我國農村公共衛生體系存在的問題及其對策

吳 雪，黃鵬樾

（遼寧師范大學政府管理學院，遼寧 大連 116029）

關鍵字：農村醫療；公共衛生；對策

隨著生活水平的日益提高，人們對公共衛生服務的需求也逐漸增長。公共衛生體系的建設能夠更好地提高公共服務的水平，有利于促進我國公共服務均等化，并且有助于縮小城鄉差距。“十四五”時期，國家明確提出了全民醫療保障規劃，農村公共衛生體系建設作為規劃中的重中之重，一直倍受關注。2035年我國要基本實現社會主義現代化。完成這個目標需要我們擁有高度的社會文明，城鄉居民要普遍擁有健全的基本公共服務，享有更加幸福安康的生活。因此，農村公共衛生體系的建設是當前十分重要的課題。

一、我國農村公共衛生體系的發展歷程與現狀

新中國成立以來，黨中央一直探索農村公共衛生體系改革，不斷完善農村醫療工作，以更好保障農村人口的醫療衛生權益。

1965年，毛澤東同志提出“將醫療衛生工作的重點放到農村去”，農村公共衛生體系的建立由此開端。這一時期，縣、鄉、村三級醫療預防保健網絡得以迅速發展。雖然該時期醫療體系和醫療隊伍都不是很完善，但在一定程度上解決了廣大農民基本醫療問題。此后，農村合作醫療制度慢慢普及，到1976年時其普及率達到了頂峰。但改革開放后，隨著農村集體經濟的解體，農村合作醫療逐漸走向衰落，村衛生室逐漸成為個體醫療點。

2003年，由于SARS疫情，中國公共衛生事業再次受到重視，黨中央提出了以人為本的科學發展觀，開始在一些地區試點新型農村合作醫療制度。到2009年，新農合參保率達到94%。自此，我國農村公共衛生體系建設進入新醫改階段。

2019年年底，新冠肺炎疫情的突然來襲，讓公共衛生服務再次走進人們的視野。突發性公共衛生事件敲響了農村公共衛生體系的警鐘。然而，農村公共衛生體系仍然存在醫療體系設置不夠全面、醫療隊伍缺乏必要素質、缺少監督與反饋機制等問題，如果不能及時處理與解決，農村公共衛生體系將很難真正服務農村居民。

中國有14億人口，其中大約有5億農村人口。根據國家數據統計，截至2020年底，全國有縣級區劃單位2 844個，其中，開展新農合醫療的縣級區劃約2 489個。全國新農合參保率為98.9%，每年新農合補償受益人次約16.5億。可見，農村公共衛生體系仍有較大的發展空間，農村公共衛生體系的不斷完善勢在必行。

二、我國農村公共衛生體系存在的問題

（一）公共衛生投入不足

一直以來，城市與農村之間的發展都是不平衡、不充分的，這也直接導致了二者在醫療投入上的差距。截至2021年3月，在全國1 026 252個醫療衛生機構中，有鄉鎮衛生院35 612個、村衛生室608 724個；在醫療人員方面，全國共有1 374.5萬醫療人員，而鄉村醫生和衛生員僅有79.55萬人，占比6%。其次，在醫療設施方面，大多數村衛生室沒有專用房屋，專業器械和藥品的數量也不足。村醫基本是以自家房屋開業應診，這就很難保證醫療環境和醫療用具的衛生情況。醫療器械也存在著落后和短缺的現象，而醫療器械維修不及時或者消毒不到位等問題極易產生嚴重后果。此外，農村醫療相關信息通道堵塞，存在一定滯后性，以至在出現突發性公共衛生事件時常常響應不及時；同時，難以及時貫徹落實上級安排。這做出應對措施。這也反映出公共衛生在農村投入不足的弊端。

（二）衛生機構設置不夠規范

《醫療機構基本標準》對村衛生室是有一定的要求的，例如，要求村衛生室建筑面積不少于40平方米，每個村衛生室至少配備一名鄉村醫生，要設有獨立的診室、治療室、藥房。村衛生室至少配備80種基本藥品；基本設備除了常用器械外，還需要配備高壓滅菌設備、污物桶、消毒缸等。而現狀是，一些地區的村衛生室是開辦在村醫自家的，并不能保證診室、治療室和藥房齊全；一些地區甚至沒有村衛生室，村民只能求醫于周邊的村子或縣城。而在設施方面，大部分村衛生室的藥品和器械配備不全，且缺少必要的消毒和清潔環節，村衛生室也不具備對醫療器械進行定期維修和養護的能力。因此，村衛生室只能治療感冒、發燒等最基礎的疾病。

（三）公共衛生意識淡薄

首先，由于通信、交通等因素的限制，農村居民長期生活在信息較為封閉的狀態下，從而導致一些村民在衛生觀念上較為落后，他們的不正確飲食、生活習慣都可能導致疾病的發生。其次，一些村民沒有主動定期體檢的習慣，對自身的健康狀況不夠關注，經常有“小病不醫成大患”的情況。也有一些村民仍然沉浸于偏方治病的觀念中，甚至還有采用迷信方式治病的情況。再者，一些村民對公共衛生體系了解不足。雖然在國家數年努力下，農村醫療保險普及率逐年上升，但是不少村民仍然對醫療保險缺乏了解，不愿繳納保險。再加上一些農村居民文化水平低，對醫保存在何時用、怎么用的疑問，如果不能及時得到解答，其使用和繳納醫保意愿也會降低。此外，農村通信技術的限制使村民沒有很好的途徑表達自己對醫療衛生的需求，公眾參與感較低，難以發揮主人翁作用，無法提出建設性意見。

（四）工作人員專業素質不足

農村地區的生活條件和經濟條件比較差，薪資福利待遇也缺少吸引力，很難吸引高素質醫護人員。首先，從村醫的學歷結構上來看，具有大專以上學歷的人員數量占比較小，很大一部分村醫為中專學歷。而且一些村醫缺少系統的培訓和學習，醫療知識大多是老一輩的經驗總結或是口口相傳的偏方。盡管在實踐過程中也會積累一些經驗，可以應付一些頭疼腦熱的常見病，但是遇到突發病癥或重癥時就難以應付了。其次，農村地區現有的醫學資料不夠豐富和系統，村醫也缺少與外界的經驗交流，這樣對提高農村醫護人員的水平也是不足的。從年齡結構上看，當前很多農村地區的醫護人員都處于中老年階段，學習能力和積極性不足，也不利于村醫群體的自身發展。

（五）醫保體系有待完善

首先，農村醫保宣傳力度不足。很多居民不了解醫保，有些是被村干部動員之后盲從參加醫保，也有一些是被強制參加的。在對農村居民的走訪中可以發現，很多農民對于醫保的使用情況、使用方式、報銷范圍也不是很清楚，容易錯過醫保報銷導致自己擔負費用。這說明一些部門對醫保的宣傳力度不夠，還沒有做到真正深入群眾。其次，村民收入少，且很不穩定，而醫療保險費用逐年上漲，很多人認為保險費很貴而報銷比例很低，時效內使用率也比較低，因此對醫保的滿意度低。此外，醫保報銷程序煩瑣。農村就醫條件差、醫務人員短缺，難以滿足村民就醫需要。一些村民生病需要到城市醫院就醫。而現在的醫保報銷程序是村民在醫院看病后必須返回到鄉鎮進行審批，審批通過再返回醫院。復雜的報銷流程不僅在時間和交通上給村民帶來了不便，也降低了村民對醫保的滿意程度。

三、農村公共衛生體系存在問題的原因分析

（一）財政投入不足

首先，農村的公共衛生水平幾乎完全取決于縣鄉自身的財政能力。縣鄉單位需要整體規劃經濟、文化、社會、衛生服務建設，因而用在公共衛生服務上的投資也就相對減少，以致農村醫療衛生機構存在設施落后、人員缺乏等問題。其次，由于農村主要發展第一產業，經濟水平落后，農村居民收入水平普遍不高。一些村醫起步置辦各類器械、藥材、工具時，很多是自掏腰包，因此，很難配備價格高昂的醫療器械和藥品。當地居民在診治的時候往往也不會選擇價格較貴的檢查或藥品。

（二）監督機制不到位

大部分農村醫療機構的從業人員只有1人，個別的為2—3人，但也多為親屬關系。因此，在農村醫療機構中存在著自身監督管理制度不健全、不到位的問題。村衛生室的上級直屬機構是鄉縣政府，作為基層機構，鄉縣政府也存在衛生監督人員不足、監督力量薄弱問題。一個鄉縣要管轄周邊所有村落的衛生狀況，而一些鄉鎮領導管理意識不到位，發現問題多停留在口頭反饋，缺少實質的獎懲措施，導致村內整改力度不夠。此外，監督管理工作中所需的經費和設備也難以滿足需要。

（三）農村社會環境落后

首先，目前農村常住人口多為中老年人，他們接受新事物的能力弱、學習能力差、衛生意識不足。其次，農村地區科技和信息都不發達，對于醫療知識不夠關注。村民往往小病靠挨、大病靠拖，并且缺乏定期體檢的觀念。甚至還有村民有迷信思想，認為病是鬼神作怪。此外，農村交通不便、出行困難。很多農村空巢老人沒有子女的陪伴和照顧，如遇到村衛生室難以解決的疾病時，要前往城市醫院就醫，往往因為路途較遠，且缺少交通工具，加上醫院復雜的就診流程讓老人難以招架，從而造成一些老人不愿看病的現象。

（四）醫護人員待遇低

農村大多地處偏遠，基礎設施不完善，醫療衛生機構環境較差，工作環境低于心理預期，落差感強。對于農村地區的醫護人員來說，日復一日的治療類似疾病，挑戰性小、成就感低，專業技能難以施展。另外，農村地區醫護人員數量不足，他們往往身兼數職，工作壓力較大。然而，農村醫護人員的待遇水平低，福利保障差，發展機遇小，上升空間小，這導致了高素質人才不愿來就業，造成農村醫療機構吸引人才難，留住人才更難。

四、完善農村公共衛生體系建設的對策建議

（一）重點支持農村公共衛生體系建設

政府是農村公共衛生體系建設的關鍵力量，因此，政府部門必須要集中財力建設農村公共衛生體系。第一，基層衛生機構的硬件能力問題，以及農村醫療環境問題亟待解決。要堅持村衛生室專房專用，優化衛生條件；醫療設備要進行補全與升級，加強硬件建設。第二，加強各級行政區之間的聯系，發揮醫療共同體的資源整合優勢。要積極建設診療協同平臺，使基層醫療機構與上級醫院能夠緊密結合，以方便患者就醫。第三，可以將互聯網運用到農村公共衛生醫療中，如建立村民健康數據庫，以此跟蹤當地老弱病殘等重點關注對象；或者通過網絡信息平臺向村民們傳達公共衛生政策等信息。第四，要繼續完善三級醫療預防保健網絡，加強區域間公共衛生相關信息的共享，要制定農村公共衛生信息上報制度，確保網絡信息能夠在出現公共衛生突發事件時發揮重要的作用，以此構建公共衛生突發事件應急處理體系。

（二）建立健全衛生監督機制

衛生監督體系是保證公共衛生體系良好運行的重要一環，因此，要進一步深化農村公共衛生監督體制改革，加強農村公共衛生監督體系的建設，提高農村公共衛生監督的能力和水平。首先，要提高村鎮衛生室的自身管理能力。村衛生室不能由村醫一人壟斷，要進行醫療職能和管理職能的分離。其次，要規范衛生監督機構的設置。鄉鎮政府要承擔相應的監督與管理職責，重視對村衛生室的監管與整改。上級政府機構要對村衛生室的運行狀況和鄉鎮政府的工作落實狀況進行不定時的檢查。最后，促進社會監督機制的運行，加強監督人員管理。村民衛生意識不強，就談不上對提供醫療服務的村衛生室進行監督。因此，農村醫療機構的信息公開勢在必行，要讓社會層面對其進行約束，推動農村公共衛生體系的建設發展。

（三）提高村民公共衛生意識

農村公共衛生體系的建設直接關系到村民的身體健康，因而在推動農村公共衛生體系建設的過程中要廣泛動員村民參與進來，轉變他們的傳統觀念，激發他們對建設的參與感。首先要增強宣傳力度，把衛生意識融入村民們日常生活。由村干部、村醫帶頭，改變的生活習慣，提倡健康生活，提高衛生意識。其次，提高農民衛生意識需要社會各界各部門的配合，衛生部門要加強衛生保健知識的宣傳和檢查。要通過信息傳播和教育等方式幫助農民掌握健康衛生知識，樹立正確的衛生觀念。從鄉鎮醫院到村衛生室，再到每一個家庭，形成健康教育的傳播鏈。文化教育等部門要在進行物質文明建設的同時，加強精神文明建設，摒除迷信思想等傳統文化中的糟粕，讓村民形成正確的醫療觀念。村內也可組織定期的體檢，讓村民習慣于對健康高度重視的環境，從而潛移默化地改善村民的健康觀。

（四）建設高素質農村醫療隊伍

農村缺乏公共衛生領域的高素質人才，本質上是缺乏鮮活生命力的融入。因此，應該提升農村醫護人員的待遇，消除他們對農村工作的抵觸感；鼓勵專業醫師馳援農村醫療體系。針對醫學院校的畢業生，可以給予其就業方向的幫助和優待，鼓勵和吸引他們加入農村醫療隊伍。對于醫院中的高水平醫生，要針對其需求，定制合適的方案吸引他們。同時，要完善相關政策，因地制宜，建立多樣化的村醫補助政策，如以工作年限為基礎的階梯式補助等。其次，加強對現有農村醫護人員的培訓，夯實其理論基礎和專業技能，提高其專業素質。此外，還要加強對醫護管理人員的培養。在醫療服務中若不能完成對各種要素進行合理計劃、組織、控制、協調等管理過程，就難以提高醫療質量，維持醫療活動也是困難的。最后，要落實村醫一體化管理。鄉村醫生要嚴格考察專業水平后再進行招聘，可以實行“鄉管村用”政策，由鄉鎮衛生院統一招聘后分配到各個村莊，作為有編制的專業人員進行醫療活動。

（五）持續完善農村醫保體系

首先，要加強農村地區醫保政策的宣傳。醫保作為人民生活的基礎保障，務必要全面普及。要讓農民真正了解醫保的作用和意義，對使用方法也要進行宣傳，要讓醫保成為農民的保障而非困惑。其次,要規范和改進農村地區的醫保報銷流程,提高互聯網技術在農村醫療檔案資料管理中的運用，讓農民可以跨地區就診，減少轉診手續，簡化報銷環節，方便農民就診及報銷。還要特別關注農村老幼婦孺的醫療保障問題。最后，要不斷完善農村醫保體系的建設，推進社會各方面對農村醫療機構的支持，加強醫療衛生資源的共享，保障村民的生命健康。

結語

經過多年發展，我國農村公共衛生體系雖然在一定程度上能為農村居民提供保障，但仍然存在諸多問題。本研究針對我國農村公共衛生體系建設中存在的問題進行了深入的剖析，并在此基礎上提出了有針對性的對策和建議。建設和發展農村公共衛生體系任重而道遠，需要多部門協同合作。相信在各方面的努力下，我國農村公共衛生體系一定會更加健全和完善，農村人口的醫療衛生權益也會得到更好的保障。