中國共產黨請示報告制度的理論基礎、發展歷程及演進規律

摘 要：堅持和加強黨的全面領導，離不開包括中國共產黨請示報告制度在內的制度建設與制度保障。中國共產黨請示報告制度并非空穴來風，而是由馬克思主義經典作家的權威思想作為理論基礎的重要制度安排。中國共產黨請示報告制度的發展大體經歷了建章與立制、實踐與探索、重建與發展、成熟與深化等四個階段。洞穿歷史現象、透視歷史材料，我們可以揭示出中國共產黨請示報告制度的發展歷程至少蘊含著“兩不變”與“兩變”的守正創新規律、“自律”與“他律”相結合的內外聯動規律、制度變化與事業興衰的同頻共振規律等。

關鍵詞：請示報告制度；中國共產黨領導；黨中央權威；演進規律

［中圖分類號］D262.6" ［文獻標識碼］ A

［文章編號］ 2097-2210（2023）02-0090-08

一、問題的提出

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，“黨中央集中統一領導是黨的領導的最高原則，加強和維護黨中央集中統一領導是全黨共同的政治責任”，必須“完善推動黨中央重大決策落實機制，嚴格執行向黨中央請示報告制度”［1］。黨的二十大報告也強調，“堅持和加強黨中央集中統一領導……健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系”［2］。請示報告制度作為黨的領導制度之一，在確保全黨統一、維護黨中央權威方面發揮著重要作用。那什么是請示報告制度？以及有關黨的請示報告制度的一系列問題就很值得深入研究。

第一，在什么是請示報告制度的問題上，大多數學者沒有對其進行界定。根據《中國共產黨重大事項請示報告條例》的規定，中國共產黨請示報告制度是指下級黨組織或黨員個人，在規定期限內向上級黨組織就有關“重大事項”請求批準或者呈報。

第二，在請示報告制度為什么會產生的問題上，大多數學者認為，請示報告制度的產生，主要是因為革命戰爭年代革命者的來源復雜而導致組織無紀律無政府狀態。比如熊輝等提出，部分革命者的無紀律無政府狀態，需要通過請示報告制度來加以克服、從而加強黨的建設［3］；趙會霞提出，一些革命者缺乏“制度意識”是請示報告制度產生的根本原因［4］；何旗認為，請示報告制度是時代發展的產物，經歷過調整、完善和創新的發展過程［5］。

第三，在請示報告制度有什么作用的問題上，陳松友等提出，請示報告制度有利于黨中央的全面性領導［6］；蔡海州等提出，請示報告制度有利于實現“對黨忠誠”［7］；劉鵬提出，請示報告制度有利于加強黨的政治建設、執行民主集中制、黨的紀律建設等［8］。

第四，在請示報告制度有什么樣的經驗啟示上，陳金龍等提出，貫徹請示報告制度要始終堅持以黨章為根本遵循，堅持以抓好領導干部這個“關鍵少數”為重要保證，堅持以人民為中心的價值導向［9］；袁冬梅提出，堅持和完善黨內請示報告制度必須處理好中央與地方的辯證關系、強化紀律約束與懲戒、建設高素質干部隊伍［10］；段瑞群提出，請示報告制度完全可以應用于司法審判實踐，不過應當堅持科學適用的原則［11］等。

綜上所述，既有的研究成果從黨組織視角的研究偏多，而從黨員個人視角的研究偏少；從歷史敘事的經驗總結研究偏多，而從理論根基的研究視角偏少；針對某一個歷史時期的研究成果偏多，而立足中國共產黨宏闊歷史層面的研究成果偏少，對其演進規律的研究則更少。因此，本文著重從黨員個人修養、理論基礎、演進規律等三個層面進行研究，這將具有重要的理論和現實價值。

二、中國共產黨請示報告制度的理論基礎

中國共產黨請示報告制度作為一項重要黨內法規，有其重要的理論基礎。追本溯源，中國共產黨請示報告制度體現了鮮明的“權威觀”，尤其是馬克思主義經典作家的“權威”和“政黨權威”觀。

第一，權威的本質在于普遍性和服從性。不管權威何時形成，也不管我們是否同意權威，在人類社會中，權威就是一個無處不在、無時不有的東西。恩格斯指出：“一方面是一定的權威……另一方面是一定的服從。”［12］也就是說，沒有“服從”也就沒有權威。從現實來看，只有服從，社會生產才能有序進行，否則就會癱瘓。

第二，權威反對無政府主義，但與自治并不矛盾。1848年革命失敗后機會主義盛行，最為典型的代表就是巴枯寧主張的無政府主義。巴枯寧極端仇視國家和權威，認為“權威=國家=絕對的禍害”［13］，這可以稱為“巴枯寧禍害”。巴枯寧認為“一切權威”不僅與個人的“絕對自由”相違背，而且阻礙著“個人自由”，更是束縛著人的自由解放。對此，馬克思恩格斯深入考察了社會經濟關系之后，發現在聯合活動成為一種趨勢的情形下，任何一個孤立的活動都難以甚至無法促進生產。換言之，權威不僅不可避免地存在著，而且在生產的各個環節都需要權威來協調。因此，無論是把權威說成是“絕對壞的東西”，還是把自治說成是“絕對好的東西”，其實都是荒謬的［14］。可以說，這是對巴枯寧無政府主義的有力鞭撻。

第三，維護政黨權威是馬克思主義政黨的核心要義。一方面，馬克思和恩格斯對于實行“報告制”以維護政黨權威進行了有益的探索和實踐。馬克思和恩格斯在領導無產階級革命以建立無產階級政黨的過程中，始終重視黨的權威并認為只有黨中央具備權威，才能組織工人們有序開展革命。如果“沒有權威，就不可能有任何的一致行動。”［15］在工人階級政黨建立后，更需要維護黨中央權威，才能統一思想、統一意志、統一行動。那如何維護黨中央權威呢？報告制度則是一個重要載體。在《共產主義者同盟章程》中，馬克思恩格斯不僅把“報告制”納入黨內生活，而且把“報告制”應用到黨組織的管理。其要求各區部每兩個月向總區部報告一次，各總區部每三個月向中央委員會報告一次，進而加強各個組織之間的密切聯系。實際上，如果將黨內不同的意見、聲音報告于黨中央，由黨中央集中統一決策，不但有利于及時解決黨內分歧，而且有效避免各自為政、各行其是的狀況。“巴黎公社”革命的曇花一現，其重要原因就在于出現了思想上不統一，沒有維護政黨的權威。

另一方面，列寧對馬克思恩格斯的政黨權威觀進行了繼承與發展。列寧強調，“黨的威信統一了各機關、各部門，使幾十、幾百、幾千以至幾百萬人都遵照中央提出的口號一致行動”。［16］也就是說，黨的權威不但能夠鞏固蘇維埃政權，而且有利于中央政策的有效落實與落地。不僅如此，列寧提出還要通過執行報告制度來維護權威以鞏固政權。如果各級黨組織和黨員們做了什么事不及時報告，不僅黨中央不能夠了解下級工作情況，而且易于造成思想上、組織上渙散之境況。針對易于出現的這些問題，列寧提出地方組織應當至少每兩個月提交一次關于自己活動的書面報告［17］，以便于上級了解本地區工作情況。因此，在各個歷史時期，報告制度都是維護黨中央權威的重要手段。

此外，中國共產黨請示報告制度的一個重要功能在于維護黨中央權威，實現全黨思想統一、組織統一、行動統一，這與古代通過“一統化”管理來維護中央權威略有相似之處。同時，中國共產黨請示報告制度對于黨員個人自身修養特別是黨性修養，也發揮著基礎性作用，這與中華優秀傳統文化之中的“修身養性”也有著相通之處。可以說，中國共產黨請示報告制度作為一項重要制度，既體現著馬克思主義理論的意蘊，又飽含著中華優秀傳統文化的底蘊。

三、中國共產黨請示報告制度的發展歷程

中國共產黨請示報告制度可分為建章立制、實踐與探索、重建與發展、成熟與深化等四個階段。

（一）新民主主義革命時期的建章立制

早期中國共產黨人受到俄國布爾什維克黨建黨經驗的影響，在報告工作方面，就直接借鑒了共產國際要求各黨組織直接向其報告工作進展情況的做法。在《中國共產黨第一個決議》中就強調，“黨中央委員會應每月向第三國際報告工作”［18］。之后，中國共產黨在黨內逐漸作出請示報告的規定。1923年，中共中央發布《中央通告第十二號——各區及各地方應每月向中央報告工作》，對報告內容做出詳細規定，要求各地方向中共中央報告“本地政治、勞動及黨務狀況”［19］。可以說，這次規定是中國共產黨對請示報告制度的第一次嘗試，為后續請示報制度的建立奠定了基礎，具有里程碑的意義。1925年2月，中國共產黨要求地方駐在中央委員、候補中央委員“每月至少應向中央作報告一次”。［20］從之前的“每月向中央報告工作”變為“每月至少向中央報告一次”，標志著請示報告更加趨于制度化、常態化，這對于維護黨中央權威和促進黨內團結起到了重要作用。

中國共產黨頒發的《關于各省委對中央的報告大綱》規定，對于不按時向中央提交報告者，實施即停發其“經費”的懲罰措施。1931年11月，中央革命軍事委員會發布《中央革命軍事委員會宣告成立的通令》，要求“中央革命軍事委員會對紅軍中各級軍事指揮與政治工作機關在正確關系之下，要有經常不斷的各種報告與指示”［21］。

在解放戰爭時期，中國共產黨將維護黨中央的權威提至新高度，并通過“請示報告”來得以實現。1948年1月，中共中央發布《關于建立報告制度》，強調要以書面形式呈現請示報告，并且規定“報告文字每次一千字左右為限”，“一次不能寫完全部問題時，分兩次寫”［22］。此時，中國共產黨請示報告制度正式建立起來。

（二）社會主義革命與建設時期的實踐與探索

中華人民共和國成立后，黨面臨的任務十分繁重，請示報告制度得到了相應的推進。1953年3月，中共中央對政府工作作出重要指示，對政府部門請示報告的性質區分、報告頻次以及報告方式做了詳細規定。

1956年9月，中國共產黨第八次全國代表大會不僅對黨的團結問題、對黨忠誠問題等做了相應規定，而且直接規定了“請示報告制度”，并將其作為組織制度納入黨的根本大法之中。這極大地促進了全黨執行請示報告制度的自覺性，使得請示報告工作取得了實質性的進展。

“文化大革命”期間造成黨內出現暫時性的混亂，曾在黨內長期探索形成的請示報告制度的好做法被拋棄。黨的九大和十大黨章均刪除了“黨的組織制度”的有關條款，包括請示報告制度在內的一些重要制度不僅沒能得到堅持，反而遭到嚴重破壞。中國共產黨請示報告制度遭遇前所未有的挫折。

（三）改革開放和社會主義現代化新時期的重建與發展

請示報告制度之所以在這一時期能夠得到重建和發展，是因為中國共產黨認識到，無論困難大小，要做成大事的前提都必須依賴于“黨中央權威”，這是鄧小平同志對于“文化大革命”深刻反思之后做出的科學論斷。在改革開放的大背景下，請示報告制度也隨之得以恢復和進一步發展。大體可以分為黨組織請示報告重大問題與領導干部報告個人有關事項的兩個方面。

（1）關于黨組織請示報告重大問題

1982年9月，黨的十二大除了規定請示報告工作之外，還規定下級組織獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。［23］這表明在維護黨中央權威的大前提下，適度給予地方權限，以充分調動地方的積極性。既要維護“中央權威”，又要調動地方積極性，充分展示了請示報告制度的核心要義，是中國共產黨請示報告制度發展史上的重要里程碑。1994年9月，黨中央提出“重大問題要請示報告”。1999年1月，江澤民強調：“重大問題必須請示報告，決不允許搞‘先斬后奏’、‘斬而不奏’。”［24］這把請示報告制度作為一項嚴肅的政治紀律來看待并確立下來。

2003年12月，黨中央決定把請示報告納入黨內監督范圍。2009年7月，黨中央特別強調在巡視工作中要執行請示報告制度。此時請示報告制度廣泛應用于包括監督工作、巡視工作、黨員干部管理等黨建工作的領域，并且逐漸加以規范化和制度化。

（2）關于領導干部個人有關事項的請示報告

1995年5月，在《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》中，規定領導干部的收入情況納入申報范圍。在此基礎上，1997年1月實施《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，規定領導干部如實報告本人及配偶子女的房產情況以及其他等方面的內容。2006年9月黨中央頒布《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，其報告事項包括但不限于婚姻情況、配偶、子女定居及經商情況等，必要時通過民主生活會的方式對有關個人有關事項加以說明。為了使制度和相關規定更完善，2010年5月印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，突出強調對于不按規定報告且情節嚴重的，給予紀律處分。

這一時期是中國共產黨請示報告制度的重建與發展時期，為中國特色社會主義新時代的請示報告制度的成熟化奠定了堅實基礎。

（四）中國特色社會主義新時代的成熟與深化

進入中國特色社會主義新時代，強化黨中央權威和集中統一領導成為全黨工作的主基調。以習近平同志為核心的黨中央高度重視請示報告制度的頂層設計和完善。通過強化領導干部個人事項報告制度和重大事項請示報告制度的執行，不斷推進請示報告制度科學化、規范化、時代化。

第一，深化了領導干部個人事項報告制度。2016年10月，黨的十八屆六中全會突出強調領導干部如實報告個人事項，并要求有關部門加以抽查核實。2017 年4月黨中央印發《領導干部報告個人有關事項規定》強調“關鍵少數”是報告主體，且更加突出領導干部的家產、家事。在此，增加抽查核實手段，以10%的比例隨機抽查與重點抽查相結合。如果在抽查核實后，根據《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》，對少報、漏報、瞞報等情形進行相應處理。2018年8月，黨中央強調一旦出現違反請示報告制度的行為，必須嚴懲不貸。這在新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中有直接體現。

第二，增強了請示報告制度的適用性和紀律性。一方面，自黨的十八大以來，請示報告制度適用范圍逐漸擴大，包括但不限于政法、組織、宣傳等領域。2022年2月，中央政治局委員、書記處書記，全國人大常委會、國務院、全國政協黨組成員，最高人民法院、最高人民檢察院黨組書記向黨中央和習近平總書記作了書面述職，其報告內容涵蓋多個方面。另一方面，對于違反請示報告制度規定，對其進行嚴肅懲戒。2014年1月，習近平在《嚴明黨的組織紀律，增強組織紀律性》的講話中強調，請示報告具有集思廣益、群策群力、把事情辦得更好等優點；各方面

都應該自覺向黨委報告重大工作和重大情況，而且各地區各部門（黨組）向黨中央報告工作，都是一個重要的規矩，如果不如實請示報告就是違紀，違紀就要嚴肅處理；領導干部執行請示報告制度不僅是遵守政治紀律和政治規矩的重要表現，而且是檢驗一名干部是否合格的試金石。［25］

第三，增加了重大事項請示報告制度。2019年1月，黨中央頒發《中國共產黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《條例》），不但為執行請示報告制度提供了根本遵循，而且促進了黨的建設科學化、制度化、規范化。2019年7月，習近平在《以堅持和加強黨的全面領導為統領，繼續鞏固機構改革成果》的講話中強調，中央和各機關要嚴明政治規矩，主動及時向黨中央請示報告重大事項、重要工作。

四、中國共產黨請示報告制度的演進規律

中國共產黨請示報告制度有什么樣的演進規律呢？它遵循著“兩不變”與“兩變”的守正創新、“自律”與“他律”相結合的內外聯動、制度變化與事業興衰的同頻共振等規律。

（一）“兩不變”與“兩變”的守正創新規律

中國共產黨請示報告制度雖然隨著時代的發展而演進，但其精神始終沒有變。具體表現為實質上和層級上的“兩不變”與內容上和方式上的“兩變”，“兩不變”“兩變”體現著中國共產黨請示報告制度的守正創新規律。

第一，“兩不變”貫穿請示報告制度的發展歷程體現“守正”。一方面，請示報告制度的實質即維護黨中央權威、堅持黨的領導始終沒有變。在黨的各個歷史時期，請示報告制度都發揮著維護黨中央權威、堅持黨的領導的重要功能。另一方面，從執行請示報告制度的層級上來講，請示報告制度是由下級向上級請示報告，并且應當“逐級”進行，不得越級進行，這也完全符合管理學中分級管理的科學原理，以調動各個層級工作的積極性。

第二，請示報告制度在歷史發展過程中的“兩變”體現“創新”。一方面，請示報告制度的內容實現了從單一向多元的轉變。在中國共產黨成立初期，無論是在黨員數量還是在影響力上都很小，可以說包括請示報告在內的有關制度尚未得到有效實踐，即使有請示報告，但內容都略顯單薄，主要局限在“吸納和開除黨員”等這樣一些事情上。后來由于戰爭的原因，請示報告制度擴展到在軍隊管理之中，內容主要涉及敵情戰況等。隨著經濟和社會的發展，中國共產黨請示報告制度的內容逐漸多元化。特別是黨的十八大以來，請示報告制度已經完全拓展至諸如農村基層組織、國企基層組織、巡視工作、監督工作等黨的領導的各個領域。另一方面，請示報告制度的方式實現了從政策向法治化方向的轉變。在全面依法治國的大背景下，要提高黨內治理效能，就必須推進依規治黨，中國共產黨重大事項請示報告也隨之走向更加規范化、科學化。尤為重要的是，黨中央首次將請示報告制度置于“條例”之較高層次，體現出請示報告制度的與時俱進。可以說，把請示報告制度納入黨內法規體系之中，不僅是中國共產黨建設史上的里程碑，而且開啟了社會主義運動史上的新紀元。

（二）“自律”與“他律”相結合的內外聯動規律

中國共產黨請示報告制度要求各級黨組織和領導干部既必須對黨忠誠又必須按照相關規定進行請示報告。如果說，對黨忠誠屬于黨性修養體現“自律”，那么，按規定請示報告則屬于紀律要求而體現“他律”，因此，中國共產黨請示報告制度是“自律”與“他律”的內外統一。習近平指出，全面從嚴治黨“既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來。”［26］從思想教育上嚴起來有利于樹立和強化黨員干部的自律性，從制度上嚴起來有利于實現以他律促進自律。

一方面，請示報告制度作為檢驗領導干部是否合格的重要試金石，實質上就是在考驗黨員干部的黨性。黨性不是抽象的，而是具體的。從歷史和現實看，領導干部的黨性修養直接關系到請示報告制度尤其是個人事項報告制度的貫徹落實問題。該請示報告的要及時主動請示報告，不拖延、不遮掩、不虛報，既體現黨員干部的黨性修養，又體現黨員的個人修為。

另一方面，請示報告制度作為一項黨內法規，具有很強的外在強制性。這就要求各級組織和黨員干部必須在規定的時間向上一級黨組織請示和報告，否則，就是違反制度，就要受到黨紀處分。這種“外在壓力”可以在很大程度上督促請示報告主體的自覺性和主動性。

（三）制度變化與事業興衰的同頻共振規律

透過中國共產黨請示報告的發展歷程，考量黨和人民的事業發展，二者呈現出緊密的正相關關系。也就是說，黨和人民的事業的上升期正好就是請示報告制度的上升期，反之亦然。而且，中國共產黨請示報告制度的執行情況與黨的自身建設也密切關聯，請示報告制度貫徹執行得越好，黨的建設成效就越明顯，反之，黨的自身建設也會出現這樣那樣的問題。因此，請示報告制度的變化發展與黨的建設成就、黨和人民的事業榮辱與共、同頻共振。

綜上所述，請示報告制度作為維護黨中央權威和集中統一領導的有效制度安排，在政黨建設和政黨治理中形成了豐富的實踐經驗。當前，站在新的歷史起點上，進一步創新這一制度的主體、程序、運行等，是賡續擁護“兩個確立”，做到“兩個維護”的有效方式，使之促進新時代黨的建設更加輝煌。

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（責任編輯：孫開慶）