在社區矯正委員會職權僭越，司法所委托機制不健全、社會力量身份地位模糊等問題，容易導致職權界限不清晰、職責分配不合理，影響社區矯正工作的順利開展。

鑒于我國刑事執行權運行中存在的執行資源分散、執行權能弱化、執行不規范等困境，亟需對刑事執行權配置進行優化。在重新調整刑事執行權配置之前，有兩個方面需要注意：一是刑事執行權的權屬要清晰，二是遵循一定的規律。因此，本文試圖在梳理刑事執行權屬性以及刑事執行權配置規律的基礎上，探索優化刑事執行權配置的路徑，以保障刑罰執行體制改革方向的正確性和刑罰功能的實現。

二、理論基礎：刑事執行權屬性再界定

在討論刑事執行權配置之前，首先需要對其性質進行界定，實踐中刑事執行權運行反映出的問題多是由權屬不明導致的。厘清刑事執行權的性質是合理配置刑事執行權的前提和基礎。學界對刑事執行權性質的探討存在不同立場，可以分為兩種。一是“單一屬性說”，即刑事執行權只具備一種性質，司法權或者行政權。關于司法權說，有學者提出，行刑權是刑事司法權的最后一個環節，只有通過行刑權活動才能最終實現刑罰。(4)江偉、趙秀舉：《論執行行為的性質與執行機構的設置》，《人大法律評論》2000年卷第1輯。行政權說認為，對生效裁判的執行具有行政權特性，不具有司法權性質。(5)陳瑞華：《刑事訴訟中的問題與主義》(第2版)，中國人民大學出版社，2013，第29頁。也有論者從獄政管理的視角切入，認為監獄的工作性質和特征決定了其應被定性為國家行政機關。(6)馮衛國：《論依法治監理論與實踐的若干問題》，《中國監獄學刊》1999年第4期。二是“雙重屬性說”，即刑事執行權兼具司法權和行政權特征，不同的執行行為表現出不同的性質。有學者指出，行刑權屬于刑罰權的重要內容，因而直接體現出司法權的性質；由于執行中必然會安排和管理被執行者的日常生活，此時又表現出行政管理的特征。(7)夏宗素主編《獄政法律問題研究》，法律出版社，1997，第68頁。還有學者將執行行為分解為單純的執行行為和執行救濟行為，認為前者屬于行政行為，后者屬于司法行為，主要處理執行過程中出現的爭議或者裁量刑罰。(8)最高人民法院執行指揮辦公室：《論執行局設置的理論基礎》，《人民司法》2001年第2期。誠然，不論是司法權單一屬性說還是行政權單一屬性說，均存在以偏概全的嫌疑，未能全面、深入地解析刑事執行權的行為樣態和權力構成。雙重屬性說雖然捕捉到了刑事執行行為的復合性，但未強調執行實施行為和執行變更行為的主次之分以及執行變更行為的非常態性。

學者對此產生分歧的主要原因是對刑事執行權的構成存在不同理解，問題的核心在于減刑、假釋等執行變更行為是否屬于刑事執行權的范疇。若屬于，則刑事執行權具有雙重屬性；若不屬于，則刑事執行權只具備單一特性。從廣義的角度分析，刑事執行行為的實踐樣態主要包括兩大類：一是執行實施行為，是指負責實現生效裁判文書中的刑罰內容，主要包括死刑、無期徒刑、有期徒刑、緩刑、拘役、管制、剝奪政治權利、罰金、沒收財產等；二是執行變更行為，是指在執行過程中依法作出減刑、假釋、暫予監外執行等裁定或決定。執行實施行為是純粹的執行行為，旨在準確、完整、及時地實現刑罰內容，強調執行行為本身。而執行變更行為需要對出現的新的事實、理由進行判斷，只有在符合法定條件時才能啟動執行變更程序，強調對執行狀態的維持或變更。狹義的刑事執行行為則僅指執行實施行為。本文認為，減刑、假釋等執行變更行為是審判權的延伸，不屬于原生效裁判文書的執行內容，將刑事執行行為理解為狹義的執行實施行為更為適宜，理由如下。首先，執行變更行為具備司法權典型的“判斷權”特征。司法權的判斷性主要體現為對案件事實和法律適用的判斷。因減刑、假釋等涉及對原生效裁判執行內容、執行方式、執行刑期、執行地點的變更，人民法院需要對新的事實、證據進行審查判斷并適用法律，這一過程符合判斷權的特征。其次，從訴的要素來看，執行變更訴訟與原訴訟在訴訟主體、訴訟標的、訴因等方面均存在不同，因此，執行變更訴訟并非原判決的自然延伸，屬于新的訴訟。刑事訴訟中訴的要素主要包括訴因、訴的標的、訴的理由、訴的提起和訴權。與原訴訟相比較，執行變更訴訟中的訴訟主體由被告人、檢察機關、法院三方變換為服刑罪犯、監獄、法院；訴的標的由某一罪名變成減刑、假釋的法定條件；訴的理由即法律依據不完全相同，原判決主要以《刑法》《刑事訴訟法》為依據，執行變更訴訟的依據除了《刑法》《刑事訴訟法》以外，還涉及《最高人民法院關于減刑、假釋案件審理程序的規定》《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規定》等規范性文件。最后，執行變更并非所有刑事執行案件的必經環節，只有出現法定減刑、假釋等情節時，才會啟動該程序。因此，執行變更因個案不同、因具體情況而異。

鑒于執行變更行為的非固定性、非常態性，本文在探討刑事執行權性質時主要以執行實施行為為分析對象。具體特征體現為：第一，刑事執行以生效判決和裁定為依據，是刑事訴訟活動的延伸，直接目的在于實現生效裁判文書內容，同時對罪犯進行教育和改造，具有鮮明的傾向性和目的性；第二，在判決生效之后，執行機關會依職權啟動執行程序，無需當事人申請，具有主動性；第三，執行主體主動干預服刑人員的日常生活，統一管理服刑人員的獄內活動，矯正其行為，具有積極性；第四，在刑罰執行過程中，服刑人員必須無條件服從執行主體作出的單向命令和指示，二者并非平等主體關系，屬于管理者與被管理者的角色定位；第五，監獄、看守所執行環境相對封閉，不具有司法的公開性，而且執行僅涉及執行主體和被執行者的兩極關系，并非典型的三方訴訟構造。因此，與司法權的被動性、消極中立性、多方參與性、平等性、公開性等特征不同，刑事執行權表現出明顯的主動性、積極性、傾向性、單向性、封閉性等行政權色彩，屬于行政權的基本范疇。此外，司法權與行政權最本質的區別在于：司法權的本質是判斷權，行政權的本質是管理權。(9)孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區別》，《法學》1998年第8期。刑事執行權主要通過對罪犯強制性管理的方式懲罰、矯正其行為，其本質是管理權，故屬于行政權。但是，與單純管理行政事務的普通行政權又有所不同，刑事執行權建立在司法權基礎之上，具有執行司法裁決、教育改造罪犯等特殊的準司法功能。因此，刑事執行權是兼具司法權特性的司法行政權。(10)司法行政權是國家權力系統中以制約、維護、補強司法而在司法之外提高行政管理和服務的權力，是介于司法權和行政權之間體現司法行政屬性的行政權。參見王舸：《司法行政哲學》，中國政法大學出版社，2014，第195頁。

三、配置規律：刑事執行權配置基本原則

解決刑事執行權實踐運行問題，需要從根源上調整刑事執行權的配置。在已經厘清刑事執行權性質的前提下，優化刑事執行權配置還需遵循一定的規律，確保刑事執行權改革方向的正確性，主要包括三個方面。

(一)刑事執行一體化

所謂刑事執行一體化，是指在實行統一的刑事執行法律規范調整的基礎上，結合現行的刑事司法組織體系，建立專門、統一、健全的刑事執行司法體制，以實現對基本性質一致、價值取向相同的刑事執行司法活動的統一規范和管理。(11)力康泰、韓玉勝、袁登明：《刑事執行一體化初探——刑罰實現的制度性思考》，《犯罪與改造研究》2000年第10期。相較于分散的刑事執行權而言，“一體”更加突出刑事執行的整體性、系統性、全面性，強調統一標準、統一管理、統一執行，其內在要求在于化散為整，由專門的國家機關統籌規劃刑事執行權的配置和運行。簡言之，刑事執行一體化包含兩個“統一”，即統一的刑事執行機構和統一的刑事執行法典。囿于篇幅，本文主要探討刑事執行機構的統一。

從比較法視野來看，刑事執行一體化已成為世界各國普遍遵循的規律，許多國家設置了統一的刑事執行機構。在美國，司法部統一負責刑事執行工作，其下屬的聯邦監獄局負責自由刑和死刑執行，社區矯正中心依托社會力量對社區服刑人員(如假釋犯、緩刑犯等)進行管理和矯正。(12)邵磊：《刑事執行法律問題初探》，《河北法學》2005年第2期。法國也是由司法部負責刑事執行工作，其內設的監獄行政司和刑事特赦司具體分管刑事執行工作：監獄行政司主要承擔監督管理獄政工作和執行刑事判決的任務，并參與相關的立法研究；(13)閆佳：《國外刑罰執行體制介紹及其啟示》，《中國司法》2015年第3期。刑事特赦司負責全國范圍的特赦上訴案件及有關法令、假釋案件的預審工作。俄羅斯在1998年完成刑事執行體制改革后，也開始由司法部替代內務部承擔行刑職責，中央司法部及地方各級司法局(所)成為刑事執行主體。(14)同上。不難發現，域外多數國家通常將刑事執行權集中于某一主體，然后再在主體內部進行權力配置，由內設的不同部門分別負責不同類型的刑罰執行，既可實現整體化監管，又能保證內部分權制衡。

在我國，黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)要求“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制”，體現了刑事執行一體化規律。同時，《決定》還明確提出：“優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。”這是頂層設計首次明確將執行權定位為與審判權、檢察權、偵查權相互獨立且具有同等地位的第四種權力，體現了《憲法》《刑事訴訟法》確立的“分工負責、互相配合、互相制約”原則。在我國，“分工負責、互相配合、互相制約”基本原則為刑事執行一體化提供了理論支持。“分工負責”要求不同性質的權力應由不同的權力機關行使，執行權應由專門的機構統一行使，與偵查機關、檢察機關、審判機關各司其職、各負其責。“互相配合”要求分別負責偵查、檢察、審判、執行的各機關互相支持和合作，共同推動刑事執行的順利進行。“互相制約”要求偵查機關、檢察機關、審判機關與執行機關在分工明確的基礎上，互相牽制和監督。然而，審執不分、偵執不分致使法院、公安機關權力較大，制約作用微乎其微，難以形成“四權鼎立”的制約格局。因此，統一刑事執行機構才能實現執行權與偵查權、檢察權、審判權分工負責、互相配合、互相制約。

目前，針對刑事執行主體多元化產生的系列弊端，刑事執行一體化是優化司法職權配置、實現行刑公正的必然要求。第一，刑事執行一體化是刑事執行質量和效率的雙重保障。刑事執行一體化以統一標準規范、管理、監督各類執行活動，一方面能夠保障刑事執行的同一性、統一性、權威性，確保刑事執行的質量；另一方面有利于統籌協調執行工作，加強各部門溝通與銜接，避免執行主體各自為營、互相推諉，進而提高執行效率。第二，刑事執行一體化是實現刑罰多元化目的的要求。隨著刑罰目的理論從報應刑向教育刑的轉變，刑事執行從單純懲罰犯罪發展為教育和改造罪犯并重。刑事執行一體化能夠更好地實現對執行權的集中管理，統籌優化監禁刑和非監禁刑的執行配置，兼顧懲罰和教育的刑罰目的。第三，刑事執行一體化是保障人權的有效途徑。尊重與保障人權是現代刑事訴訟的基本理念，即使是服刑的罪犯，也應享有最基本的人權，接受文明、合理、科學的執行方式。多元化的執行權配置存在執行不及時、不充分、不規范的隱患和風險，在監管不力的情況下容易侵犯服刑罪犯的基本權利。而刑事執行一體化的建立有利于加強監督和管理，滿足“既面對罪犯保護國家，又面對國家保護罪犯”(15)A.J.M.米爾恩：《人的權利與人的多樣性——人權哲學》，夏勇譯，中國大百科全書出版社，1995，第189頁。的雙重要求。

(二)執行社會化

20世紀以來，隨著人權運動的興起和發展，人道、民主、效益等價值理念得到廣泛認同，執行社會化理論得到迅速發展并在世界各國廣泛傳播。所謂執行社會化，是指“在刑罰執行過程中，要調動監獄外的一切社會積極因素，合力救助改造犯罪人并保證和鞏固刑罰執行的效果，確保行刑目的的實現”(16)馬克昌主編《刑罰通論》，武漢大學出版社，2002，第514頁。。執行社會化意味著在執行中增加社會因素，形成由代表國家的刑事執行機構主導、社會力量配合和協助的格局，而并非完全由社會力量主導。因此，執行社會化并不違背刑事執行權的性質。

執行社會化原則已得到許多國家和地區以及國際組織相關法律文件的認可。例如，聯合國《囚犯待遇最低限度標準規則》第60、61條明確要求，在設計囚犯待遇以及監所制度時應考慮囚犯再次融入社會的因素。(17)《囚犯待遇最低限度標準規則》第60、61條規定，“監所制度應該設法減少獄中生活同自由生活的差別……刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確使囚犯逐漸納入社會生活”；“囚犯的待遇不應側重把他們排斥于社會之外，而應注重他們繼續成為組成社會的成員”。德國1976年公布的《刑罰執行法》規定，自由刑旨在發揮一般預防作用，使犯人重返社會后不再實施犯罪行為。荷蘭《關于刑事機構的1951年法令》第6條規定，矯正處分應有利于囚犯重返正常的社會生活。我國臺灣地區1997年修訂后的“監獄行刑法”第1條規定：“徒刑、拘役之執行，以使受刑人改悔向上，適于社會生活為目的。” 鑒于封閉執行的弊端，一些國家采取半封閉或者全開放的執行環境。例如，美國社區開放式服刑的罪犯數量大于監獄封閉式服刑的罪犯數量，丹麥和瑞典的開放式監獄數量大于傳統封閉式監獄數量。(18)馮衛國：《行刑社會化研究——開放社會中的刑罰趨向》，北京大學出版社，2003，第3頁。

實行執行社會化具有一定的合理性和必要性。首先，執行社會化是對教育刑理論的貫徹。學者對刑罰的功能存在多種劃分，(19)學者對刑罰功能存在“三分法”“四分法”“五分法”，在此不再一一贅述。詳見高銘暄、馬克昌：《刑法學》，北京大學出版社，2000，第238-240頁；邱興隆：《刑罰理性導論——刑罰的正當性原論》，中國政法大學出版社，1998年，第36-37頁等。從根本上而言，刑罰具有兩個最基本的功能：懲罰犯罪和教育矯正。懲罰犯罪是對犯罪行為的否定，是刑罰最基本的功能。但懲罰犯罪并非刑罰的唯一目的。教育刑論認為，“刑罰的本質不是報應而是教育，主張以教育的方法著重于犯罪人的改善，防止其再犯罪”(20)姚建龍主編《刑法思潮與理論進展》，中國人民公安大學出版社，2014，第123頁。。換言之，打擊報復犯罪并非刑罰的唯一目的，更重要的是通過教育改造犯罪人，最終實現罪犯的再社會化。而執行社會化就是實現教育矯正的一種方式，通過采用適度寬松和開放的管理形式，讓犯罪人在不與社會完全隔絕、保持一定聯系的條件下接受教育改造，使其認識到自身行為的違法性，棄惡從善，從而達到教育矯正的目的。其次，執行社會化體現了“以人為本”理念，尊重和保障犯罪人的健康發展。封閉的監獄環境不僅容易對人造成精神上的創傷和人格貶低，使其喪失自信心和自尊心，不利于罪犯人格的健康發展，而且將罪犯與社會隔離，容易導致其意識形態脫節與社會實踐能力下降，再次犯罪。因此，非監禁刑的犯罪分子因未沾染上脫離社會的弊端而更容易復歸社會。(21)梁云寶：《我國應建立與高發型微罪懲處相配套的前科消滅制度》，《政法論壇》2021年第5期。此外，監獄被稱為“犯罪兵營”，(22)米歇爾·福柯：《規訓與懲罰》，劉北成、楊遠嬰譯，生活·讀書·新知三聯書店，1999，第300頁。容易增加交叉感染的風險。通過社會化行刑加強罪犯與外界社會的溝通聯系，使其與社會同步發展，能夠更好地重新融入社會，有效預防其再次犯罪。再者，執行社會化是刑法謙抑性的內在體現。刑法謙抑性是貫穿當今刑事法領域的基本理念，是指將處罰范圍和處罰程度限制在迫不得已的必要限度之內。(23)張明楷：《論刑法的謙抑性》，《法商研究》1995年第4期；劉艷紅：《“風險刑法”理論不能動搖刑法謙抑主義》，《法商研究》2011年第4期。在刑罰執行中則表現為，根據犯罪人的社會危險性和人身危險性，凡是能適用社會化刑罰的，就不適用監禁刑。最后，執行社會化體現了經濟效益追求。相比監禁刑，執行社會化能夠節約國家刑罰資源。世界各國每年需要在監獄的管理和建設中投入大量的司法資源以維持正常運轉。以全國百萬罪犯數字計算，我國每年投入資金達500多億，(24)張中友主編《預防職務犯罪——新世紀的社會工程》，中國檢察出版社，2000，第161頁。運行成本較高。而社區矯正的人均執行成本僅為監獄行刑成本的10%。(25)王愛立主編《中華人民共和國社區矯正法解讀》，中國法制出版社，2020，第1頁。隨著現代社會不斷發展與轉型，輕微刑犯罪呈現高發趨勢，若不充分利用執行社會化，勢必會加重監獄負荷。執行社會化不僅運行成本較低，而且還可以降低交叉感染的風險，具有積極的社會意義。例如，我國社區矯正對象的再犯罪率維持在0.2%的較低水平。(26)傅政華：《關于〈中華人民共和國社區矯正法(草案)〉的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/839674fb77094b02ad704832facc58fd.shtml，訪問日期：2021年8月29日。因此，有必要在刑事執行中增加社會化因素。

(三)權力制衡

權力制衡，是指不同性質的權力應由不同的機關行使。歷史經驗表明，不受制約和監督的權力必然導致腐敗。古往今來，權力制衡是避免權力濫用和腐敗的有效途徑，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。(27)孟德斯鳩：《論法的精神(上冊)》，張雁深譯，商務印書館，1961，第154頁。可以說，權力制衡的精髓在于為權力設置邊界，通過將不同性質的權力分配給不同的獨立機構或不同的人行使的方式，防止權力過于集中而導致權力內部失衡，以此加強對權力的制約和監督。這一原則在刑事執行領域體現為刑事執行權的外部分立與內部分離。從外部而言，偵查、起訴、審判、執行均是刑事訴訟的基本環節，每一階段的任務應由不同的國家機關承擔，不同的職權不能由同一機關同時享有，否則權力容易失去制約和監督。比如，除了特別案件，公安機關負責偵查、檢察機關負責審查起訴、審判機關獨享審判權。按此邏輯，執行作為獨立于偵查、起訴、審判的刑事訴訟環節，應由專門的機關承擔刑罰執行任務，而且這個執行機關應當是公安機關、檢察機關、審判機關以外的其他機關，這樣才能實現偵查權、檢察權、審判權、執行權獨立行使，從而建立“四權”制衡的局面。從內部而言，刑事執行權也應實現內部的分離與制衡。刑事執行涵蓋多種執行方式，按刑罰執行是否處于封閉狀態，可以分為監禁刑和非監禁刑，非監禁刑又包括罰金刑、緩刑、管制等。若將這些不同刑罰執行方式同時集中于一個執行機構，容易導致權力膨脹。在刑事執行一體化背景下，可以根據刑罰類型、執行方式、執行場所、執行主體等因素，將不同類型的刑罰分配給不同的內設機構，實現執行權效能整體優化。例如，監獄和社區矯正機構分別負責監禁刑和非監禁刑的執行，二者同隸屬于司法行政機關，如此配置既有利于促進刑事執行的專業化發展，也實現了刑事執行權的內部分工與制約。

權力分離固然可以實現權力制衡，保證權力公正行使，但是權力過于分散會降低執行效率，提高運行成本，從而影響執行的整體效益。當前，我國形成了人民法院、公安機關、司法行政機關并存的多元執行主體格局，但三者之間彼此獨立，缺乏有效的溝通、銜接，機制內部損耗較大，導致執行資源較為分散。效率是正義的第二種含義，執行不及時也是對執行公正的一種損害，只有高效、高質地實現刑罰內容才屬于實質公正。審判機關、公安機關的審判任務、偵查任務本身也比較繁重，讓其同時承擔刑事執行權會加劇司法資源匱乏，不僅影響審判、偵查質量，也會降低執行效率。需要注意的是，權力集中有利于權力的高效行使，但容易導致權力獨大而失控；權力分離可以形成權力—權力制衡機制，但過度分散又不利于權力的協調統一，影響權力效能的發揮。因此，在進行刑事執行權配置時應兼顧分權制衡與效率，在集權與分權之間趨于平衡。

四、路徑選擇：刑事執行權配置改革圖景

在厘清刑事執行權基本屬性并遵循刑事執行權配置一般規律的基礎上，我國刑事執行權配置主要包括三個方面的優化途徑。

(一)統一刑事執行機構設置

鑒于刑事執行的復雜多樣性、部分執行主體不適格、刑事執行資源配置不均衡等因素，構建刑事執行一體化模式成為發展趨勢。該部分主要圍繞刑事執行一體化中刑事執行主體的統一展開。

關于統一刑事執行主體主要存在三種主張。一是由司法部統一管理和負責刑事執行，有利于實現行刑機構同其他刑事司法機構的有機協調、合理分工和相互制衡。(28)馮衛國：《論刑事執行權的合理配置》，《法學論壇》2010年第1期。二是確立檢察機關指揮執行工作。檢察機關提起公訴的目的是實現國家刑罰權，而刑事執行的目的也在于實現國家刑罰權，因此，刑事執行屬于公訴權的自然延伸，應由檢察機關專門享有執行權。(29)萬毅：《刑事執行制度之檢討與改造》，《甘肅政法學院學報》2005年第6期。三是設立國家執行總局，整合刑事、民事、行政裁判執行，實現國家執行權的統一化和集中化管理。有學者提出，可以根據執行對象和類型的不同，參照當前司法部內設司局的名稱，在國家執行總局下面設置監獄管理司、社區矯正司、附加刑執行司、民事執行司、行政裁判執行司等。(30)譚世貴、郭林林：《我國刑事執行權配置——現狀、問題與優化》，《浙江工商大學學報》2014年第1期。

從比較法視野來看，刑罰執行一般由司法部統一管理負責(有的國家稱為法務部、法務省等)。例如，美國聯邦和州的司法部對全國所有監獄及其他懲戒機構(包括社區矯正中心)進行監督和管理。英國由司法部下設的監獄行政司負責獄政監管工作和刑事判決執行相關工作(主要是徒刑執行、緩刑、監外執行、犯人刑滿后重返社會等)。(31)張福森主編《各國司法體制簡介》，法律出版社，2006，第82頁。法國由司法部負責管理監獄系統，解決緩刑、監外執行、罪犯刑滿后重返社會等一系列有關刑事判決執行的問題。德國沒有相應的管理機構，由州司法部負責刑罰執行工作。日本執行機構由矯正局和更生保護局組成，矯正局主要負責監獄執行，更生保護局主要監管緩刑、假釋等社會改造措施，二者均接受法務省領導。(32)力康泰、韓玉勝、袁登明：《刑事執行一體化初探——刑罰實現的制度性思考》，《犯罪與改造研究》2000年第10期。

實質上，在刑事執行過程中，除了減刑、假釋等刑罰執行變更涉及司法裁判以外，刑事執行表現出來的更多是強制性、單向性、主動性、管理性等行政權特征。刑罰執行變更并非每個刑事執行案件的必經階段，在探討刑事執行權的歸屬時，主要考慮常態性的執行實施行為。機構設置需要基于實踐辦案需要。(33)周新：《檢察機關內設機構改革的邏輯與面向——權力屬性視角下的實踐分析》，《當代法學》2020年第2期。從我國目前的實際情況出發，同時借鑒域外經驗，由司法部統一管理和負責刑事執行工作符合刑事執行權的屬性以及司法經驗，主要有四個方面的原因。其一，由司法行政機關負責刑事執行工作與刑事執行權更多體現行政權性質的特征相吻合，符合權力配置規律。其二，由司法部承擔刑事執行權，能夠實現偵查權、檢察權、審判權、執行權分別由偵查機關、檢察機關、人民法院、司法行政機關獨立行使的四權分立格局，是對中央頂層設計的落實。其三，監獄在當前刑事執行體制中承擔了大量刑罰執行工作，司法行政機關作為監獄的主管部門在刑事執行領域積累了豐富的經驗。其四，檢察機關屬于我國法定監督機關，同時享有審查起訴權、批準逮捕權、職務犯罪偵查權等諸多權力。若再由檢察機關指導執行工作，不僅容易造成檢察機關權力過于集中，而且會出現誰來監督監督者的問題，不利于對執行工作的監督。因此，由司法行政機關領導刑事執行工作不僅符合刑事執行權的內在屬性，而且無需對機構設置進行大幅度改革，在現有的國家體制中即可實現。

(二)調整刑事執行主體職能分配

“依照‘結構—功能’理論，功能的有效實現要求組織結構的恰當安排。”(34)李大勇：《我國臨時機構的組織法調控及其改革》，《當代法學》2021年第6期。如前所述，人民法院、公安機關承擔執行職能既不符合執行權的內在屬性，也違背了權力分立原則，有必要取消人民法院、公安機關的刑事執行權。首先，將人民法院負責的死刑立即執行、財產刑執行移交至司法行政機關。司法行政機關作為獨立的第三方替代法院執行死刑立即執行、財產刑，從而實現審執分立，既能維護審判的中立地位，使法官可以將精力集中于審判工作，又能在審判權和執行權之間形成制約，確保判決的客觀公正性和執行的質量。在域外，司法行政機關或者監獄負責死刑執行有跡可循。例如，美國由監獄負責執行死刑；俄羅斯司法行政機關負責執行死刑；日本由法務大臣簽署死刑執行令。其次，將看守所從公安機關中分離出來，由司法行政機關管理。公安機關在刑事執行中主要負責剝奪政治權利、驅逐出境、拘役以及剩余刑期三個月以下的有期徒刑。剝奪政治權利、驅逐出境的執行由公安機關負責并不存在較大爭議，主要爭論在于看守所的隸屬問題。依據現行規定，看守所負責羈押被拘留、逮捕的未決犯，而看守所由公安機關即偵查機關管轄，這無疑為偵查人員采取威脅、引誘、欺騙等非法手段獲取有罪口供提供了便利條件，容易導致未決羈押異化為偵查手段，破壞程序公正和侵犯人權。為此，建議將看守所從公安機關中分離出來，由司法行政機關管轄更為合理。這樣既可以實現公安機關偵查權和執行權的分立，確保未決羈押的正當性，防止侵犯犯罪嫌疑人權利；又能減少公安機關工作量，使其專注于維護社會秩序和打擊犯罪。而且，司法行政機關執掌看守所能夠強化監督和管理。一方面，因精力不足、資源有限，刑事執行在實踐中被降格為公安機關的附屬工作，導致公安機關對刑事執行工作疏于監管，無法保證執行質量；另一方面，司法行政機關在監獄管理方面積累了一定的經驗，能夠勝任對看守所的管理。

(三)完善社區矯正職權配置

社區矯正需依靠社會力量開展矯正活動。(35)吳宗憲：《我國社區矯正法的歷史地位與立法特點》，《法學研究》2020年第4期。在多方主體參與社區矯正的情況下，明確社區矯正和社區矯正機構的性質，合理配置社區矯正職權，厘清不同參與主體之間的邏輯關系，是社區矯正有效運行的基礎。

第一，明確社區矯正的性質。首先，社區矯正在本質上是一種非監禁刑的刑罰執行方式。社區矯正的適用對象是經過人民法院刑事審判認定有罪的罪犯，其與監禁刑的根本區別在于社區矯正采用相對開放的形式，將罪犯置于社會中進行監督管理和教育幫扶等。社區矯正本質上屬于刑罰尚未執行完畢，不能因其執行環境和方式的不同而忽視其刑罰本質和懲罰功能。因此，立法應明確社區矯正的刑罰執行法律屬性。其次，社區矯正的產生是基于對監禁刑有限性和局限性的反思，通過采用開放的執行環境幫助罪犯融入社會。社區矯正與監禁刑都是對犯罪分子執行刑罰，除了執行場所不同以外，二者在工作內容、工作任務等方面均相同。因此，社區矯正也具有行政管理的特性。由此建議，《社區矯正法》應在總則部分明確社區矯正兼具刑罰執行性質和司法行政管理性質，提升社區矯正的法律效力和監管能力。

第二，準確定位社區矯正機構的屬性。社區矯正機構是具體負責執行社區矯正的主體。世界上多數國家設有專門或者相應的機構負責社區矯正工作，盡管稱謂不同，但大多隸屬于司法行政部門。例如，美國聯邦社區矯正由司法部下設的監獄局分管，絕大多數州的監獄和社區矯正由政府下屬的矯正局進行管理。英國內政部的國家緩刑局對在全國設立的地方緩刑服務局進行指導、管理和監督。日本設置了三個層級的社區矯正機關：中央的法務省設保護局和中央更生保護審查會、地方更生委員會、保護觀察所。(36)王公義主編《刑事執行法學》，法律出版社，2013，第302-307頁。我國《社區矯正法》專章規定了“機構、人員和職責”，但遺憾的是，第8條和第9條只規定了司法行政部門主管社區矯正工作，負責社區矯正機構的設置和撤銷，卻遺漏了社區矯正機構與司法行政機關之間的內在關系。基于社區矯正的性質與實踐經驗，由司法行政機關承擔社區矯正職能具有合理性，建議在第9條中明確“社區矯正機構隸屬于司法行政機關，在司法行政機關領導下依法獨立開展社區矯正執行工作”。這樣不僅明確了社區矯正機構的性質，還能保障社區矯正機構享有獨立的執行權。

第三，賦予警察社區矯正執法資格，完善社區矯正機構人員配備。社區矯正機構工作人員是從事社區矯正工作的執法人員，目前學者普遍認同社區矯正機構工作人員應當具有公務員身份。至于社區矯正機構是否需要配備警察，尚有爭議。從實務經驗來看，警察已成為重要的社區矯正工作執行者。截至2017年年底，全國各省份社區矯正用警覆蓋率已達62.5%。(37)司法部社區矯正管理局：《2012—2017年全國社區矯正工作統計分析報告》，法律出版社，2018，第13頁。但此次《社區矯正法》并未將警察列入社區矯正機關執法人員序列，而是采用警察保障或警察參與模式，即當社區矯正出現用警需求時，由公安機關予以配合協助。結合理論屬性和實踐經驗，有必要在社區矯正機構中配備警察。其一，就社區矯正的法律性質而言，社區矯正的刑罰執行屬性意味著應以國家強制力作為保障，配備警察能夠提高社區矯正的威懾力，約束和規范社區矯正對象的行為。其二，就社區矯正對象的危險性而言，社區矯正對象是經人民法院審判認定有罪的人，雖因罪行較輕而被置于社區中執行刑罰，但其本身仍然具有一定的社會危險性。盡管數據顯示，社區服刑人員再犯罪率僅為0.2%，(38)傅政華：《關于〈中華人民共和國社區矯正法(草案)〉的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/839674fb77094b02ad704832facc58fd.shtml，訪問日期：2021年8月10日。但不能因此忽視社區矯正對象再犯的可能性，畢竟社區矯正對象的人身危險性事實上難以客觀準確評估。而且，社區矯正的開放性使社區矯正對象有更多機會和社會群體接觸，存在一定的風險。在社區矯正機構中配備一定比例的警察，不僅可以保障社區矯正工作者的人身安全，也是對社會安全和利益負責。其三，從社區矯正執行內容和成效看，警察承擔部分社區矯正工作既符合執行內容的性質，又能端正社區矯正對象的服刑態度。首先，警察是國家強制力的象征，其身份標識自帶警示作用和威懾性，社區矯正對象在警察的管理下更容易遵守規則、服從監管。有調查顯示，在入矯、解矯宣告以及集中教育階段，社區矯正對象的態度會因警察是否在場而有所不同。(39)但未麗：《社區矯正立法若干問題研究——以〈社區矯正法(征求意見稿)〉為分析對象》，《首都師范大學學報(社會科學版)》2018年第2期。其次，社區矯正用警可以提高社區執法的規范性，有效預防和減少犯罪。調研發現，社區矯正再犯率與社區矯正用警配比率成反比關系，也就是說，當社區矯正用警數量較少時，再犯罪率升高就會較為明顯。(40)司法部社區矯正管理局：《2012—2017年全國社區矯正工作統計分析報告》，第43頁。配備一定比例的警察可以降低社區矯正對象的再犯罪率。再者，在社區矯正執行期間，因刑事執行變更或者采取電子監控等情況需要限制或剝奪社區矯正對象人身自由時，若由普通公務員承擔此項職責，容易侵蝕刑罰的目的和功能，由警察執行更符合身份屬性。最后，公安機關協助社區矯正執行工作存在銜接時間差和人員專業化不足的弊端，(41)吳宗憲：《完善〈社區矯正法(征求意見稿)〉內容的建議》，《中國司法》2017年第3期。構建專門的社區矯正警察隊伍，可以彌補因協調公安機關用警而存在的銜接不暢，提高社區矯正執行效率。并且，隨著社區矯正適用率的提高，打造一支業務嫻熟、素質過硬的專業化社區矯正警察隊伍也是發展趨勢。因此，可以參照人民法院、人民檢察院內部的司法警察，在社區矯正機構中配備一定比例的警察，協助社區矯正執法者開展工作。

第四，合理定位社區矯正中不同參與主體的職能，并厘清不同參與主體之間的邏輯關系。我國《社區矯正法》采取的多元主體參與模式，存在職權界限不清晰、職責分配不合理的制度弊端，可以從內外兩個層面進行完善。從內部職權配置看，其一，刪除社區矯正委員會的“指導”職能規定，保留“統籌協調”職能配置。設立社區矯正委員會的主要目的是通過凝聚、協調各機關參與社區矯正相關工作，保障社區矯正工作的順利開展。而“指導”這一職能容易使社區矯正委員會凌駕于社區矯正機構之上，干擾社區矯正機構對個案的具體執行工作，削弱社區矯正機構的獨立執行權。其二，明確司法所受委托承擔社區矯正工作的范圍，并提供相應的人員、經費支持。若司法所如同以往仍然是社區矯正工作的主要承擔者，則難免職責過重、制度保障不到位。從外部職權配置看，我國社區矯正構建了社會參與機制，讓不同專業、行業、性質的社會力量參與其中，不僅可以為社區矯正對象提供針對性幫助，而且能壯大社區矯正隊伍，解決社區矯正工作人員不足、監管不力等問題。但是，社區矯正相關專業知識和技能的欠缺掣肘了社會力量在社區矯正中的作用。并且，社區矯正本質上是一種刑罰執行方式，是國家刑罰權的體現和延伸，屬于國家公權力的范疇，還是宜由國家權力主導，避免社會力量職權過大“喧賓奪主”而侵蝕國家刑罰權。因此，應明確社會力量接受社區矯正機構的統一組織和安排，在社區矯正機構的指導下協助開展工作，并不享有決定性權力。同時，應加強對社會工作者、志愿者等社會力量進行有關社區矯正專業知識和技能的培訓，提高其專業素質和能力。