加強(qiáng)縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的若干思考

王曉英 福建省龍巖市武平縣財政局

引言

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，將全面實(shí)施預(yù)算績效管理提升到一個新的格局，明確指出各級政府要逐步建立完善的財政預(yù)算績效管理體系，不斷增強(qiáng)財政資金在民生領(lǐng)域、社會公共服務(wù)領(lǐng)域的重大作用，提高各級政府財政資源配置效率及財政資金的使用效益。因此，加強(qiáng)財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的若干思考，是新時期縣級財政部門和各預(yù)算單位必須深入思考的重要研究方向。

一、縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的概念及工作思路

（一）縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的概念

財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理就是“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，主要指為提升縣級政府部門財政資源配置效率以及財政資金的使用效益，以政府預(yù)算、部門預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算為績效管理對象，納入預(yù)算管理全過程監(jiān)督，減少各級政府和所有財政資金的浪費(fèi)，推進(jìn)政府財政公開透明所展開的計劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、約束等一系列活動。一般而言，全面預(yù)算績效管理中所產(chǎn)生的效益包含經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和服務(wù)對象滿意度等，且績效管理包含績效目標(biāo)申報、績效運(yùn)行監(jiān)督、績效評價、績效評價結(jié)果反饋以及績效結(jié)果運(yùn)用。因此，為更好地提升社會公共服務(wù)水平，縣級政府應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理，加強(qiáng)財政資金使用情況監(jiān)督力度，實(shí)時追蹤每筆資金的具體流向與使用效益，嚴(yán)格控制績效評價結(jié)果低效無效的財政支出，使財政資金支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，進(jìn)而充分發(fā)揮預(yù)算管理的實(shí)際效用，實(shí)現(xiàn)縣級財政資金的高效率管理。

（二）縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的工作思路

縣級財政目前現(xiàn)有的全面實(shí)施預(yù)算績效管理的工作思路主要體現(xiàn)在以下幾個層面：其一，預(yù)算編制，即嚴(yán)格事前績效審查，把績效目標(biāo)、事前績效評估作為預(yù)算安排和資金立項(xiàng)的必備要件。預(yù)算編制時要求相關(guān)工作人員綜合分析以往的年度預(yù)算執(zhí)行情況和財政支出績效評價結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，按照預(yù)算目標(biāo)管理與預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求，編制相應(yīng)的預(yù)算方案并編制預(yù)算績效目標(biāo)表隨同部門預(yù)算同步批復(fù)同步公開。其二，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，即做好事中執(zhí)行監(jiān)控，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行平穩(wěn)有序。當(dāng)年預(yù)算批復(fù)后，縣級財政應(yīng)做好績效運(yùn)行監(jiān)控，按季度和半年度對所有預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行全程實(shí)時監(jiān)控，特別是對重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目開展績效運(yùn)行評價，實(shí)行“紅黃燈”預(yù)警，督促各預(yù)算單位盡快形成實(shí)物工作量，確保財政資金使用效率。其三，預(yù)算評估，即加強(qiáng)事后財政評價，強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用。重點(diǎn)在于全面評價分析、審查財政資金使用情況、財政支出情況和績效管理情況，形成“以績效為指揮棒”的績效導(dǎo)向，績效評價結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理、編制以后年度部門預(yù)算、安排財政資金的重要依據(jù)。

二、加強(qiáng)縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)價值

（一）優(yōu)化縣級政府內(nèi)部資源配置的必然要求

目前，縣級財政預(yù)算支出安排過分依賴基數(shù)和支出結(jié)構(gòu)剛性化，支出結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，財政資金配置不分輕重緩急、不講優(yōu)先順序，導(dǎo)致資金閑置或沉淀，低效無效以至于浪費(fèi)。通過實(shí)施財政預(yù)算績效管理，縣級財政可以通過統(tǒng)籌整合、突出重點(diǎn)，打破支出基數(shù)，避免各專項(xiàng)資金使用的碎片化，重點(diǎn)保障和改善民生工程項(xiàng)目，對扶持縣域產(chǎn)業(yè)升級的資金實(shí)行公平競爭和審查，確保財政資源高效配置，合理控制各項(xiàng)成本支出，從而優(yōu)化縣級政府內(nèi)部資源配置。

（二）提高縣級財政資金使用效益的重要途徑

當(dāng)前各地縣級普遍存在績效意識不強(qiáng)，存在“重支出、輕績效”的情況，錯誤認(rèn)為財政資金只需保證內(nèi)部資金使用的合法合規(guī)即可，認(rèn)為錢沒有進(jìn)自己口袋就不是問題，缺乏對財政資金使用效益與使用成果的關(guān)注。全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求各級政府強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理力度，切實(shí)做到花錢問效，無效問責(zé)，低效需壓減，有效多安排。將績效評價結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤起來，注重花錢問效、挖潛增效，運(yùn)用績效管理手段強(qiáng)化激勵和約束，努力提高財政資金使用效益，每一筆財政資金都需用出實(shí)效，花在明處。因此，縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理是提高縣級財政資金使用效益的重要途徑。

（三）促進(jìn)縣級政府服務(wù)水平全面提升的關(guān)鍵所在

在縣級政府部門系統(tǒng)化經(jīng)濟(jì)管理中，財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理是其中最為關(guān)鍵的核心構(gòu)成要素，對提高縣級政府服務(wù)水平有著不可替代的重要作用，尤其像X縣財政財源基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)，通過貫徹落實(shí)財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作，以績效為導(dǎo)向，落實(shí)績效責(zé)任，覆蓋所有政府預(yù)算資金，全過程嚴(yán)格監(jiān)控各項(xiàng)財政資金的具體流向。一定程度上有效改善縣級政府的預(yù)算管理水平，不斷強(qiáng)化財政預(yù)算精細(xì)化管理力度，提高各項(xiàng)資金的使用效率，進(jìn)而增強(qiáng)各預(yù)算單位人員的責(zé)任意識，從而實(shí)現(xiàn)縣級政府公共服務(wù)水平和治理能力的全面提升。

三、縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績效管理意識較為薄弱

X縣全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作時間不長，受傳統(tǒng)財政預(yù)算管理體制的影響，無論是縣級財政部門還是各行政事業(yè)預(yù)算單位對預(yù)算績效管理意識都較為薄弱。在預(yù)算管理環(huán)節(jié)中，沒有充分領(lǐng)悟全面實(shí)施預(yù)算績效管理相關(guān)政策，而是一味按照以往的管理?xiàng)l例開展工作，缺乏與其他職能部門的協(xié)調(diào)配合，只管預(yù)算和花錢，不關(guān)注項(xiàng)目實(shí)際情況和資金使用效率，因此無法充分體現(xiàn)財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)際效用。例如，大部分縣級行政事業(yè)單位依舊存在“重支出、輕績效”的情況，錯誤認(rèn)為財政預(yù)算管理只需保證財政資金使用的合法性與合規(guī)性即可，缺乏對財政資金使用效益與使用成果的關(guān)注，加之對相關(guān)法律政策的認(rèn)知存在偏差，不利于全面實(shí)施預(yù)算績效管理。

（二）預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不完善

就目前X縣實(shí)際情況來看，其財政支出范圍較為廣泛，主要涉及單位運(yùn)行基本支出以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科技、文化以及其他民生項(xiàng)目支出。在這種情況下，想要保證財政預(yù)算績效管理質(zhì)量與效率，必須以完善的績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，以科學(xué)、合理的量化績效指標(biāo)為依據(jù)。但是受財政資源、地域條件等因素的限制，縣級財政未形成指標(biāo)庫，各預(yù)算單位也未結(jié)合本單位實(shí)際情況或者對應(yīng)項(xiàng)目構(gòu)建完善的預(yù)算管理評價指標(biāo)體系與績效評價方法，而是直接照搬上級財政部門所制定的指導(dǎo)體系，使得績效評價結(jié)果不具備針對性和可操作性，不能全面、客觀地反映縣級政府部門財政預(yù)算資金的使用情況與使用效益。

（三）預(yù)算績效考評結(jié)果利用不充分

目前，X縣的財政預(yù)算績效評價指標(biāo)體系尚不夠具體完整，現(xiàn)有的預(yù)算安排、相關(guān)政策調(diào)整掛鉤的績效評價機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制實(shí)施效果不佳。在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中，多數(shù)預(yù)算單位過分依賴基數(shù)和支出結(jié)構(gòu)剛性化，財政部門審核預(yù)算編制時對績效考評結(jié)果未充分利用，績效不高的項(xiàng)目資金沒有削減；另外一方面，對于X縣這樣財源緊俏的縣級財政，財力大部分依靠上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，往往上級轉(zhuǎn)移支付帶有專用性、明確項(xiàng)目，且需?？顚Ｓ?，地方難以整合統(tǒng)籌使用，各個專項(xiàng)實(shí)行績效評價，造成整體績效不高，評價結(jié)果不好，且財政預(yù)算績效管理工作多以事后評價為主，忽視了對管理效率、運(yùn)行成本、社會效益、履職能力、服務(wù)對象滿意度等方面的考評，致使財政預(yù)算績效評價無法達(dá)到預(yù)期效果。

（四）預(yù)算績效專業(yè)人才建設(shè)不足

相較于中央和省市級政府部門而言，各預(yù)算單位在編在崗的人數(shù)較少，特別是從事預(yù)算管理的在崗人員，往往存在專業(yè)素養(yǎng)良莠不齊，缺乏財務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況，加之對上級財政預(yù)算管理的政策性文件了解不夠全面，這些都會在一定程度上影響縣級政府的財政預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行率，對于后續(xù)全面預(yù)算績效管理工作的開展產(chǎn)生不利影響。例如，X縣的各預(yù)算單位均未設(shè)置專門的績效管理部門和崗位，由財務(wù)人員或聘請編外人員兼職做預(yù)算績效工作，往往這些人又身兼多職，所以對待預(yù)算績效工作就應(yīng)付了事，會造成為做表而做表，績效目標(biāo)設(shè)置不合理，評價無法得到佐證材料等局面，更不會深入研究相關(guān)的政策，這就使得財政預(yù)算編制結(jié)果不具備客觀性與獨(dú)立性，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙了縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的落實(shí)成效。

四、加強(qiáng)縣級財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的具體措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識

財政部門和各預(yù)算單位應(yīng)該提高政治站位，嚴(yán)格根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》文件精神，深入績效理念，加大各項(xiàng)法律政策的學(xué)習(xí)力度，及時糾正不符合新時期工作要求的績效管理理念，切實(shí)做好頂層設(shè)計。首先，各行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主動轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)、滯后的思想觀念，正確審視本單位財政預(yù)算績效管理工作中的細(xì)節(jié)問題與疏漏之處，適當(dāng)加強(qiáng)現(xiàn)代化績效管理理念的宣傳、推廣力度?；蛘?，通過開展專家知識講座、外出進(jìn)修等系統(tǒng)化培訓(xùn)活動，幫助各部門、各崗位人員充分認(rèn)識到財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要性，使其主動積極參與到績效管理工作中。其次，縣級財政部門應(yīng)積極響應(yīng)上級財政部門的政策號召，認(rèn)真落實(shí)財政支出管理模式改革。結(jié)合本縣的實(shí)際情況，創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式，重點(diǎn)關(guān)注對各項(xiàng)預(yù)算績效文件政策精神的宣傳解讀工作，并優(yōu)化設(shè)計預(yù)算績效管理工作流程。最后，縣級政府部門還應(yīng)建立科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)績效管理機(jī)制，制定規(guī)范的全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作細(xì)則，明確崗位職責(zé)與具體任務(wù)，加強(qiáng)各職能部門的協(xié)調(diào)合作力度，以便在實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理有機(jī)結(jié)合的同時，逐漸在單位內(nèi)部營造良好的全面實(shí)施預(yù)算績效管理氛圍，從而為后續(xù)財政實(shí)施預(yù)算績效管理工作有序開展奠定基礎(chǔ)。

（二）完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

完善的財政績效評價指標(biāo)體系，是開展縣級財政全面預(yù)算績效評價工作的重要支撐。第一，縣級財政部門要做好項(xiàng)目庫建設(shè)，也就是做好事前評估，對所有列入預(yù)算的項(xiàng)目進(jìn)行全面審核，評級指標(biāo)設(shè)置需要定性和定量相結(jié)合，可以充分借助社會力量，通過引入第三方中介機(jī)構(gòu)的方式，對各個項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)查及研究工作，作出可行性分析。第二，創(chuàng)新評估方法，即做好事后評價，對同一個項(xiàng)目可依托大數(shù)據(jù)，多角度，多方法，多方面評價，以保證評價結(jié)果的客觀性。第三，推進(jìn)信息系統(tǒng)一體化建設(shè)，目前X縣績效管理系統(tǒng)獨(dú)立于財政一體化系統(tǒng)之外，縣級財政部門應(yīng)該將預(yù)算績效管理系統(tǒng)納入財政一體化系統(tǒng)子模塊，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效評價同步和共享數(shù)據(jù)，方便績效全過程監(jiān)督，這樣才能不斷提高預(yù)算績效評價工作效率。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用

應(yīng)用好績效評價反饋結(jié)果以提高財政資金使用效率是加強(qiáng)財政全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的主要目的，也是縣級財政預(yù)算績效管理中重要的環(huán)節(jié)。首先，縣級財政部門應(yīng)將預(yù)算管理與績效管理相結(jié)合，根據(jù)政府部門信息公開的相關(guān)要求，通過門戶網(wǎng)站、微博、微信公眾號等信息平臺，向社會大眾及時公布績效評價結(jié)果與財政預(yù)算指標(biāo)，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督，不斷強(qiáng)化財政資金使用主體的責(zé)任意識，確?？h級財政資金使用情況的公開透明。其次，可設(shè)立專門的財政預(yù)算績效管理部門或?qū)＜倚〗M，加強(qiáng)對績效評價結(jié)果的全面分析與研究，并針對其中存有異議的問題進(jìn)行解讀和改進(jìn)，進(jìn)一步提升財政預(yù)算績效評價結(jié)果的精準(zhǔn)性和可靠性，進(jìn)而為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理提供真實(shí)、可靠的參考依據(jù)。

（四）重視專業(yè)人才隊(duì)伍

預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，貫穿預(yù)算管理全過程，要求的業(yè)務(wù)知識，業(yè)務(wù)技能和信息系統(tǒng)的熟悉程度均較高，因此應(yīng)重視預(yù)算編制人員專業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)技能的培養(yǎng)，有組織、有目的、有計劃地加強(qiáng)高素質(zhì)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。具體來講，可從以下幾個方面入手：第一，根據(jù)自身實(shí)際情況與工作需要，設(shè)計長遠(yuǎn)的人才培養(yǎng)規(guī)劃，積極引入、吸納兼具財務(wù)管理知識與熟練應(yīng)用計算機(jī)辦公軟件的復(fù)合型人才，不斷優(yōu)化單位人才組織結(jié)構(gòu)。第二，結(jié)合全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求，通過定期開展專家講座、實(shí)操模擬、外出進(jìn)修、專項(xiàng)培訓(xùn)等多元化繼續(xù)教育活動，加強(qiáng)對現(xiàn)有在職人員的培訓(xùn)力度，幫助在崗人員及時掌握最新的預(yù)算管理制度和上級財政政策以及信息系統(tǒng)實(shí)操技能和業(yè)務(wù)能力。第三，各行政事業(yè)單位可以通過建立科學(xué)的獎懲激勵機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制，明確從事預(yù)算績效工作人員的工作內(nèi)容以及崗位職責(zé)，充分激發(fā)相關(guān)人員的主觀能動性和積極性，從根本上提高預(yù)算績效工作的質(zhì)量和效率。

結(jié)語

為確保把有限的財政資金用到實(shí)處，提高財政資源分配效率和資金使用效益，提升縣級政府部門的公共服務(wù)水平，并將全面實(shí)施預(yù)算績效管理提升到一個新的格局，努力推動縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，財政部門和各預(yù)算單位就應(yīng)該做到：強(qiáng)化全面實(shí)施預(yù)算績效理念，讓績效理念深入人心；完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，讓預(yù)算績效評價工作提質(zhì)增效；加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用，讓預(yù)算編制和執(zhí)行更加科學(xué)準(zhǔn)確；重視專業(yè)人才隊(duì)伍，讓預(yù)算績效工作更有質(zhì)量和效率。