綜合行政執法隊伍的教育培訓困境與對策
—— 以浙江海寧交通運輸行政執法改革為背景

◆查蘇生/ 文

依據浙江海寧市委編委作出的《關于市交通運輸局所屬事業單位設置、職責和編制事項的批復》，2020年7月，海寧市交通運輸綜合行政執法改革基本完成。本次改革自上而下推動，將交通運輸局原來的港航（地方海事）管理處、公路管理段、道路運輸管理所、交通工程質量監督管理站（以下簡稱公、航、運、質）四家單位的執法權剝離出來組建專門負責執法的單位——交通運輸綜合行政執法隊。隨著新單位的成立，以往只負責一家執法業務的執法人員，都面臨著一個巨大挑戰：如何在較短時間內掌握另外三家單位的陌生業務？筆者作為一名基層青年職工，站在交通運輸系統基層一線的視角進行了觀察和思考。

一、當前執法隊伍教育培訓面臨的問題

（一）整齊劃一的教育培訓無法兼顧每個人所需

改革后，執法隊在編人員111人，而實際在崗從事執法工作的人員不足一半，大量人員被借調到其他部門崗位，這就對相關崗位培訓和教育培訓提出了難題：如何配置不同崗位人員需要的培訓內容？是所有在編執法人員都需要執法培訓，還是實際從事執法崗位工作人員才需要？進一步分析可知：根據2021年9月數據，執法隊在編111人，在崗51人，在崗人員占比46%，那些在編不在崗的執法人員如何培訓？誰來組織其崗位所需要的培訓內容？如果不對他們進行當前崗位的培訓，如何保證其勝任當前崗位的職責？如果不對他們進行執法業務培訓，若回歸執法隊從事執法工作時又如何勝任？另外，即使在執法隊內部，也存在科、分隊之分。一般而言，在所有科當中，除案審科外，其余科較少從事實際執法業務；而在分隊中，治超分隊走的是“專項業務”路線，只負責公路路政上的超限治理執法業務，基本不涉及其他執法業務，而應急機動分隊由于人才梯隊欠缺、偏老齡化，在執法實際業務中走的是“兜底業務”路線，主要涉及機動車維修、駕培相關執法領域。真正實際從事“大綜合”、“大融合”執法業務的只有許村分隊、長安分隊、鹽官分隊、硤石分隊和袁花分隊。

不論是否從事實際執法業務，原來的公、航、運、質四家單位執法人員的知識結構、專業背景以及多年積累的業務經驗都各不相同。在每個人欠缺的經驗、知識結構不同的情況下，整齊劃一的教育培訓無法兼顧每個人的需求。

（二）培訓內容激增，涉及法律法規日益復雜

執法隊，顧名思義是一個以執法為“主業”的隊伍。而執法所需要的知識儲備是法律知識（方法），而對于法律知識（方法）的掌握主要通過專門的學習和工作實踐積累。改革后的執法隊綜合了原有公、航、運、質四家單位的執法職責，需要掌握的法律法規瞬間提升幾倍。根據2021年9月公布的《嘉興市交通運輸綜合行政執法事項指導目錄》（注：海寧作為省轄縣級市，現由嘉興市代管），設區的市、縣（市、區）交通運輸部門的執法事項共計496項，也就是說執法人員需要在短時間內吸收四家單位的法律專業知識。這對于所有工作人員來說，都是一個巨大的挑戰。

對法律法規理論層面上的掌握，主要依靠兩大渠道：專業學習、崗位培訓教育。同時，所有知識儲備的關鍵還在于運用，在運用中積累的實踐經驗至關重要。根據數據，執法隊在編111名人員中，具有全日制法學專業背景的有8人，具有在職法學專業背景的有8人（二者不重疊），占比僅14.4%（見圖1）。其中，在編在崗的有51人，具有全日制法學專業背景的有4人，具有在職法學專業背景的7人，合計11人。

圖1 執法隊在編人員所學專業

（三）培訓需要理論結合一線工作實際，直擊基層執法難點、痛點

所謂“行家一出口，就知有沒有”，面對臺下那些實際工作經驗豐富的基層一線執法人員，培訓講師需要表現出更加強大的理論結合實際的能力，指導基層執法人員探索基層執法的科學路徑、方法，化解基層執法的難點和痛點。比如，對于危險品車輛證件的查處，執法人員為便于日常工作溝通，常在口頭上分類為基于人員資質的“人證”和基于車輛資質的“車證”。對于缺乏“車證”的，可以采取行政強制措施，也就是口語中的“扣車”；但對于缺乏“人證”的，交通運輸執法部門缺乏行政強制措施，因為人身自由的限制必須由法律規定，然而交通運輸執法部門沒有人身強制權，一旦當事人不配合甚至當場逃逸，就導致了交通執法部門的被動。這是交通運輸執法實踐中的難點和痛點，如果培訓講師能站在基層執法角度,和基層執法人員一起探索或提出科學解決方案，培訓的效果一定能百倍提升。

（四）培訓方式以理論培訓為主，缺乏實操培訓

有培訓經歷的人都知道，理論培訓與實踐操作之間往往存在不小的差距，甚至可能出現“學不能用，用非所學”的情況。基層執法人員當然需要加強理論學習，但迫切需要的卻是實踐操作經驗。美國著名大法官霍姆斯說“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗”，從經驗論法學角度，對邏輯推理過程進行了實踐理性改造，實現規則與經驗的統一[1]。這從側面提醒人們，法律是一門技藝（手藝、技能），它的“存在”要到實踐中去找尋，而不能只停留在理論進行邏輯演繹。執法隊恰恰就是這么一支需要靠技能完成自身職責的隊伍，因而要求培訓講師在“傳道授業解惑”時，更多地結合實踐場合，利用現有環境、設備，將技能的重點、難點穿插在實訓中講解，才能有的放矢、事半功倍，達成“學即能用”的培訓目的。

（五）基層執法人員工作量激增，無法確保所有人員接受培訓

此次改革雖然通過編制、人員的整體性安排保證了“一隊三中心”的設立與運行，有利于“三中心”職責的行使[2]，但也導致執法隊部分工作人員在編不在崗。隨著改革的深入，執法隊的事務劇增，主要包括常規性事務和突發性臨時事務。

常規性事務包括規范性事務和事實性事務，規范性事務如行政檢查、行政處罰、行政強制、安全監管等；而事實性事務龐雜且具有不確定性，如每月、每周或不定期與交警、城管、屬地政府部門開展聯合執法，海寧鹽官觀潮節安保，以及職責界限不是很清晰的環保監管、路政賠償、行政許可現場監督、非公路標志標牌的現場排查與拆除、道路國檢輔助等。

突發性臨時事務包括臨時突發需趕往現場處理的應急事件，如海寧高鐵西站和海寧火車站疫情防控。自新冠疫情發生以來，許村分隊幾乎從未中斷對高鐵西站出站口、風尚路口等卡點的執勤，專門安排有2人輪崗，使得原本就人手不足、只有六七個人的許村分隊*只能依靠四五個人維持正常運轉、處理其他事務。在這種情況下，為保證執法工作的正常開展，無法確保所有人員都能夠獲得應有的教育培訓機會。

二、解決對策

（一）通過互動問答彌補和均衡個人知識、經驗的差異

借鑒當前教育培訓中較為合理的做法，比如在培訓前給大家發好白紙，利用課間休息時間將問題提交給講師，或者是講課中專門設置一個問題提交環節，可以現場口頭提問，也可以事先將問題寫好、收集匯總后作統一回復。這類做法的好處，一是培訓講師可以通過互動溝通交流，了解培訓人員希望聽到的內容，解決他們在實際操作中遇到的各種難題，另一方面是讓被培訓者結合理論和實踐，提煉、歸納和思考，真正“學有所得”，提高培訓質量和效果。培訓主辦方可以對學員的實際需求、培訓內容、教學手段等事先進行全面深入的調研與分析，打造“嵌入式”教育培訓新范式[3]。對此，可以嘗試由培訓組織者提前發好白紙等提問工具，課間統一由組織者提交講師，還可以通過建立微信答疑群、QQ聯系群等方式建立聯系，方便隨時互動交流。

（二）建立海寧交通運輸執法師資庫

教育培訓需要與合理配置各類師資相結合，實現高校學者、實務專家和基層一線執法骨干相結合[4]。既不能每次都固定由特定人員（如學校老師）講解，也不能固定由特定機構（如某個律所）的老師講解，而是應該根據每次教育培訓的目標與方向從師資庫里面抽取該方向的師資。執法人員的教育培訓應當以法律知識的傳授和執法技能的傳授為主，前者師資重點來源人群是高校、科研機構的工作人員，而后者師資的重點來源人群應當是實務專家和基層一線執法骨干。筆者從事基層港航（地方海事）、綜合交通運輸執法工作7年多，參加的大大小小的培訓將近20次左右，總體而言，師資與培訓目標的匹配度不是很高，很多理論學者沒有執法經驗，甚至沒有真正的職場經驗，很難滿足被培訓人員真正的培訓需求。培訓講師需要懂得基層執法的難點、痛點，了解執法人員在實際執法中的處境，能夠實際解答執法實踐中的問題與困惑，切切實實幫助執法人員提供執法技能。

（三）開拓培訓工作的新途徑、新機制

交通執法隊作為“新設主體”，改革的過程就是它從無到有、從有到優的孕育過程。執法人員來源主要分為兩部分：一部分是來自原來的公、航、運、質基層一線員工，數量上占據大多數，他們中的部分人員實際從事基層一線執法多年，具有實際執法經驗；另一部分數量較少，主要來自局科室部門，在執法隊擔任領導職務。實際從事（處罰）案件調查處理的執法人員，多為基層一線年輕人員，但數量不多，部分人員或未從事或曾經從事過但現已疏離此項工作。因此，本次改革中，每個基層執法分隊基本上都安排了公、航、運、質具備行政處罰文書制作的年輕人。建議在今后的教育培訓中，以這群人為重點培訓對象，通過多樣化、趣味化的培訓加強其實際操作技能。形式可以是技能比武、技能競賽、技能展示等現場操作形式，也可以充分發揮多媒體技術圖文并茂、聲像交互的特點，把培訓工作由“平面”引向“立體”、由“單向”引向“多向”，讓執法教育培訓工作更加生動形象、與時俱進，覆蓋交通執法隊伍更為廣闊全面[5]。

*之所以人數不確定，是因為自執法隊成立后非編人員大量離職、流失所致，為補充人員而對外公開招聘派遣制人員3次，效果均不理想。

（四）建議盡快招錄法學相關專業工作人員，及時吐故納新

執法隊目前在編在崗51人，承接了原來四家單位的執法職能，規范性事務和事實性事務激增，常規性事務可以量化，但是臨時突發性事務無法預測。繁重的工作量、復雜的工作內容，使得不少基層一線執法人員疲于奔命，日益模糊執法隊設立的初衷與職能。此外，執法隊在崗人員退休、流失的不在少數，如果不及時招錄新人員而實現“吐故納新”，“老齡化”只是時間問題，不利于各個梯段的人才儲備。同時，執法隊是以法律知識和法律技能為業務支撐的機構，為避免教育培訓的起點過低、目標分散和參差不齊，建議及時補充具有法律專業知識背景的法學專業畢業生（通過法律職業資格考試、國家司法考試者優先）。他們的知識儲備與執法職責高度匹配，缺乏的主要是經驗和技巧，有針對性地對其進行實操培訓，更加有的放矢。

（五）為一線執法人員教育培訓創造有利條件

根據海編〔2019〕22號文件：執法隊以市交通運輸局名義統一行使行政處罰權以及與之相關的行政檢查、行政強制權。但在當前實踐中，不可避免地存在職責不明、權限不清的情形，主要包括兩類：一是規范文件有待健全，如執法領域信訪、投訴、舉報的受理和處置缺乏文件規定，有待進一步完善；二是雖然有可依據的相關規定，但部分職能存在重合，如對于船舶用燃油進行檢測，屬于環保職責范圍，按規范文件、法理事理應屬港航中心職責，只有在檢測后發現船舶用燃油不合格才因為涉及行政處罰而移交執法隊，但目前已直接分配給了執法隊。此外，與港航中心在碼頭環保監管、船舶環保監管（船舶污水柜安裝、船舶用燃油的抽檢），以及與公運中心在行政許可事中事后監管、路旁廣告牌清理、路產賠償等方面也存在類似問題。這些機理機制如果不梳理順暢，一線執法人員將疲于應對，難以抽身參加教育培訓、提升業務能力。建議以當前交通運輸綜合行政執法改革小組為平臺，適時對交通運輸執法領域的新情況、新問題進行梳理和分流，創造讓執法人員參加教育培訓的環境和條件。

三、結語

交通運輸綜合行政執法隊的產生，源于行政法上的權力相對集中行使，所享有的執法權主要包含行政檢查權、行政強制權和行政處罰權。從權力的法理性質來看，屬于行政權；從行政權的二級劃分來看，屬于行政執法權。結合一線執法實踐，產生了一個疑惑：執法與監管到底是什么關系？監管分為事前、事中、事后，執法隊應當負責哪類監管，如何進行規范明確？執法隊的主要職能是執行而非決策，因此建議上級部門適時以規范文件等形式明確各自職責。

此外，執法隊處理的事務具有強專業性，時刻面臨被行政復議、被行政訴訟的風險，需要豐富的專業知識背景和經驗技巧，而這些知識、技能的獲得都離不開有針對性的教育培訓。目前交通運輸執法隊伍的教育培訓仍有進一步提升的空間，因此建議：建立海寧交通運輸執法師資庫，加強各類師資的遴選；教育培訓主辦方提供答疑解惑的條件，助推學員與授課老師之間的交流互動；盡快招錄以法科畢業生為主的新員工，及時吐故納新，盡量避免執法隊老齡化；進一步健全規章機制等，明確職責劃分，為一線執法人員參加教育培訓創造有利條件；以改革協調小組為平臺，協調實踐中出現的新問題、新情況；多多傾聽基層執法人員的心聲和利益訴求。