就業(yè)服務平臺載體建設思路初探

黨的二十大報告指出，未來五年是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期。在這個關(guān)鍵時期的主要目標任務之一，是實現(xiàn)基本公共服務均等化水平明顯提升，就業(yè)公共服務是基本公共服務的重要組成部分，健全就業(yè)公共服務體系、建好各類就業(yè)服務平臺載體，對更好地為勞動者提供均等化就業(yè)公共服務至關(guān)重要。對就業(yè)服務平臺載體建設的規(guī)劃建設思路，應從就業(yè)服務、供給主體到平臺載體進行整體分析。

區(qū)分就業(yè)服務的三個層次

要規(guī)劃建設好就業(yè)服務平臺，首先要搞清楚平臺要做些什么、提供什么服務。從就業(yè)服務本身看，大致可以區(qū)分為基本公共就業(yè)服務、公共就業(yè)服務和就業(yè)服務三個層次。

關(guān)于“公共就業(yè)服務”，2008年《就業(yè)促進法》中已經(jīng)明確了包括政策法規(guī)咨詢、崗位信息工資指導價位和職業(yè)培訓信息發(fā)布、職業(yè)指導和職業(yè)介紹、就業(yè)援助、就業(yè)登記和失業(yè)登記、其他公共就業(yè)服務六大類型。

那么，其中更為內(nèi)核的“基本公共就業(yè)服務”包括哪些呢？從勞動者的馬斯洛原理分析，應該是就業(yè)失業(yè)信息登記、就業(yè)政策法規(guī)咨詢、崗位及培訓信息獲取等幾類，這些是最為基本的公共就業(yè)服務項目。解決的是對勞動者有什么好的就業(yè)政策、有什么崗位信息、有什么培訓信息等幾個方面的問題。

進而，更外延的概念“就業(yè)服務”，我們可以把它理解成為促進和幫助勞動者就業(yè)的一切合法經(jīng)濟社會行為，其邊界超出公共就業(yè)服務的范疇，但又應該收斂于人力資源服務的范疇。

保障就業(yè)服務供給的三類主體

如果上述前提正確，繼而要思考這三個層次的就業(yè)服務應該由哪些主體來保障供給。我們現(xiàn)行的就業(yè)方針是“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”，就業(yè)是一個系統(tǒng)工程，就業(yè)服務也是一個系統(tǒng)工程，其供給主體多元、供給形式多樣。從就業(yè)服務的供給主體看，大致可劃分為政府、市場和社會三類，這里指的社會，主要是指社區(qū)和非營利性組織。

其中的“基本公共就業(yè)服務”，供給主體無庸置疑，應該由政府主導，市場和社會進行補充。例如就業(yè)失業(yè)信息登記是公共部門提供的服務事項，其中又有行政確認的屬性；就業(yè)援助申報，本身就屬于政府對市場未能解決好事項的托底服務；就業(yè)政策法規(guī)是公共部門制定，也是負責解釋的主體；其中的崗位和職業(yè)培訓信息發(fā)布，未排他性的限制供給主體，屬政府、市場和社會共同擔負的服務，從信息發(fā)布數(shù)量來看，又是以市場供給為主，但從整體的基本公共就業(yè)服務事項供給而言，是政府所主導的。

對于“公共就業(yè)服務”，應該加快健全政府引導、市場和社會共同參與的多元供給機制。在公共就業(yè)服務的事項中，除前述基本公共就業(yè)服務事項外，其他幾類事項具有非常鮮明的多主體供給特征，例如職業(yè)指導和職業(yè)介紹，各類市場化經(jīng)營性人力資源服務機構(gòu)已經(jīng)成為服務供給的主體，但公益性職業(yè)介紹機構(gòu)仍然是其中的重要參與者，特別是從現(xiàn)實情況看，公益性和經(jīng)營性人力資源市場的業(yè)務融合式發(fā)展已經(jīng)成為縣域就業(yè)服務體系中的一種非常重要的展現(xiàn)形式。職業(yè)培訓方面，政府主要提供補貼性職業(yè)培訓服務，引導職業(yè)培訓向主導產(chǎn)業(yè)、重點行業(yè)靠攏，而市場更具活力，負責完成市場上大部分自主自發(fā)性的職業(yè)培訓工作。專項就業(yè)服務方面，如“春風行動”“就業(yè)援助月”等打包集成就業(yè)服務的專項活動，政府進行了總體設計，解決了其中涉及行政服務事項如落實補貼等方面的服務問題，而市場和社會解決了其中崗位信息供給等方面的服務問題。

而外延性的“就業(yè)服務”，應該發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更具象而言，發(fā)揮就業(yè)市場配置勞動力資源的決定性作用。從現(xiàn)實看，勞動者求職就業(yè)已經(jīng)高度市場化，用人單位自主用工、勞動者自主擇業(yè)、各類公益性和經(jīng)營性就業(yè)服務機構(gòu)、平臺載體等體制、機制共同發(fā)揮作用，推進全社會實現(xiàn)充分就業(yè)、高質(zhì)量就業(yè)，政府需要解決好政策設計等體制機制供給方面的服務。

對于就業(yè)服務的供給主體，我們必須還要理清的一個思路是，單項就業(yè)服務供給數(shù)量的多少，不是衡量公共部門和市場部門中由哪個主體來提供這項服務更為有效的唯一維度。

承接就業(yè)服務的多層平臺載體

理解了就業(yè)服務的層次、確定了供給主體的類型，大致就可以構(gòu)架出承載上述就業(yè)服務的平臺載體建設路徑。

解決“基本公共就業(yè)服務”的供給，應主要依靠以便民服務中心為主要表現(xiàn)形式的基層公共就業(yè)服務載體。2019年起國家推進的基層治理體系改革，明確的改革方向是，“在整合基層行政審批和公共服務職責基礎(chǔ)上，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合（便民）服務機構(gòu)與服務平臺建設”。人社部門的基層公共就業(yè)服務平臺逐步被整合進綜合便民服務大廳，實現(xiàn)了業(yè)務進駐、服務清單式管理、人員編制劃入。在基本公共就業(yè)服務平臺建設上，應加快工作轉(zhuǎn)型，主動順應、積極策應這個大勢，完成就業(yè)事項服務清單設計調(diào)整和動態(tài)管理，會同發(fā)改、民政、財政等部門共同加強就業(yè)服務體系的機制設計，解決好基本公共就業(yè)服務的人員隊伍、服務窗口、經(jīng)費保障問題。這類平臺載體的定位，應該是保基本（基本公共就業(yè)服務）、留接口（能接入各類專業(yè)化功能性就業(yè)服務平臺），主要提供政府主導的、供給周期短的、一般性的基本就業(yè)服務事項（如政策咨詢、職業(yè)介紹、就業(yè)失業(yè)登記），其本身不需要承載提供其他專業(yè)化就業(yè)服務的功能，但應成為人社部門其他功能性平臺載體（負責保障公共就業(yè)服務供給的平臺）的業(yè)務需求入口。

要解決好“公共就業(yè)服務”的供給，各級人社部門應加快自主建設專業(yè)化、功能性、復合式服務平臺載體，同步引導市場和社會自發(fā)建設同類型的平臺載體。建設目標是能夠承擔獨立性的功能性業(yè)務，如綜合式人力資源服務、職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)服務和線上數(shù)字化就業(yè)服務平臺等專業(yè)性就業(yè)服務平臺載體。但是，這類平臺要注意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道基層就業(yè)服務平臺的差異化，基層就業(yè)服務要去中心化、網(wǎng)絡化、扁平化，但公共就業(yè)服務中的許多事項是接觸式服務、規(guī)模經(jīng)濟性服務，這類平臺不僅不能去中心化，反而需要中心化。主要應布局建設在縣級以上的中心城區(qū)并做到省、市、縣平臺的各有側(cè)重。省級層面應重點打造三類牽引性、支撐性的服務平臺（綜合性就業(yè)人才服務平臺、技能人才培養(yǎng)平臺、面向全省的數(shù)字化就業(yè)服務平臺等），服務全省全域；市級應重點建好一批引領(lǐng)性、帶動性強的區(qū)域就業(yè)服務平臺（綜合性就業(yè)服務平臺、示范性技師學院、人力資源產(chǎn)業(yè)園等）；縣級要重點建設服務于縣域經(jīng)濟縣域人群的平臺（綜合性就業(yè)招聘服務市場、服務當?shù)刂攸c產(chǎn)業(yè)的公共實訓平臺等）。

而解決“就業(yè)服務”的供給，應依靠全社會的各級各類平臺載體，要在完善就業(yè)政策、服務制度、平臺載體、人員隊伍、創(chuàng)新服務模式等基礎(chǔ)上，通過高質(zhì)量就業(yè)地區(qū)創(chuàng)建、就業(yè)創(chuàng)業(yè)示范城市創(chuàng)建、充分就業(yè)社區(qū)創(chuàng)建等示范創(chuàng)建引領(lǐng)，將各類提升就業(yè)服務質(zhì)量的載體、平臺整合成一個完整體系。

最后需要注意的是，上述多層平臺載體的分層是理論層面的區(qū)分界定，基礎(chǔ)性平臺（保基本、留接口）、功能性平臺（專業(yè)化、業(yè)務深度化）、綜合性平臺（復合性、融合性、整合性），現(xiàn)實情況中各地推進建設的綜合性就業(yè)服務平臺，往往會包含前兩種平臺的功能，綜合性平臺在展現(xiàn)形式上不強分彼此，但在功能設計上仍應有所側(cè)重。