深析行政事業單位內部控制制度結構的完善

［摘 要］文章旨在分析行政事業單位內部控制制度結構完善的核心內容，依據單位日常運轉過程中暴露出的典型問題，探索具有針對性的應對措施，通過詳細深入地研討適合廣大基層行政事業單位發展的內部控制制度框架，為單位提高管理質量貢獻綿薄之力。

［關鍵詞］行政事業單位；內部控制；制度結構

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.04.011

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）04-0034-03

0" " "引 言

行政事業單位確定內部控制制度時存在以下弊病：內部控制制度結構松散寬泛、相應制度核心內容針對性不足；內部控制制度結構缺乏強勁的監督管理機制，單位內自檢行為難以發揮實質效用；內部控制制度結構缺少完善、系統的風險預估和評判機制等。

1" " "行政事業單位內部控制制度的相關概念

1.1" "行政事業單位的實質內涵

行政事業單位一般是指為社會大眾增添福祉、促進地方發展的社會組織。該種社會組織的服務內容涵蓋文化、醫療、教育和科學，為廣大基層群眾提供直接社會性服務，不以營利為目的。行政事業單位的社會價值很難用實際物質形態來衡量，因此組織管理通常需要依據單位運營性質確定。我國行政事業單位依照主體服務項目分為兩大類，一種是事業單位，如公立醫院和公辦學校等；另一種是行政單位，具備國家賦予的特定職權，以解決基層實際問題，如房管局、住建局等。

1.2" "內部控制理念的內涵

內部控制理念涵蓋的實質性內容目前得到充分認同的有以下兩種：第一，學界認為內部控制是指在確定環境下單位組織開展的一系列計劃、調整和控制活動，目的是充分調配資源，令單位管理規范化、標準化。第二，學界認為內部控制是指為提升單位運作效率、確保對內部業務和財務活動的監管效力，而令全體員工共同參與的一項監管工作。自國家2014年頒布《行政事業單位內部控制規范》后，內部控制基本內涵主要是事業單位在管理進程中持續開展的規范和約束行為，為最終實現運營目標奠定扎實的基礎［1］。

1.3" "內部控制制度的實際組成要素

為快速促進現代化行政事業單位管理機制轉型優化，消除傳統管理體制造成的諸多弊端，自發形成行政事業單位管理運營新局面，筆者參考借鑒國際先進行政事業單位內部控制整體框架，并融合我國基本國情和發展實際需求，確定了內部控制制度的五大組成要素。

第一，風險評估要素。當今世界局勢紛繁復雜，我國也正經歷百年未有之大變局，行政事業單位在日常管理、競爭中遭遇的不確定因素大幅增加。內外風險評估是單位組織及時預見隱患、規避問題的重要辦法，也是增強行政事業單位管理能力的關鍵因素。

第二，控制活動要素。控制活動是指行政事業單位在風險評估后，按照風險評估結果制定的一系列應對措施，旨在預先處理單位運營弊端、及時消減積存隱患的不良影響，務實做好行政事業單位內部控制工作。

第三，控制環境要素。行政事業單位的內部控制環境具有多元化特性，單位內部的組織架構、文化底蘊、員工構成和職員對待內部控制的整體思想等均屬于控制環境的組成因素。單位內部控制環境的變化，通常會受到上級管理層工作意識和管理手段的制約。

第四，信息溝通要素。信息與溝通要素是指行政事業單位建立的內部溝通機制和使用的信息溝通系統，能夠保障行政事業單位內部事務溝通渠道暢通無阻，確保各維度溝通事項傳達到位。信息溝通系統是行政事業單位搭建的穩定橋梁，可將匯集的相關信息經由系統分析處理［2］。

第五，內部監督要素。內部監督要素是指行政事業單位內部職員通過現有管理機制，反饋自身對現下內部控制制度的意見和建議，真實地評價內部控制制度的有效性。

2" " "行政事業單位開展內部控制制度結構完善工作的積極作用

2.1" nbsp;用于主動預防行政事業單位廉政風險

在現行市場經濟體制下，行政事業單位運營機制及產權特質與市場化管理模式的運作特征產生了比較大的分歧。基于當下行政事業單位普遍運用的管理模式，若單位內部出現高度集權，必將導致權力約束處于失控狀態，致使單位內權力尋租，進而令行政事業單位內廉政布局無法順利行進，出現風險行為。當行政事業單位內部控制制度結構臻于完善時，內部控制機制中應包括高效、便捷的審計系統。此系統設置的核心目的是準確把控單位內財務和運作流程，方便上級管理人員及時分析出目前必須面對的主要風險，根據風險表現的實質內核商榷應對方案、有效規避廉政風險［3］。

2.2" "作為促進行政事業單位進步的必要條件

伴隨我國經濟體制的深化改革，市場環境帶動企事業單位運營機制和管理模式不斷優化改進，行政事業單位在組織架構、內部管理文化積淀等方面逐步向企業看齊。由于行政事業單位受職能限制和外界因素的影響，單位在實際的運作過程中將不可避免地遭遇各種風險，威脅、干預單位組織的正常發展。因此，完善內部控制制度結構對行政事業單位規避重大風險、穩步前行具有積極作用。實行健全的內部控制制度結構，可有效應對傳統行政事業單位缺少風險識別機制、信息溝通系統建設滯后等典型問題，確保單位內部風險處理及信息化運營水平滿足改革發展需求。

3" " "行政事業單位內部控制制度結構構建存在的典型問題

3.1" "內部控制制度結構過于寬泛，實質制度內容流于形式

依據《內部控制整合框架》相關內容能夠基本明確內部控制的核心要義，規范、高效和可靠是內部控制制度結構部署的關鍵因素。但隨著時代變遷，內部控制概念經過時間推移，發生巨大轉變，結構布局涵蓋范圍趨于寬泛化。

3.1.1" "內部控制制度賦能過高

無論是企業還是事業單位，對內部控制制度賦予的職能需求皆呈現過度拔高的態勢，要求內部控制制度滿足所有的管理需求、全面應對各種風險問題。追溯內部控制制度的發展歷程能夠明顯觀察出，從最初內部控制要求財務信息詳盡化，進一步演化為內部控制制度需要保障企事業單位運轉流暢化，直至現下要求經由內部控制制度管轄和調度，順利實現企事業單位戰略目標的宏大任務。上述管理需求對內部控制制度結構布局的要求從可行化到理想化，促使內部控制必須事無巨細，最終導致內部控制制度結構寬泛松散［4］。

3.1.2" "過度要求內部控制制度全面化

內部控制制度被要求面面俱到，必將迫使行政事業單位的管理制度內容流于形式，形成空有制度、未見成效的尷尬局面。起初內部控制只簡單針對單位財務管理工作，主要包含財務管理的預算、核算與決算工作；后續內部控制管理范圍愈發空泛，增加了單位組織、決策、分析和考評等項目管理，直至管理范圍包含行政事業單位日常運營的全部程序，希冀用內部控制體系取代企事業管理的全部環節和內容，令內部控制制度結構逐步失去合理性，直接影響行政事業單位管理效率及質量。

3.2" "內部控制制度結構缺少強有力的監督機制

內部監督機制是夯實內部控制管理效力、體現制度完整性的重要因素。實行內部監督舉措可有力減少行政事業單位內管理隱患和風險，搭建合理的溝通平臺用以督促單位上級的日常管理工作、及時糾正單位運轉中的偏差。根據對地方基層不同行政事業單位管理工作的觀察和分析，傳統行政事業單位踐行內部監督機制的形式乏善可陳，缺乏創新性和實用性，單純依靠內部審計方式展開監督管理工作。

3.2.1" "內部審計規范性不足

在我國絕大多數行政事業單位中，內部審計策略具有相當高的普及程度。作為內部控制制度重要組成部分，獨立性和專業性是決定審計質量與控制力度的影響要素。部分行政事業單位內部審計制度規范性不足，貫徹落實的嚴謹性有待提高。單位內的審計事項常被很多外在因素干擾，直接制約審計工作的權威性、客觀性和精準性，導致開展審計工作的目的難以真正實現。

3.2.2" "內部審計專業性缺失

專業性是展現行政事業單位內相關審計人員職業素養、保障審計工作標準化的重要標識，專業性不足也是現下嚴重制約內部審計質量的一大弊病，具體表現如下：行政事業單位內部審計人員缺少扎實的理論基礎和豐富的實踐經驗，專業背景欠缺，阻礙內部審計工作高效、準確發現財務問題，未真正發揮內部審計效用。

3.2.3" "內部審計工作態度不端正

內部審計工作敷衍了事、流于形式，是阻礙此項舉措對行政事業單位管理形成具有一定規模約束力的首要原因。由于單位內部接受監督和參與監督渠道相對較少，基層群眾參與監督的方式過于簡單；民眾參與內部監督的積極性不高，令人們獲得行政事業單位信息的合法知情權利受到不同程度影響。部分單位忽視結合信息技術建立線上監督渠道，切斷了基層群眾及時獲取行政事業單位新動態、隨時參與監督管理的重要橋梁。

3.3" "內部控制制度結構不完善，缺乏健全的風險預估機制

風險預估機制是行政事業單位預先明晰單位運作風險、正確處理財務問題的重要保障，能夠確保單位免于遭受運營事故制約組織穩定前行的步伐。風險評估是內部控制制度結構中不可或缺的重要組成部分，能夠為企事業單位有效應對風險、采取針對性策略奠定扎實基礎。依據對地方部分行政事業單位風險預估機制運行成效和過程的評測與分析，可總結出以下缺陷。

第一，一些行政事業單位對風險預估重要性的認識態度不夠端正，出現刻意忽視策劃、實行風險預估工作的典型問題。第二，單位內部空有風險預估框架，實質上尚未建立翔實、嚴謹的內部風險損失數據庫。重要數據缺損將直接影響行政事業單位制定針對性政策的準確性和有效性，單位無法啟用專業定量數據分析模型來評測內部潛在風險［5］。第三，風險數據真實性亟待提升。行政事業單位具有系統的績效考核機制，可受外界復雜因素的影響，違規情況記錄和實際情況常常相悖，產生故意隱瞞、包庇損失的問題。

4" " "行政事業單位內部控制制度結構優化的有效措施

4.1" "合理使用內部牽制機制，增強內部控制制度完整性

牽制機制是真正發揮內部控制制度效力的核心，切實施行牽制機制，將高效保障單位內部防范財務管理問題、有力監督工作有序開展。當前，行政事業單位內部控制管轄細節中常出現忽視制定內部牽制機制的有關問題，致使內部控制效果不佳。內部牽制可以將業務權力分散管理，形成互相制約的管理形勢，并細化內部控制管理事項，降低傳統內部控制制度結構寬泛、制度內容流于形式的負面影響。實際制定有關機制策略時，應重點關注以下改進思路：首先，禁止任何單位內部個人或部門單獨掌握業務權力，避免決定權一家獨大的典型不良現象，確保所有經手業務能夠接受交叉監督和控制。其次，一些行政事業單位應盡力擴大內部牽制機制的使用范圍，將內部牽制機制從單位會計運作機制中“釋放”，加以改良優化后用以適應不同單位部門的工作模式，使內部牽制機制從單純應用于會計管理逐步向單位管理控制層面滲透，滲透生產、銷售、審核、批復和服務等方面。

4.2" "建立健全風險預估機制

為保障行政事業單位徹底摒棄單位內部控制制度內容空泛、政策執行效力不足等劣勢的負面影響，建立健全風險預估和識別機制十分重要，是提高控制管理質量的重要基礎。實際優化工作關鍵點如下：第一，盡力修補業已遭受損壞的風險數據，將可找回的重要風險評估數據重新錄入單位內風險損失數據庫中。通過最大限度完善風險評估數據庫中的相關信息，單位內決策者和管理者能夠依據數據分析反饋結果，確定單位各部門日常運轉中存在的薄弱環節，進而商榷相應的風險應對措施，評定風險管控質量。第二，吸納先進風險定量評估模型，模型運載的計算分析方法越科學、完善，越能顯著提升風險預估結果的正確性和有效性。行政事業單位實際引進推行時，可根據單位運營實際需求合理選用有關計算方法，如矩陣圖法等。

5" " "結 語

行政事業單位應順應時代發展和環境變化，適時適度地調整內部控制制度的核心內容。在單位日常運營過程中，杜絕一成不變地沿用傳統、過時的內部控制制度結構框架，避免因內部控制制度制定目的不明確、管轄范圍過于寬泛、制度核心內容流于形式等負面因素制約單位內部控制制度的有效性。

主要參考文獻

［1］周鳳英.新《政府會計制度》對行政事業單位內部控制的影響［J］.財務管理研究，2022（3）：150-153.

［2］楊秀云.行政事業單位內部控制制度架構完善思考［J］.中國產經，2021（24）：72-74.

［3］王燕.行政事業單位財務內部控制制度存在的問題及對策分析［J］.行政事業資產與財務，2021（22）：54-55.

［4］謝英.芻議行政事業單位內部控制制度的建立與完善［J］.商訊，2021（32）：167-169.

［5］張堃.新政府會計制度下行政事業單位財務內部控制建設研究［J］.納稅，2021（14）：78-79.