縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

［摘 要］近年來(lái)，國(guó)家高度重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，出臺(tái)多個(gè)文件以指導(dǎo)地方有序開(kāi)展工作，各地根據(jù)上級(jí)要求開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，取得了很大的成就。筆者結(jié)合所在縣的實(shí)際情況，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的部署、業(yè)務(wù)培訓(xùn)及內(nèi)控報(bào)告的編報(bào)會(huì)審等各個(gè)工作環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并提出針對(duì)性對(duì)策，對(duì)有序開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)具有指導(dǎo)意義。

［關(guān)鍵詞］縣級(jí)；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.04.006

［中圖分類(lèi)號(hào)］F810.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）04-0019-03

1" " "推動(dòng)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的主要做法

1.1" "及時(shí)做好內(nèi)控專(zhuān)題培訓(xùn)，夯實(shí)理論基礎(chǔ)

為將內(nèi)部建設(shè)工作落到實(shí)處，要及時(shí)組織召開(kāi)專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)議，學(xué)習(xí)各級(jí)與內(nèi)控相關(guān)的文件精神。為保證單位順利開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)與報(bào)告編制工作，筆者所在縣財(cái)政部門(mén)編印了內(nèi)控培訓(xùn)指南和學(xué)習(xí)資料，特邀筆者所在省內(nèi)知名內(nèi)控專(zhuān)家對(duì)各鎮(zhèn)人民政府、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)管委會(huì)主管會(huì)計(jì)，各財(cái)政分局預(yù)算會(huì)計(jì)及會(huì)計(jì)專(zhuān)管員，各縣直行政事業(yè)單位分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)科長(zhǎng)、主管會(huì)計(jì)，以及各代理記賬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及專(zhuān)職會(huì)計(jì)人員進(jìn)行了兩天培訓(xùn)，為各單位順利開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2nbsp; "精心部署內(nèi)控編制工作，確保首編首成

為及時(shí)啟動(dòng)內(nèi)控評(píng)價(jià)工作，筆者所在縣印發(fā)了行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作和開(kāi)展年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知，并發(fā)放至各預(yù)算單位執(zhí)行。筆者所在縣第一年納入行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編報(bào)范圍的單位有238家，完成編制并上報(bào)內(nèi)控報(bào)告的單位達(dá)到235家，占納入編報(bào)范圍的98.74%，為以后年度全縣內(nèi)控報(bào)告編報(bào)全覆蓋奠定了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

1.3" "指定專(zhuān)人開(kāi)展業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，工作效果明顯

筆者所在縣每年及時(shí)對(duì)全縣各行政事業(yè)單位發(fā)送編制內(nèi)控報(bào)告的通知，同時(shí)將內(nèi)控軟件程序、操作視頻及填報(bào)注意事項(xiàng)上傳至歸口業(yè)務(wù)工作群，供各單位下載學(xué)習(xí)和使用，并及時(shí)對(duì)各單位反饋的問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)，指定專(zhuān)人通過(guò)QQ和電話解答。其中，縣委辦、縣政府辦、縣紀(jì)委、縣財(cái)政局等單位把召開(kāi)內(nèi)控建設(shè)專(zhuān)題會(huì)議、完善內(nèi)控制度、優(yōu)化內(nèi)控流程、集體學(xué)習(xí)和執(zhí)行內(nèi)控文件、按要求填報(bào)內(nèi)控報(bào)告等納入常規(guī)性工作進(jìn)行安排和布置，為各單位進(jìn)行科學(xué)化和規(guī)范化管理提供借鑒，切實(shí)做到內(nèi)控規(guī)范管理有據(jù)可依、有章可循。

2" " "縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

目前，筆者所在縣已完成2021年年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制及上報(bào)工作，但在具體操作過(guò)程中，仍有一些普遍存在的問(wèn)題有待解決。

2.1" "內(nèi)控體系基礎(chǔ)薄弱

一是工作啟動(dòng)較晚。2016年6月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào)），行事事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的大幕拉開(kāi)。筆者所在縣在收到省市財(cái)政主管部門(mén)文件后，督促各單位通過(guò)“以評(píng)促建”的方式實(shí)施內(nèi)部控制工作。由于起點(diǎn)低、基礎(chǔ)弱，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，內(nèi)控填報(bào)工作進(jìn)展緩慢且艱難［1］。

二是缺乏專(zhuān)業(yè)人才。筆者所在縣2022年行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)牽頭部門(mén)有257家，分別為行政管理部門(mén)92家、財(cái)務(wù)部門(mén)140家、內(nèi)審部門(mén)8家、紀(jì)檢監(jiān)察和其他部門(mén)17家，未設(shè)置牽頭部門(mén)1家。各牽頭部門(mén)工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)較為單一，缺乏在內(nèi)控建設(shè)中挑大梁的跨行業(yè)、跨系統(tǒng)的復(fù)合型人才，工作經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺，工作成果大打折扣［2］。

三是制度制定程序不合規(guī)。2022年8月，筆者所在省會(huì)計(jì)處對(duì)內(nèi)控報(bào)告集中評(píng)審后反饋給縣級(jí)的內(nèi)控報(bào)告填報(bào)數(shù)據(jù)顯示，仍有部分單位在內(nèi)控報(bào)告填報(bào)系統(tǒng)中上傳非本單位執(zhí)行的制度。經(jīng)核實(shí)，部分單位在出臺(tái)制度前沒(méi)有征求意見(jiàn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體討論研究，未以文件形式發(fā)送給所屬單位（科室）和全體人員學(xué)習(xí)，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行公文辦理的程序，缺乏可執(zhí)行性。

2.2" "內(nèi)控建設(shè)意識(shí)不強(qiáng)

一是單位層面不夠重視。筆者所在縣2022年單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人為單位負(fù)責(zé)人的有218人，其中仍有部分單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏內(nèi)控建設(shè)意識(shí)，沒(méi)有擔(dān)負(fù)起建立與實(shí)施內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，沒(méi)有主持召開(kāi)專(zhuān)題工作布置會(huì)和專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)，沒(méi)有制定內(nèi)部控制聯(lián)席工作機(jī)制，沒(méi)有明確各部門(mén)及其人員在內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中的責(zé)任，造成內(nèi)部控制工作進(jìn)度遲緩、質(zhì)量不高、效果不好［3］。

二是風(fēng)險(xiǎn)防控觀念淡薄。2022年，筆者所在縣未開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的行政事業(yè)單位有3家，占單位總數(shù)的1.16%；在六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域未開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政事業(yè)單位平均為13家，占單位總數(shù)的5.04%。這些未開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和評(píng)估的單位普遍認(rèn)為，只要單位資金能運(yùn)轉(zhuǎn)，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)這項(xiàng)工作可有可無(wú)、作用不大，沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防控和內(nèi)控建設(shè)的重要性。

三是工作主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)。筆者所在縣在2022年成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的行政事業(yè)單位有256家，未成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的單位有2家。部分單位認(rèn)為，對(duì)于人員較少、資金規(guī)模較小、工作內(nèi)容相對(duì)單一的單位來(lái)說(shuō)，規(guī)范的流程操作程序復(fù)雜煩瑣，會(huì)在一定程度上降低工作效率，其看不到經(jīng)濟(jì)效益，參與的積極性不高，存在消極應(yīng)對(duì)、被動(dòng)應(yīng)付的現(xiàn)象。

2.3" "內(nèi)控報(bào)告內(nèi)容失真

一是內(nèi)控建設(shè)形式化。由筆者所在縣2022年上報(bào)的內(nèi)控報(bào)告數(shù)據(jù)可知，258家行政事業(yè)單位全部成立了內(nèi)部控制工作小組，但有部分單位認(rèn)為成立的專(zhuān)班有名無(wú)實(shí)，未對(duì)沿用的舊制度條款進(jìn)行修訂和完善，與新規(guī)定相悖。同時(shí)，部分新建立的制度避重就輕，生搬硬套其他單位的制度，內(nèi)容缺失，與業(yè)務(wù)脫節(jié)，與實(shí)情不符，經(jīng)不起考證［4］。

二是自評(píng)環(huán)節(jié)走過(guò)場(chǎng)。部分行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)單位內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患疏于防范，不按照評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)分細(xì)則對(duì)本單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，抱著不當(dāng)先進(jìn)也不墊底的心態(tài)進(jìn)行自評(píng)打分，評(píng)價(jià)的最終結(jié)果未向單位主要負(fù)責(zé)人匯報(bào)，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不規(guī)范，流于形式，喪失了內(nèi)控制度為單位持續(xù)健康發(fā)展防范風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值。

三是佐證資料不嚴(yán)謹(jǐn)。部分行政事業(yè)單位在填報(bào)軟件時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格審核填報(bào)的相關(guān)數(shù)據(jù)和佐證資料，導(dǎo)致內(nèi)控軟件中的績(jī)效、預(yù)決算、收支、資產(chǎn)、合同等數(shù)據(jù)與績(jī)效表、部門(mén)決算、財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)報(bào)告中的數(shù)據(jù)存在一定的差異，同時(shí)還重復(fù)上傳會(huì)議紀(jì)要、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果、制度文件等文字資料，使得數(shù)據(jù)和佐證資料不嚴(yán)謹(jǐn)。

2.4" "內(nèi)控覆蓋范圍不廣

完善的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位的各個(gè)層級(jí)，全面覆蓋單位層面和業(yè)務(wù)層面的各類(lèi)業(yè)務(wù)活動(dòng)。但部分單位對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)存在偏差，認(rèn)為內(nèi)控制度只是關(guān)聯(lián)簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)收支問(wèn)題，將其直接甩給財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。財(cái)務(wù)工作者在收到文件后，簡(jiǎn)單粗略地制定一套內(nèi)控制度應(yīng)付了事，對(duì)重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，特別是對(duì)涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，未結(jié)合單位實(shí)際情況進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)和制約，沒(méi)有形成全面、系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系［5］。

3" " "縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的改進(jìn)措施和建議

3.1" "明確崗位職責(zé)分工

一是緊密結(jié)合單位工作實(shí)際，據(jù)實(shí)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或者確定內(nèi)部控制牽頭部門(mén)，組建專(zhuān)班，成立內(nèi)控建設(shè)辦公室組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，制訂實(shí)施方案，明確責(zé)任，細(xì)化任務(wù)，加強(qiáng)督辦。

二是選派業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、懂政策、勤學(xué)上進(jìn)、肯鉆研的人員參加內(nèi)控建設(shè)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升能力，指導(dǎo)本單位的內(nèi)控體系建設(shè)工作。

三是把建設(shè)重點(diǎn)放在單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)上，保證按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程。

四是理順科室與科室、科室與分管領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，全面梳理業(yè)務(wù)流程和權(quán)責(zé)清單，切實(shí)做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，確保高風(fēng)險(xiǎn)崗位人員定期輪崗。

3.2" "健全議事決策機(jī)制

一是單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)擔(dān)負(fù)起建立與實(shí)施內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)不是戴“緊箍”、添亂子、找麻煩，而是給領(lǐng)導(dǎo)者上“安全險(xiǎn)”、為各項(xiàng)工作“把關(guān)守口”、為干部職員“保駕護(hù)航”，是確保單位內(nèi)部“人人重內(nèi)控、處處防風(fēng)險(xiǎn)、事事得安全”的必要前提。如果單位制度不健全，出現(xiàn)人員失職、項(xiàng)目違規(guī)、合同違法、公款私存、資產(chǎn)流失等違紀(jì)違法問(wèn)題的概率就高，在反腐高壓態(tài)勢(shì)下，一旦出現(xiàn)貪腐問(wèn)題，其給縣區(qū)帶來(lái)的“后遺癥”和負(fù)面影響幾年都無(wú)法消除。

二是各單位應(yīng)堅(jiān)持民主決策和重大事項(xiàng)集體討論制，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定重大事項(xiàng)的內(nèi)部決策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定適合本單位的內(nèi)部控制制度，形成比較完善和健全的內(nèi)部控制體系，并且一經(jīng)認(rèn)定，不能隨意修改，防止權(quán)力濫用。

3.3" "創(chuàng)新制度管理模式

一是健全單位各項(xiàng)制度。針對(duì)行政事業(yè)單位管理體制、運(yùn)行機(jī)制執(zhí)行過(guò)程中反映出來(lái)的一些具體問(wèn)題，及時(shí)依據(jù)改革的內(nèi)容和政策的變化對(duì)制度加以修訂和完善，制訂應(yīng)對(duì)方案。出臺(tái)的各項(xiàng)制度應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)上報(bào)對(duì)口的管理部門(mén)審核后才可印發(fā)給單位內(nèi)部執(zhí)行，以正確指導(dǎo)各單位開(kāi)展各項(xiàng)工作，確保人、財(cái)、物及各項(xiàng)事務(wù)都在可控的安全范圍之內(nèi)。在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮內(nèi)控體系這座“金礦”的作用，為領(lǐng)導(dǎo)正確決策、單位又好又快發(fā)展提供參考依據(jù)。

二是建立縣級(jí)制度資料庫(kù)。督促各單位將印發(fā)的制度文件交由對(duì)口的管理部門(mén)審核，在審核通過(guò)后交縣法制辦或紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)備案登記并存檔，完善縣級(jí)電子制度資料庫(kù)，隨時(shí)為執(zhí)法部門(mén)提供制度依據(jù)，達(dá)到制度共享。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)在開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查、審計(jì)后，應(yīng)將制度的執(zhí)行情況作為披露的內(nèi)容之一列入結(jié)論報(bào)告，徹底達(dá)到以制度管人、財(cái)、物，將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的目的。

三是由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)或者紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)成立內(nèi)控建設(shè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)小組，組織中堅(jiān)力量去內(nèi)控體系建設(shè)比較成熟的單位考察，學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，形成3～5套內(nèi)控建設(shè)模板供不同業(yè)務(wù)范圍的單位借鑒選用，充實(shí)內(nèi)控建設(shè)內(nèi)容。

3.4" "強(qiáng)化內(nèi)部考核機(jī)制執(zhí)行

一是指定專(zhuān)門(mén)部門(mén)或者組建工作專(zhuān)班負(fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并出具評(píng)價(jià)報(bào)告。檢測(cè)單位內(nèi)部為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)所必需的控制程序是否存在并且設(shè)計(jì)是否恰當(dāng)，相關(guān)內(nèi)部控制機(jī)制、內(nèi)部控制制度、崗位責(zé)任制、內(nèi)部控制措施等是否有效執(zhí)行。同時(shí)，充分發(fā)揮單位內(nèi)部財(cái)會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門(mén)或崗位在內(nèi)部控制中的作用，將單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位和人員的設(shè)置情況等納為履職盡責(zé)和黨風(fēng)廉政建設(shè)考核內(nèi)容，全方位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。

二是統(tǒng)一出臺(tái)地方內(nèi)控報(bào)告審核要點(diǎn)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)內(nèi)控報(bào)告系統(tǒng)需要填報(bào)的6張表中的封面內(nèi)容、內(nèi)控機(jī)構(gòu)上傳的附件材料與填報(bào)內(nèi)容是否一致、培訓(xùn)小組會(huì)議佐證材料與次數(shù)是否一致、各單位是否按要求開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)工作、各單位有無(wú)崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的來(lái)源、各單位是否建立內(nèi)控信息系統(tǒng)等17項(xiàng)基本指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一要求，加大內(nèi)控力度，有效避免單位閉門(mén)造車(chē)的情形發(fā)生。

3.5" "構(gòu)建外部問(wèn)責(zé)機(jī)制

一是加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控報(bào)告中數(shù)據(jù)的審核。2016年，財(cái)政部要求中央部門(mén)率先將內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)報(bào)告作為決算報(bào)告的重要組成部分向財(cái)政部報(bào)告，部門(mén)決算軟件系統(tǒng)中首次新增上傳內(nèi)控總結(jié)文檔任務(wù)，市財(cái)政部門(mén)及時(shí)將該任務(wù)列為考核各縣部門(mén)決算編審內(nèi)容之一。縣級(jí)財(cái)政部門(mén)的決算編制和內(nèi)控編制責(zé)任部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，加大對(duì)部門(mén)決算報(bào)表和內(nèi)控報(bào)告的審核力度，確保部門(mén)決算軟件與內(nèi)控軟件中相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容一致。

二是成立縣級(jí)內(nèi)控建設(shè)督查組。建議每年年初由紀(jì)委牽頭制訂專(zhuān)項(xiàng)檢查總體方案，從財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)抽調(diào)精干力量組成聯(lián)合檢查專(zhuān)班，充分發(fā)揮強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的效應(yīng)，層層傳導(dǎo)壓力，對(duì)各單位的內(nèi)控建設(shè)和財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行全方位的審計(jì)和檢查，由財(cái)政部門(mén)提出檢查處理意見(jiàn)和建議、審計(jì)部門(mén)提出審計(jì)處理意見(jiàn)和建議，由縣紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)在資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)等方面存在違法違規(guī)行為的單位和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，督促單位整改并健全內(nèi)控體系。

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