建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史分析及政策建議

陳傳明

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225000）

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史演變

解決好三農(nóng)問(wèn)題一直是我黨的頭等大事，而解決好農(nóng)村土地問(wèn)題則又是關(guān)乎能否解決好三農(nóng)問(wèn)題的重要一步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年新中國(guó)成立時(shí)，總計(jì)有2.64億農(nóng)村人口。由于飽受戰(zhàn)爭(zhēng)以及自然災(zāi)害的肆虐，加之土地大多數(shù)都掌握在封建地主階級(jí)手中，農(nóng)民種糧缺乏積極性，同時(shí)又飽受封建統(tǒng)治階級(jí)的剝削，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)效率極低，人民吃飯成為大問(wèn)題，農(nóng)民始終處于窮困潦倒的境界。究根溯源，造成如此慘劇的罪魁禍?zhǔn)资谴嬖谥袊?guó)兩千余年的封建土地剝削制度。由于長(zhǎng)期的封建地主階級(jí)的剝削導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)力始終處于低下水平，底層民眾創(chuàng)造的勞動(dòng)價(jià)值僅夠滿足自身生存所需，稍有天災(zāi)人禍，便會(huì)使得百姓民不聊生。當(dāng)時(shí)的黨中央領(lǐng)導(dǎo)人深刻洞悉了這一點(diǎn)，認(rèn)識(shí)到我們這個(gè)半封建殘存的落后國(guó)家不打破最深層次的制度障礙，經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作所能帶來(lái)的效應(yīng)必定不會(huì)長(zhǎng)久，因此進(jìn)行土地改革是必由之路。自新中國(guó)建立以來(lái)，農(nóng)村地區(qū)土地問(wèn)題經(jīng)歷了土地改革運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展、農(nóng)業(yè)合作化的探索、人民公社化運(yùn)動(dòng)的實(shí)行與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣這四個(gè)歷史時(shí)期。縱觀時(shí)間軸，每一次變革都具有歷史必然性。因此，對(duì)于農(nóng)村土地制度的合理設(shè)計(jì)直接關(guān)系著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)命脈。而談到農(nóng)村土地制度改革，則需要對(duì)不同時(shí)期的土地制度進(jìn)行分析探討，從而探索出對(duì)應(yīng)土地的制度發(fā)展演變中遇到的問(wèn)題做出順應(yīng)人民期待的抉擇。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)尚未得到改善、社會(huì)秩序仍處于較為不穩(wěn)定的情況下，在1947年解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共中央在西柏坡召開(kāi)了全國(guó)土地大會(huì)，制定了《中國(guó)土地法大綱》，用法律形式廢除了殘存的封建性舊土地制度。這給當(dāng)時(shí)處于解放區(qū)的廣大農(nóng)民吃了一劑安心藥，為之后的全國(guó)統(tǒng)一大業(yè)打上了一針強(qiáng)心劑。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》確立后，中共中央開(kāi)始動(dòng)用一切人力物力在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行多方位宣傳，派遣了大批土改工作隊(duì)伍深入廣大農(nóng)村基層，指導(dǎo)廣大農(nóng)民開(kāi)展土地改革運(yùn)動(dòng)，號(hào)召?gòu)V大農(nóng)民站起來(lái)反抗舊封建剝削土地制度，在歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)三年的艱苦奮斗后，除了一些少數(shù)民族地區(qū)由于時(shí)機(jī)不成熟暫不進(jìn)行土地改革外，其他廣大地區(qū)的土改工作基本完成。土地改革運(yùn)動(dòng)在黨的正確路線政策指引下轟轟烈烈開(kāi)展，打碎了套牢在廣大窮困農(nóng)民身上長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建枷鎖，農(nóng)民開(kāi)始真正意義上成為土地的主人。《土地改革法》是黨中央深入聯(lián)系廣大農(nóng)民開(kāi)展工作的一次完美示范，建立起了中央與基層溝通的基本橋梁，方便了之后工作的開(kāi)展，為后來(lái)的社會(huì)主義改造提供了堅(jiān)實(shí)的后備基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期主要是指，1953年毛澤東在中共中央會(huì)議上講到，自從共和國(guó)成立我國(guó)就實(shí)行了社會(huì)主義整體改造總路線，工業(yè)、資本主義工商業(yè)以及手工業(yè)的改造工作大都完成。根據(jù)當(dāng)時(shí)總路線的方針，也通過(guò)了關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的提議。同時(shí)，1954年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》用法律形式規(guī)定了合作社所有制新形式。1958年，黨中央領(lǐng)導(dǎo)提出了一項(xiàng)改變基層組織結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)，即成立人民公社。全國(guó)開(kāi)始大范圍進(jìn)行人民公社化運(yùn)動(dòng)，僅用一個(gè)多月時(shí)間就基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍的公社化。這種脫離我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，盲目實(shí)行的平均主義、大鍋飯行為嚴(yán)重挫傷了廣大農(nóng)民勞動(dòng)工作的積極性，違背了客觀規(guī)律。1978年安徽省小崗村的十八位村民冒死秘密進(jìn)行了分田到戶的抉擇，邁出了中國(guó)農(nóng)村土地改革的嶄新一步。以包產(chǎn)到戶、包干到戶形式為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了一直持續(xù)的人民公社制度的弊端，解決了當(dāng)時(shí)廣大農(nóng)民吃大鍋飯、積極性不高的問(wèn)題。1984年，中央正式頒布文件實(shí)行全國(guó)性家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并一直延續(xù)至今。以習(xí)近平同志為核心的新一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)，更是進(jìn)行了深一步探索，將原來(lái)的“兩權(quán)分置”變?yōu)樗袡?quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，提出不僅落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，更要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的歷史演進(jìn)與如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極存在密切聯(lián)系。建國(guó)初的土地改革運(yùn)動(dòng)體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)農(nóng)民層面的強(qiáng)烈呼喚，每一次改革都旨在維護(hù)農(nóng)民的最根本關(guān)心問(wèn)題——土地所有權(quán)問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，正是以毛澤東同志為代表的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體敏銳地洞悉到了農(nóng)村土地問(wèn)題的關(guān)鍵所在，才使得我們黨在革命中獲得了最堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，也為后來(lái)的民族解放、人民當(dāng)家做主的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的支撐。建國(guó)初的土地所有權(quán)探索是為了滿足廣大農(nóng)民兩千多年來(lái)的深刻期盼的順應(yīng)時(shí)代、人心所向之舉，更是鞏固新生政權(quán)、進(jìn)行社會(huì)主義探索的一次準(zhǔn)備。在三大改造完成后，我國(guó)開(kāi)啟了社會(huì)主義制度的艱難探索，在此期間進(jìn)行的農(nóng)業(yè)合作社、人民公社化探索則是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)于農(nóng)村土地制度的一次探索，并在最后終于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的新方式納入了國(guó)家層面。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)歷史演進(jìn)的分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵在于立足于農(nóng)民立場(chǎng)，只有這樣，才能找到適合我國(guó)實(shí)際情況的土地制度。我國(guó)目前土地制度存在的主要問(wèn)題有以下三個(gè)方面。

（一）農(nóng)村土地制度概念界定不清，主體虛位現(xiàn)象嚴(yán)重

依照我國(guó)憲法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地所有權(quán)的真正主體。但在實(shí)際基層里，村民委員會(huì)及村民集體之間的主體地位具有很大的模糊性，權(quán)利責(zé)任義務(wù)也劃分不清，在處理農(nóng)村土地用地問(wèn)題上存在著較大的矛盾，導(dǎo)致土地雖為集體所有卻人人無(wú)權(quán)的現(xiàn)象產(chǎn)生，從而在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）現(xiàn)有土地管理與征用制度不完善，侵害了農(nóng)民權(quán)益

在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)程中，有些農(nóng)村對(duì)相關(guān)配套法律保障措施落實(shí)不到位，導(dǎo)致許多農(nóng)民存在對(duì)未來(lái)失去土地保障后生活的擔(dān)憂，以及對(duì)“現(xiàn)階段讓出土地容易，未來(lái)收回土地困難”的困惑。其次在房地產(chǎn)建設(shè)征地中，隨著地方政府在土地征用過(guò)程中農(nóng)民處于被動(dòng)地位，加之征地補(bǔ)償制度單一，單純的金錢(qián)與住房補(bǔ)償雖能打動(dòng)農(nóng)民的心，但卻缺乏對(duì)農(nóng)民在失去賴以生存的土地之后在城市未來(lái)生存的考慮。

（三）細(xì)碎化的土地所有權(quán)制度落后于未來(lái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，以及科技生產(chǎn)力的進(jìn)步，未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是大勢(shì)所趨。這就意味著現(xiàn)有的家庭承包責(zé)任制度弊端的無(wú)限放大，單一、小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式效率過(guò)低，加之農(nóng)業(yè)天然存在的弱質(zhì)性、風(fēng)險(xiǎn)大，務(wù)農(nóng)帶來(lái)的收益大大低于進(jìn)城務(wù)工所得，所以越來(lái)越多的農(nóng)民開(kāi)始棄耕務(wù)工。這種現(xiàn)象的不斷加劇，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的低下，同時(shí)又浪費(fèi)了寶貴的廣大土地資源。因此，如何對(duì)現(xiàn)有土地所有制度進(jìn)行修改，在既不損害農(nóng)民土地利益的同時(shí)，又滿足未來(lái)生產(chǎn)力發(fā)展所需是急需解決的一大重點(diǎn)問(wèn)題。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的相關(guān)建議

目前要想更好解決上述農(nóng)村土地制度問(wèn)題，必須充分具體地考慮農(nóng)民基層意志層面需求，才能找到適合我國(guó)發(fā)展的農(nóng)村土地所有權(quán)制度。但是也必須明確，進(jìn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革，必須堅(jiān)定不移地以國(guó)家意志為主導(dǎo)，更好完善我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度。基于此，筆者提出了以下三方面建議。

（一）保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及收益權(quán)

農(nóng)村基層是我們國(guó)家的根基所在，農(nóng)民是我們國(guó)家政權(quán)的堅(jiān)定擁護(hù)者。一項(xiàng)好的土地制度能夠最好地穩(wěn)定農(nóng)村、保障農(nóng)民的根本利益。對(duì)土地制度進(jìn)行漸進(jìn)式的修改完善和調(diào)整，符合中國(guó)的特殊國(guó)情。

要對(duì)農(nóng)村土地制度改革，必須首先順應(yīng)我國(guó)的大政方針，在把握大方向的前提下進(jìn)行完善。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有在立足于實(shí)際形勢(shì)下，找到國(guó)家層面與農(nóng)民層面之間的平衡點(diǎn)，才能做出合理的制度設(shè)計(jì)。

（二）以法替俗，保障農(nóng)民土地利益

雖然在國(guó)家法律層面嚴(yán)肅規(guī)定了農(nóng)村土地所有制下的農(nóng)民土地所有權(quán)不可侵犯，但在廣大落后的農(nóng)村常常發(fā)生利用現(xiàn)行法規(guī)存在的巨大漏洞對(duì)土地承包權(quán)私自在內(nèi)部進(jìn)行重新分配的現(xiàn)象。這會(huì)在很多時(shí)候出現(xiàn)漠視國(guó)家法規(guī)、損害農(nóng)民利益的情況，此外還會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民私占并浪費(fèi)農(nóng)村土地的現(xiàn)象。要做到嚴(yán)格控制上述情況的發(fā)生，關(guān)鍵在于要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民自身土地權(quán)益的宣傳工作，同時(shí)要切實(shí)立法，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格約束地方政府征地用地的權(quán)利與補(bǔ)償機(jī)制。在土地集體所有權(quán)明確后，要依照法律法規(guī)以及相關(guān)農(nóng)村土地的各項(xiàng)制度，明確土地所有者的權(quán)利及義務(wù)，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地利用，保障農(nóng)民土地權(quán)益。

（三）緊跟時(shí)代，推動(dòng)傳統(tǒng)組織模式向滿足未來(lái)鄉(xiāng)村振興需要轉(zhuǎn)變

在農(nóng)民實(shí)現(xiàn)分田到家、包產(chǎn)到戶的期盼后，農(nóng)村土地面臨的最大一個(gè)問(wèn)題便是，隨著生產(chǎn)力的不斷提高，細(xì)碎化的生產(chǎn)模式已經(jīng)不再適應(yīng)最初只是單純?yōu)榱颂岣咿r(nóng)民生產(chǎn)積極性的初衷。經(jīng)營(yíng)規(guī)模小現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了目前政策主張的農(nóng)業(yè)面向規(guī)模化、機(jī)械化的方向發(fā)展，使得土地資源不能得到合理高效的配置。不僅如此，農(nóng)地的細(xì)碎化也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的分工以及專業(yè)化技術(shù)的推廣。要改變此種現(xiàn)象，就必須要從農(nóng)村土地制度的根源出發(fā)，探索、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從原來(lái)的家庭承包小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)方式中解脫出來(lái)，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。