事業單位全面預算管理問題探討

李瑩 中國科學院遺傳與發育生物學研究所

引言

全面預算管理是事業單位財務管理的重要內容，高效開展全面預算管理工作，保障各項措施準確執行，是提升事業單位財務管理水平的有效路徑。但是，當前的事業單位全面預算管理中依然存在缺少全面預算管理意識、預算執行力度不夠、不重視績效考核以及獎勵機制等問題，影響了單位資金的最大化利用。因此，在財政“緊平衡”的大環境下，堅持“以政領財，以財輔政”理念，完善全面預算管理體制，提高資源優化配置成為當務之急。

一、事業單位全面預算管理概述

（一）全面預算管理的內容

事業單位全面預算管理的內涵是指事業單位財政資金使用管理的過程，從財政資金的收入、支出以及體現社會公共服務職能等多個方面，為事業單位達成財務管理目標及單位發展目標提供支持與保障。事業單位的全面預算管理以一個會計年度為管理周期，制定科學、合理、翔實的財務資金使用管理計劃，期間涉及多項全面預算管理工作環節，包括預算編制、預算執行、預算控制、預算績效考核等，只有保障各個工作環節能夠高效有序的運轉銜接，才能實現事業單位的正常運行和持續發展，才能為事業單位體現治理能力創造有利條件，才能為實現國家治理體系和治理能力現代化打下堅實可靠的基礎保障[1]。

（二）全面預算管理的特點

事業單位全面預算管理的特點主要有全員性、全方位、全流程。全員性是指事業單位在制定預算管理目標時，應當要求單位全部人員共同參與，對總體預算管理目標進行細化分解，使各部門職責分離，任務關聯，確保具體責任人都在全面預算管理的范圍之內，達成對單位資源要素的最優化配置。全方位是指全面預算管理涵蓋了單位全部的經濟活動，全面保證事業單位每一筆財政資金的完整安全，確保財政資金得到合理有效的使用管理。全流程是指事業單位的全面預算管理對涉及經濟活動的每一項工作，都需要落實事前審核、事中管控、事后評估的一系列監督管理工作。充分保障資金合規性、精準性，有效強化事業單位內部管理。

（三）全面預算管理的積極影響

相較于傳統的預算管理，全面預算管理具有以下發展優勢：第一，提升預算管理地位。通過全面預算管理的全員性、全方位、全流程特點可以發現，強化全面預算管理有效落實，能夠極大地提升事業單位內部對預算管理的重視程度，使單位全員更加注重各項經濟活動的規范性和嚴格性，因而預算管理的地位得到顯著提升[2]。第二，保障財政資金的完整安全。全面預算管理可以有效保證事業單位財政資金的使用管理成效。通過預算編制、預算執行、預算績效考核等多項工作內容，提高單位內部對財政資金的使用效率及管理效益，在確保財政資金始終處于完整安全的管理狀態下，能夠通過全面預算管理優化資源配置，進一步提升財政資金的使用效率，使財政資金真正發揮保障事業單位運行，以及促使事業單位體現治理水平的積極影響。

（四）事業單位實行全面預算管理的目的以及必要性

實行全面預算管理意在優化事業單位的人力、物力、財力資源配置，保證事業單位可持續發展，強化成本管理。因此，事業單位加快推行全面預算管理勢在必行。一是有助于提高財政資金配置。事業單位的資金來源主要為財政撥款。全面預算管理通過制定年度預算管理目標和“兩上兩下”的預算編制機制，以及針對各部門、各項工作的預算執行監控，便于事業單位負責人和財務管理人員及時調整財政資金配置情況，充分反映單位財務狀況。二是有助于約束節約財政支出。通過全面預算管理目標，明確各部門預算管理工作任務，強化財政支出監督管理，防止實際工作中出現預算支出浪費，刪減重復非必要預算支出，通過國庫集中收付制度，達成約束管理和節約財政支出的目標。

二、事業單位全面預算管理中存在的問題

（一）缺少全面預算管理的意識

當前，全面預算管理工作已完成階段性建設，預算一體化系統逐步推進，但是到目前為止，尚未形成有效的全面預算管理體系，預算管理流于形式。究其主要原因，事業單位對全面預算管理的必要性認知不足，預算管理意識薄弱。一些事業單位在落實全面預算管理工作時，存在照搬照抄其他企事業單位全面預算管理模式的情況，未能結合本單位實際情況和具體工作進行優化調整，導致全面預算管理難以有效指導本單位的具體工作，無法展現全面預算管理的應用價值。

（二）全面預算編制有待完善

預算編制是全面預算管理工作的起點，預算編制存在不足，會導致后續的預算執行、預算績效考核等工作環節將難以保障實施成效，進而影響事業單位全面預算管理的合理性和有效性[3]。目前，部分事業單位的全面預算編制依然停留在簡單的收支編制，未將全面預算編制切實結合日常工作及具體業務，致使全面預算編制的指導作用和約束作用受到一定限制。

（三）預算執行力度不夠

預算執行力度能夠反映事業單位對全面預算管理的認知水平，也可以反映單位內部的管理情況，并且對事業單位提升財政資金使用及管理效益具有重要影響。首先，缺乏行之有效的預算執行方案。事業單位預算執行計劃大都只有一個整體執行任務，卻沒有對預算管理任務進行有效的拆分，不同部門之間的執行內容存在模糊性與重合的現象，容易出現推諉扯皮的現象；其次，在預算執行過程中，崗位職責不明確，導致單位人員全面預算管理意識不足，未能重視預算執行工作。進而缺乏規范嚴格的監督管理；最后，財務人員作為預算執行工作的重要主體，其業務能力和道德素養的參差不齊對預算執行力度產生了直接影響[4]。

（四）績效考核以及獎勵機制不完備

有效落實預算績效考核工作，有助于保障全面預算管理的完整性和有效性。但目前許多事業單位在實行全面預算管理工作的過程中，存在不重視績效考核以及完善獎勵機制的問題，未能構建績效評價體系，明確績效考核標準、流程、要求等相關內容，導致預算績效考核工作中時常出現不規范、不嚴格的情況，嚴重影響預算績效考核的獨立性和可靠性。

三、促進事業單位全面預算管理的建議

（一）轉變預算管理思想

積極改變陳舊思想，強化全面預算管理意識，對于事業單位高效有序地實行全面預算管理具有積極作用。事業單位應當樹立與時俱進的管理理念，加強先進管理模式的學習運用。為有效領悟全面預算管理的重要意義，首先，事業單位應當組織財務部門全體人員進行全面預算管理理論知識的培訓學習，使其對全面預算管理形成科學系統的認知理解。其次，逐漸向其他業務部門進行有效延伸，把“獨角戲”變成“大合唱”，以此提高單位人員落實預算管理工作的積極性、自覺性[5]。另外，由于事業單位之間存在一定差異，這就要求事業單位必須結合本單位實際情況，形成“領導推動、部門負責、人員執行”的工作格局，加強思想建設，助力措施落實。

（二）建立全面預算體系

建立健全一套完善的全面預算體系是保證事業單位有效實行全面預算管理的關鍵基礎和必要條件。首先，事業單位需要優化現有預算管理流程，可視情況將部分預算管理工作從財務管理部門中予以細化分割，使得預算管理組織機構、財務管理人員、業務工作人員能夠盡可能地參與到全面預算管理工作當中，以此保障事業單位全面預算管理的全員性。其次，事業單位應當組建由財務管理部門和內部審計部門共同參與管理的預算審計組織機構，負責單位預算審計各項工作，以此保障預算管理的合法合規要求，有助于保證財政資金的完整安全。最后，事業單位應當全面提升預算管理的覆蓋范圍，制定具體明確的管理制度，明確不同部門在全面預算管理工作中需要承擔的職責，規范不同工作流程需要遵循的規范要求，逐步打破財務管理部門與業務部門之間的壁壘，以此保障全面預算管理的全方位和全流程。

（三）優化預算編制流程

預算編制是全面預算管理的核心環節，優化預算編制流程能夠有效提升事業單位全面預算管理具體措施的針對性和可行性，為后續的預算執行、預算績效考核等打下可靠基礎[6]。首先，要求各部門按照實際預算需求向財務管理部門提交預算數據，由各部門主要負責人承擔預算數據真實性的主體責任，以此強化各部門對于提交預算數據的重視程度，實現預算數據審核監督前置。其次，財務管理部門應當統一時間對各部門提交的預算數據進行審核，同時梳理單位財政資金情況，確保最終形成的預算編制方案具有可行性，既能滿足各部門對于預算需求的合理訴求，也能為提高財政資金使用效益奠定基礎。

（四）健全預算管理組織

事業單位實行全面預算管理應當組建預算管理組織機構來落實具體工作。全面預算管理雖然是財務工作，但由于其具備一定的專業性、復雜性、系統性，因而對于預算管理人員的業務能力和綜合素質要求較高，只有保證預算管理各項工作的專業性，才能充分展現全面預算管理的積極影響和關鍵作用。在預算管理組織機構中，應包括事業單位財務、業務、人事、資產等各個部門的人員，以此保證預算管理各項工作及具體措施的傳達落實。預算管理組織在資產管理方面的優化作用尤為關鍵。例如，當事業單位涉及增加資產行為時，應按照由國家國資委和財政部聯合發文的《企業國有資產交易監督管理辦法》相關條款執行，如第三章第二十六條明確規定，事業單位增資應當符合國家出資企業的發展戰略，做好可行性研究，制定增資方案，明確募集資金金額、用途、投資方應具備的條件、選擇標準和遴選方式等。事業單位預算管理組織機構應當對增資行為進行可行性論證，確保單位經濟活動合法合規。

（五）完善績效考核制度

事業單位應當注重預算管理與績效管理的有機結合，建立完善的預算績效考核制度，從而促使全面預算管理真正在實際工作中得以有效落實[7]。完善預算績效考核制度可以從以下幾個方面著手：第一，明確考核流程、標準、要求等相關細則內容。事業單位應當結合預算管理目標和具體工作情況，制定科學合理的考核細則內容，確保預算管理目標任務與考核工作目標具有一致性，以此體現實施考核工作的實際意義。第二，明確考核工作形式。結合事業單位和業務工作的實際情況，明確考核工作形式，保證考核工作能夠涵蓋預算管理的全部人員，以此提高預算績效考核的可行性和有效性。第三，明確獎懲晉升制度。在完善考核制度的同時，也要明確獎懲晉升制度，使考核結果與被考核人員的獎懲晉升掛鉤，促使被考核人員對預算績效考核及預算管理工作予以充分重視，有助于保證事業單位全面預算管理實現健康發展。

（六）構建預算信息化支撐平臺

事業單位應當構建信息化平臺，提高預算數據和財務信息的傳遞效率，強化預算管理的技術性和時效性。信息化平臺建設，可有效歸集、處理、分析各部門數據，促進數據傳遞共享，便于全體人員進行數據查詢、數據監控，加快實現預算編制執行與資產管理及人員管理的結合，實現多部門共策力。這將極大地提升事業單位全面預算管理工作的靈活性，實現預算管理的“全方位、全過程、全覆蓋”。比如，財政部制定發布了全國統一的《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》，指導各地按照統一的規范和標準開展預算管理一體化建設。在此背景下，事業單位應將預算信息化平臺覆蓋單位全部業務活動，如資產購置、稅費繳納、成本支出等，充分反映單位資金流動變化情況，實現預算數據和單位財務數據及各類資源要素的高度同步。通過預算數據有效延伸，事業單位各項業務數據也將被預算信息化平臺獲取，進一步加深預算控制的力度，有助于事業單位構建業財融合財務管理模式。

結語

綜上所述，事業單位實行全面預算管理是其進行改革發展的必然選擇，加強對具體問題的分析，及時制定應對措施予以有效處理，才能充分展現全面預算管理的關鍵作用。因此，事業單位應當從強化全面預算管理意識、建立健全全面預算體系、優化預算編制流程、組建預算管理組織機構、完善預算績效考核制度、構建信息化全面預算平臺等方面著手，為全面預算管理可以順利實施創造有利條件。