統(tǒng)一大市場監(jiān)管視角下反壟斷與金融監(jiān)管之協同

摘要：推進金融領域的反壟斷執(zhí)法已經成為當前我國反壟斷法研究的重要議題，然而通過導入銀行業(yè)組織價格卡特爾案件發(fā)現我國反壟斷執(zhí)法機關介入金融領域壟斷案件仍然存在著包括競爭政策與金融政策沖突、反壟斷部門與金融監(jiān)管部門二元對立、反壟斷與金融監(jiān)管之間信息溝通不暢以及金融反壟斷處罰畸輕等執(zhí)法困境。造成這一執(zhí)法困境的根源是工具主義和本位主義之爭所造成的反壟斷監(jiān)管與金融監(jiān)管之間的關系割裂。為此，有必要基于統(tǒng)一大市場監(jiān)管視角，構建起反壟斷與金融監(jiān)管的法律協調框架，就政策協調、治理合作、信息溝通、裁量處罰四個方面形成具體協同路徑，以實現反壟斷與金融監(jiān)管之間的有效協同。

關鍵詞：反壟斷法；金融監(jiān)管；統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系；協同機制

一、引言

2022年12月，《金融穩(wěn)定法（草案）》被提請全國人大常委會審議并公開征求意見，其中第十八條首次以法律形式明確了“國務院金融管理部門應配合國務院反壟斷執(zhí)法機構加強金融領域反壟斷執(zhí)法，促進金融業(yè)公平競爭”。由此可見，強化金融市場反壟斷、促進金融政策與競爭政策協調、完善金融領域公平競爭審查現已成為目前反壟斷法研究的重要議題。以銀行業(yè)組織價格卡特爾為例，價格卡特爾原本是反壟斷執(zhí)法的傳統(tǒng)規(guī)制對象，但由于金融市場的規(guī)制特殊性以及多頭監(jiān)管性，加之反壟斷部門在金融執(zhí)法監(jiān)管上信息不對稱的情況，金融業(yè)監(jiān)管對專業(yè)性、權威性、唯一性的行業(yè)規(guī)制路徑的過度依賴致使銀行業(yè)組織價格卡特爾行為長期得不到反壟斷執(zhí)法機構關注，而使得金融領域壟斷行為在反壟斷法的適用上處于軟約束的境況。盡管金融市場是國家重點監(jiān)管的特別市場，但卻并不屬于反壟斷法豁免責任的范疇；金融市場主體與監(jiān)管部門若從事排除、限制競爭行為仍理應受到反壟斷法的規(guī)制。考慮到現階段反壟斷執(zhí)法與金融監(jiān)管之間的抵牾問題，有必要以銀行業(yè)組織價格卡特爾的反壟斷規(guī)制為例，由小見大、由表及里，通過分析反壟斷執(zhí)法機構在金融領域壟斷行為上的執(zhí)法困境，進而深入探討如何平衡金融政策與競爭政策，協調金融監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機構對于金融領域壟斷行為的查處，從而為金融業(yè)反壟斷執(zhí)法與金融監(jiān)管之間構建協同機制提供具體方案，使金融監(jiān)管部門和反壟斷執(zhí)法機構既能夠按照各自職權履行職責，又能在協調機制下有序發(fā)揮作用。

二、以案見津：銀行業(yè)組織價格卡特爾的反壟斷執(zhí)法現狀

2017年2月，某市銀行業(yè)協會在市銀監(jiān)會的指導和支持下制定并組織有關會員銀行簽署了《關于增強個人住房貸款業(yè)務自律治理增進業(yè)務健康發(fā)展的公約》（以下簡稱《公約》），《公約》中要求會員銀行執(zhí)行“個人住房貸款利率不低于基準利率的0.9倍”，且“二套房貸款期限最長不得超過25年”的規(guī)定。其中關于最低利率折扣設置為9折被指控涉嫌行業(yè)協會組織價格卡特爾行為而被訴諸原國家工商行政管理總局與原銀監(jiān)會；但僅得到某市工商執(zhí)法大隊以及銀監(jiān)會的口頭立案，相關調查進展和結果至今未予公開。通過對本案的反壟斷執(zhí)法情況考察，可以發(fā)現該案呈現出區(qū)別于一般價格卡特爾案件的特點，反壟斷執(zhí)法機構在審查決定立案階段以及處罰階段的思路如下可見一斑：

判斷案涉行為是否為壟斷行為且屬于何種類型的壟斷行為存在疑問。在本案中，某市銀行業(yè)協會組織十余家會員銀行簽署《公約》要求各會員執(zhí)行最低利率的行為，被指控違反了《反壟斷法》中“行業(yè)協會不得組織本行業(yè)的經營者從事本章禁止的壟斷行為”以及“禁止具有競爭關系的經營者達成固定或者變更商品價格”的規(guī)定。從現有的規(guī)范依據來看，盡管國家發(fā)改委發(fā)布的《行業(yè)協會價格行為指南》指出在相關市場集中度越高的情況下行業(yè)協會制定并執(zhí)行的價格政策對公眾的價格預期影響也越大，相應的法律風險也增加；加之國家市監(jiān)總局發(fā)布的《禁止壟斷協議規(guī)定》第八條對固定或變更價格予以類型化；但是個人信貸市場是否屬于集中度高的相關市場以及限定個人房貸利率的最低水平是否屬于固定價格，在對相關規(guī)范的文義解釋上語焉不詳，國內也無相關反壟斷執(zhí)法實踐認定對利率卡特爾加以支持。故而本案在行為要件的認定上具有較大的爭議，這使得反壟斷執(zhí)法機構對于正式立案非常謹慎。

除此之外，本案的管轄權屬在執(zhí)法實踐上也極具爭議。作為涉嫌“行業(yè)協會組織橫向價格壟斷協議”的案件，該市的市場監(jiān)督管理局自然具有立案管轄的資格；但是本案同時也涉嫌“操縱利率擾亂個人信貸市場秩序”，中國人民銀行以及銀行業(yè)監(jiān)管部門均有權對其進行專屬管轄。從理論上看，銀行業(yè)監(jiān)管部門在處理銀行市場規(guī)制問題上無疑具有法律上的優(yōu)先性和權威性；從執(zhí)法實踐上看，現階段金融監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機構之間也并未就案件執(zhí)法權沖突達成相關協定。因此，在本案中該市的市場監(jiān)督管理局可能最終考慮到與銀行業(yè)監(jiān)管部門之間的監(jiān)管抵牾，故而遲遲未予以正式立案。

最后，即便反壟斷執(zhí)法機構受理了本案并開展調查，但是在調查與處理案件的過程中也面臨著諸多困難。例如，反壟斷執(zhí)法機構亟待解決信息不對稱問題，由于長期以來銀行業(yè)的日常監(jiān)管均是由銀行業(yè)監(jiān)管部門負責，反壟斷執(zhí)法機構幾乎沒有與商業(yè)銀行相關的監(jiān)管資料，在相關信息搜集上的成本非常高；另外反壟斷執(zhí)法機構在執(zhí)法權內容上也與銀行業(yè)監(jiān)管部門有沖突，由于銀行業(yè)監(jiān)管部門對銀行業(yè)以及銀行業(yè)協會的現場和工作人員具有檢查、問詢的權力、對其相關經營資料或管理資料具有查閱、復制、封存等權力，而反壟斷執(zhí)法機構并沒有被賦予與之相關的權力，因而反壟斷執(zhí)法機構勢必要與銀行業(yè)監(jiān)管部門充分溝通以便其能夠配合自己部門的執(zhí)法工作；除此之外，市場監(jiān)督管理部門在對該案當事人處罰的過程中也可能會充分考慮到銀行業(yè)監(jiān)管部門的感受而在行政責任的裁量上有意減輕甚至免除。畢竟在本案當中該《公約》是市銀監(jiān)會指導和支持銀行業(yè)協會組織會員銀行簽署的，如果對銀行業(yè)協會以及相關會員銀行予以從重處罰，不僅難以得到銀行業(yè)監(jiān)管部門的執(zhí)法配合，甚至影響今后反壟斷執(zhí)法機構對金融領域反壟斷案件的辦理。

三、當前我國金融領域反壟斷執(zhí)法的權力沖突困境

通過列舉國內一例典型的金融業(yè)組織價格卡特爾以及其反壟斷執(zhí)法情況，經過案例分析后可知當前我國金融領域反壟斷執(zhí)法所面臨的權力沖突困境。本文試圖從政策協調、治理合作、信息溝通、裁量處罰四個維度具體分析我國反壟斷執(zhí)法機構在辦理金融領域反壟斷案件與金融監(jiān)管部門之間的權力傾軋。

（一）政策維度：競爭政策與金融政策之間存在目標沖突

盡管反壟斷執(zhí)法機構與金融監(jiān)管部門在維護公平競爭的金融市場秩序上具有共同的政策目標，但是二者在政策目標的價值偏好與衡量上仍有顯著差異。反壟斷執(zhí)法機構制定的競爭政策關注對公平市場競爭秩序的維護以及對市場不公平競爭狀態(tài)的矯正；而金融監(jiān)管部門制定的金融政策更關注金融安全與效率的內在統(tǒng)一，兼顧金融公平。前者的規(guī)制路徑一般以行為主義為觀念基礎，通過對壟斷行為的事后監(jiān)管來維護公平競爭秩序和消費者權益，扭轉被競爭者排除、限制競爭的市場狀態(tài)；后者的規(guī)制路徑則以結構主義和要式主義為觀念基礎，通過對金融主體特別是系統(tǒng)重要性金融機構設置準入門檻、明確監(jiān)管規(guī)則、強化內部治理等事前和事中監(jiān)管方式來維持金融市場的總需求與總供給的恰當平衡、防范和化解金融風險。正因如此，競爭政策與金融政策之間常常容易發(fā)生抵牾，特別是在金融監(jiān)管部門收緊金融政策的情況下會引發(fā)排除、限制競爭的效果。以上文所述的銀行業(yè)協會組織價格卡特爾案為例，市銀監(jiān)會的本意是希望通過簽署《公約》收緊個人房貸最低利率以及二套房的貸款年限的信貸政策以達到防止房市過熱、貫徹“房住不炒”方針的目的；而在客觀行為上反而導致行業(yè)協會組織促成會員銀行串通合謀固定貸款利率的情況。

競爭政策與金融政策之間的沖突是導致當前金融領域反壟斷執(zhí)法面臨困境的重要原因，這表現為我國長期以來一直奉行以政府調控為主導的產業(yè)政策優(yōu)先，而忽視了以市場調控為導向的競爭政策的基礎性地位。這一現象與金融反壟斷執(zhí)法讓位于金融監(jiān)管、金融監(jiān)管部門對金融領域市場壟斷行為的過分寬容以及反壟斷法在實際執(zhí)行時因特別法優(yōu)于一般法而被不當排除適用金融壟斷行為密切相關。不過，強調競爭政策的基礎地位并不代表金融政策就要完全讓位于競爭政策，而是在政策導向層面更加強調競爭政策與金融政策的多元平衡與有序和諧，要求競爭政策的制定者與金融政策制定者在金融反壟斷的價值觀念上達成一致，共同維護金融市場的秩序公平以及執(zhí)法公平。同樣以上述案件為例，如果國務院金融監(jiān)管部門與反壟斷部門在金融政策與競爭政策之間就金融領域反壟斷方面協調確立和厘清好金融監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機關各自的執(zhí)法責任與權限，明確金融壟斷案件的立案標準；那么該市的反壟斷執(zhí)法機關便不會無法認定案件性質從而陷入是否該由自己立案的疑問，甚至出現選擇性執(zhí)法的不公平問題。

（二）治理維度：反壟斷與金融監(jiān)管處于二元分立的結構態(tài)勢

我國市場監(jiān)管最為典型的一大特點就是機構監(jiān)管，即通過對市場類型的劃分來分配對應的監(jiān)管機構加以監(jiān)管。除一般市場由市場監(jiān)督管理機關負責監(jiān)管外，特別市場如金融市場、電信市場、能源市場、藥品市場等市場均有相對應的監(jiān)管部門。具體在對金融市場的監(jiān)管方面，我國業(yè)已形成“一委一行一局一會”的金融監(jiān)管體制，對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融市場分別確定監(jiān)管規(guī)則、開展日常監(jiān)管和風險處置工作。但由于機構監(jiān)管依附于自上而下、條條關系的傳統(tǒng)科層制模式之下，各個條狀關系下的監(jiān)管部門之間涇渭分明、職責不一，使得全國統(tǒng)一大市場被人為地分割成多個市場類型從而形成了監(jiān)管孤島問題，這在當前混業(yè)經營的金融業(yè)生態(tài)環(huán)境下體現得尤為明顯。不同金融行業(yè)的監(jiān)管部門由于多頭監(jiān)管緣故對于跨市場跨區(qū)域的金融產品尚且不能完全形成監(jiān)管合力，更毋寧言被特別市場排斥在外的反壟斷執(zhí)法部門。因此，基于金融業(yè)監(jiān)管的機構完備性和規(guī)制封閉性，金融監(jiān)管體系為反壟斷進入金融領域開展執(zhí)法建立起了巨大的行業(yè)規(guī)制壁壘。然而金融監(jiān)管是一個系統(tǒng)性工程，它既需要對金融行業(yè)發(fā)展認識深刻且具有專業(yè)執(zhí)法知識的金融監(jiān)管部門來奠定金融市場秩序規(guī)制的總基調，也需要擅長分析市場集中度和市場勢力的反壟斷執(zhí)法機關參與其中來判斷金融資本對市場競爭的影響。單純強調金融監(jiān)管的專業(yè)性而忽略金融市場的競爭屬性的單邊治理只會進一步加劇監(jiān)管孤島問題，不僅容易損害監(jiān)管效率、加劇金融市場的壟斷風險，最終還會侵害金融投資者利益從而影響金融安全。在反壟斷行政執(zhí)法權力實際共享而非獨享的情況下，反壟斷與金融監(jiān)管的分立治理是實際上導致金融領域反壟斷執(zhí)法面臨困境的體制性因素。在我國某市銀行業(yè)協會組織價格卡特爾的案例中，某市工商執(zhí)法大隊以及銀監(jiān)會各自為政，既沒有形成反壟斷與金融監(jiān)管的議事協調機制，也沒有就案件管轄達成協商一致，結果導致本案在立案管轄上一直處于停滯狀態(tài)，這對于反壟斷法規(guī)制的權威性造成了較大的損害。

（三）信息維度：反壟斷與金融監(jiān)管未形成有效的信息共享機制

由金融領域反壟斷執(zhí)法的監(jiān)管孤島問題衍生出監(jiān)管信息的孤島。金融反壟斷監(jiān)管信息孤島的主要表現在于金融監(jiān)管部門對于金融主體從事市場行為可以基于事前和事中監(jiān)管機制追溯出較為完整的信息鏈條，而這一信息鏈條是反壟斷執(zhí)法機關難以通過事后監(jiān)管企及的，金融監(jiān)管部門一般也不會將其共享給反壟斷執(zhí)法機關，這就導致反壟斷機關與金融監(jiān)管部門之間的信息交流度較低，金融反壟斷監(jiān)管信息非常分散的情況。事實上，導致監(jiān)管信息孤島的原因仍在于相對獨立于反壟斷執(zhí)法的金融監(jiān)管體制。長久以來形成的成熟的分業(yè)監(jiān)管體制使得金融監(jiān)管部門能夠直接迅速地獲取被監(jiān)管主體的相關真實信息，金融監(jiān)管部門基于對監(jiān)管信息的整理與分析開展監(jiān)管活動，由此形成了獨屬于該部門的監(jiān)管數據庫系統(tǒng)。然而這一系統(tǒng)往往是單一監(jiān)管主體根據單一維度在本行業(yè)搜集得來的數據信息構成的，它并不全面完整亦不向其他監(jiān)管部門開放，這種情況導致了各監(jiān)管部門之間的信息共享受限、監(jiān)管信息因不對合而失真的情況。

監(jiān)管信息孤島在金融領域反壟斷執(zhí)法上的危害是較為明顯的：首先，由于金融業(yè)相關信息并不直接報送給反壟斷執(zhí)法機關而是報送給金融監(jiān)管部門，這使得反壟斷執(zhí)法機關無法實時搜集金融領域壟斷信息從而及時在金融市場做出監(jiān)管回應。其次，金融監(jiān)管部門在掌握大量金融業(yè)信息的同時卻由于反壟斷知識上的不專業(yè)性難以精準識別金融壟斷行為從而忽視或減弱了對金融主體的反壟斷監(jiān)管。最后，二監(jiān)管主體之間的監(jiān)管信息阻隔直接削減了反壟斷法在金融領域的適用效力，反壟斷執(zhí)法機關無法深入參與到金融領域當中發(fā)揮自身功能，僅依靠金融監(jiān)管自我排查、單線管理的監(jiān)管信息系統(tǒng)顯然無法滿足金融反壟斷的需要。

（四）裁量維度：二元對立結構下金融反壟斷處罰的軟約束

盡管金融市場作為特別市場的外部性風險遠比一般市場要高，但金融市場上的壟斷行為與一般市場上的壟斷行為卻要適用反壟斷法的同類條款。從裁量處罰角度看，與一般市場的反壟斷相比，金融領域的反壟斷裁量處罰明顯畸輕，由此造成了金融反壟斷處罰的軟約束問題。即便是反壟斷執(zhí)法機關對某些案件進行頂格處罰，但在金融壟斷行為所能獲得的巨大的潛在利益面前最高罰款額度也是微不足道。以中央官方媒體公開報道的商業(yè)銀行涉嫌壟斷協議案為例，2017年中國工商銀行北京分行因牽頭建立北京市場利率定價自律機制、限定對公貸款最低利率的行為涉嫌組織壟斷協議，被國家發(fā)改委“價格監(jiān)督檢查與反壟斷局”約談。案件最終處理結果是反壟斷執(zhí)法機關責令牽頭行限期整改，取消相關利率限制并不得再就利率定價問題溝通協商。反壟斷執(zhí)法機關只是對工商銀行北京分行進行約談、責令其停止違法行為，既未對牽頭銀行采取其他處罰措施也未對協同銀行實施行政處罰。再以2021年福建百度博瑞網絡科技公司與中信銀行新設合營企業(yè)案為例，國家市場監(jiān)管總局以未依法申報違法實施經營者集中為由對其進行頂格處罰，但也僅能對兩主體分別處以最高50萬的罰款。這表明現階段反壟斷執(zhí)法機關對于金融反壟斷處罰處于責任軟約束的境況。

造成金融反壟斷處罰軟約束的原因主要是立法并未協調反壟斷法在金融領域上的適用標準以及反壟斷執(zhí)法機關對金融壟斷行為處罰的單方面過度謙抑。一方面，在金融領域反壟斷的二元對立結構之下，反壟斷法并未就金融領域壟斷行為的行政處罰裁量標準進行特別規(guī)定，從而使得于反壟斷法介入金融領域缺乏明確的規(guī)制導向。另一方面，反壟斷執(zhí)法機關過度顧忌金融主體被法律所賦予的特許經營地位和“大而不能到”的地方經濟支柱地位，擔心對金融主體嚴厲的反壟斷懲罰不僅會招致與金融主體深度捆綁的地方政府以及金融發(fā)展業(yè)務部門的反對，還會造成違反反壟斷法的金融主體因無法支付巨額罰款導致的經營困難、高管跑路以及后續(xù)可能引發(fā)的違約暴雷、擠兌風險、社會公眾維權等一系列問題。正因如此，金融行業(yè)壟斷問題的產生與演進很大程度上根源于金融基本制度對金融主體的特許權利與國民經濟重要地位的塑造。而反壟斷法未深度回應金融行業(yè)的壟斷問題以及反壟斷主體的選擇性執(zhí)法則進一步加劇了金融主體的壟斷權力演化、縱容了金融主體利用自身特許經營地位、通過操縱金融市場、排除和限制競爭的方式破壞公平競爭的市場秩序攫取非法利益。

四、工具主義還是本位主義：論反壟斷與金融監(jiān)管協同之必要

當反壟斷法在介入金融領域規(guī)制反競爭行為出現執(zhí)法困境且傳統(tǒng)金融監(jiān)管在應對金融壟斷行為的競爭規(guī)制手段匱乏時，金融監(jiān)管與反壟斷在金融市場規(guī)制領域的對位關系便成為研究焦點。因此當前我國所遇到的上述問題既是現行反壟斷制度協調框架不完整的結果，同時也是未能厘清反壟斷與金融監(jiān)管權力邊界的直接表征，從而直接暴露出我國反壟斷執(zhí)法在金融領域的薄弱狀態(tài)。而產生這一切的根源可追溯到反壟斷法在經濟法律體系中的定位及其背后的價值觀，是反壟斷法本身的工具主義與本位主義之爭。這種觀念斗爭本質上是反壟斷意識形態(tài)的哲學之爭，是政府與市場關系在哲學領域的另一種表達。

（一）反壟斷法工具主義在金融監(jiān)管上的范式表達

工具主義認為反壟斷法只是政府用以進行市場秩序規(guī)制的工具手段，是政府管理經濟所用的政策工具箱的其中一種。因此它只能服從于部門監(jiān)管之下，成為輔助各種市場的監(jiān)管部門開展行業(yè)監(jiān)管工作的附庸，其本身的工具價值并不旨在與何種實質性社會目標產生具體關聯，而是取決于監(jiān)管部門對其所認定的重視程度以及在社會治理中發(fā)揮的實際功效。作為實用主義哲學的亞種，反壟斷法的工具化被美國近些年興起的新布蘭代斯主義學派所接納并推崇，并成為指導美國反壟斷改革的重要思想。該學派的代表人物、現任美國聯邦貿易委員會主席Lina·Khan（2018）就曾犀利地指出，“反壟斷是在民主基礎上構建社會的關鍵工具和哲學基礎，反壟斷正是為了防止私人在經濟權力的集中傳導至政治權力的集中從而壓倒和破壞公共政府”；布魯克林法學院教授Frank Pasquale（2013）亦認為“反壟斷法是制約占市場支配地位的公司權力的最佳工具”；福特漢姆大學教授Zephyr Teachout（2014）同樣表示“美國反托拉斯法和政策應被視為民主改革者的關鍵工具”。盡管反壟斷法被美國學者們視作節(jié)制壟斷資本、擴大經濟民主的重要工具，但同時Lina·Khan也不得不客觀地承認，“反壟斷法（Anti-trust Law）只是反壟斷（anti-monopoly）眾多工具中的其中一個”，因而新布蘭代斯主義學派并不提倡僅僅使用反壟斷法來實現一套涵蓋包括經濟自由、公平競爭秩序、產業(yè)效率以及消費者福利等不同價值觀念的完整社會目標。這與工具主義的邏輯表達上是完全一致的。

結合反壟斷法工具主義在金融監(jiān)管上的應用語境，金融監(jiān)管的目標與反壟斷的目標在維護市場經濟秩序、優(yōu)化金融市場結構、促進社會公平正義等方面是一致的。然而，金融監(jiān)管的目標是多元的，它是在金融安全與金融效率的基礎上，強調對其他金融主體的公平對待和消費者權益的傾斜性保護，由此形成的安全－效率－公平價值三角形。二者的區(qū)別在于價值目標的適用路徑上，即金融監(jiān)管必須首先基于安全價值與效率價值這兩個中介目標才能達致公平價值目標，而反壟斷則是通過維持市場公平競爭、調節(jié)市場結構、規(guī)制壟斷行為的方式達致公平目標的，二者只是在不同的規(guī)制路徑上基于共同的最終目標殊途同歸，從而反映出二者價值適用的分歧實際上表現在監(jiān)管行動協調方面。更進一步地說，在我國多層金融調控體系以及豐富的監(jiān)管政策工具箱的制度優(yōu)勢之下，金融監(jiān)管部門是以結果導向看待反壟斷法這一政策工具的。畢竟反壟斷法并不是金融監(jiān)管部門的唯一政策工具且一旦使用可能會對金融市場造成一些不可逆的效率損害，因此金融監(jiān)管部門并非使用非反壟斷法這一工具不可。只有當金融監(jiān)管部門認為反壟斷法在金融市場規(guī)制中能起到維護終極公平價值的作用時就會在特別的時間節(jié)點協調反壟斷執(zhí)法機關將其作為調節(jié)金融市場結構、節(jié)制金融壟斷資本的手段重點加以運用，反之則運用其他政策工具例如貨幣政策工具、宏觀審慎政策、產業(yè)政策等開展日常的行業(yè)監(jiān)管和風險處置。

（二）反壟斷法本位主義在金融監(jiān)管上的范式表達

工具主義理論將反壟斷監(jiān)管與諸多外在于反壟斷法的價值目標聯系在了一起，卻忽視了外在工具價值是依托并遵循內在實體價值而存在的。如果反壟斷法內在的價值理性被工具理性所掩蓋而被其他行業(yè)監(jiān)管法當作實現自身法律價值目標的工具，反壟斷法本身所存在的法律意義也就蕩然無存。正是如此，與強調反壟斷法外在價值的工具主義理論不同的是，本位主義把反壟斷法的固有內在價值即經濟自由與經濟民主作為反壟斷法的定位基點，并由此決定了反壟斷法非但不是其他經濟法律的附庸和工具，更是所有經濟法律的自由大憲章。正如與新布蘭代斯主義學派齊名的德國弗萊堡學派所認為的那樣，反壟斷法作為經濟憲法即是“規(guī)定共同體經濟生活秩序的總綱要”。本位主義理論之所以把反壟斷法抬上“經濟憲法”的高度，將反壟斷法確立為市場經濟的基本法而非一般的市場規(guī)制法，是因為反壟斷法的內在價值已經超越了自身被賦予的安全、效率、秩序、公平這些傳統(tǒng)法律價值的范疇，站在了更高的維度去看待市場內部關系以及市場與政府的外部關系。更具體地說，反壟斷法是基于維護市場公平競爭之需要通過一系列包括競爭行為監(jiān)管、競爭評估、競爭中立、競爭倡導、公平競爭審查等制度重構市場主體之間實質平等、規(guī)范政府干預市場的邊界來實現經濟自由與經濟民主的。因此，在這一規(guī)制路徑下，本位主義要求反壟斷法的目的應以建立和維護完全市場競爭環(huán)境為核心，使得市場經濟盡可能在完全競爭條件下理想運行。

結合反壟斷法本位主義在金融監(jiān)管上的應用語境，本位主義顯然將反壟斷法視作了金融監(jiān)管的上位法。在這一前提條件下，反壟斷法的適用優(yōu)先級要高于金融監(jiān)管領域的法律法規(guī)，競爭政策的地位要高于金融產業(yè)政策與金融調控政策，且反壟斷權力獨立于金融監(jiān)管權力而在金融市場中發(fā)揮監(jiān)管作用。反壟斷執(zhí)法機關在金融領域開展執(zhí)法工作時可以徑直依據反壟斷法的規(guī)定監(jiān)管金融主體而無須知會金融監(jiān)管部門，金融監(jiān)管部門在制定金融政策以及使用金融工具的過程中須經反壟斷執(zhí)法機關的審查評估，不得與反壟斷法以及競爭政策的基本理念與目標相抵觸。不過，反壟斷法本位主義完全介入金融領域監(jiān)管仍存在一些客觀困難。按照雙峰理論的分類，金融監(jiān)管包括審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管；其中行為監(jiān)管與反壟斷監(jiān)管在監(jiān)管金融市場主體的商事行為方面基本同向一致，其共同目標在于維護公平的金融市場秩序、防止金融消費者權益遭受不當侵害，這使得反壟斷監(jiān)管與金融監(jiān)管在目標上可以較好地融會貫通；但審慎監(jiān)管在某些情形下則與反壟斷監(jiān)管存在抵牾，主要原因在于審慎監(jiān)管會通過提高市場門檻、強化監(jiān)管標準、限制跨地域經營等方式來完成防范因系統(tǒng)性風險順周期積累帶來的風險外溢、提高金融機構穩(wěn)健性與安全性的目標；而在使用宏觀審慎政策工具的過程中勢必會產生排除或限制金融市場競爭的效果，從而違反反壟斷法的相關規(guī)定。如果此時按照反壟斷法本位主義的規(guī)制思路，反壟斷法的介入有可能擾亂金融宏觀審慎監(jiān)管的部署，不僅會引起反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門的權力傾軋，更有可能引發(fā)競爭政策框架與宏觀審慎框架的矛盾沖突。

（三）范式反思：對反壟斷與金融監(jiān)管協調框架的構建論證

如上所述，反壟斷法工具主義與本位主義之爭集中表現在反壟斷與金融監(jiān)管的對位關系之上。反壟斷工具主義鮮明地表達了反壟斷應當被金融監(jiān)管的范疇所涵蓋，成為金融監(jiān)管部門開展監(jiān)管工作的手段和工具的觀點；而反壟斷本位主義則反對將反壟斷視作金融監(jiān)管的組成部分，而認為反壟斷作為推進市場運行和發(fā)展的基礎經濟制度，理應獨立并高于所有的行業(yè)監(jiān)管而開展競爭監(jiān)管。盡管兩種范式在認知反壟斷與金融監(jiān)管之間的關系方面存在差異，但均承認反壟斷法無論是作為工具或者基礎經濟制度都無法單獨解決公平競爭以及公平分配社會財富、保障消費者權益等問題；它主要用來解決市場競爭不足的問題，而面對與經濟社會發(fā)展有關的其他問題則捉襟見肘。這表明工具主義和本位主義對于現階段我國反壟斷法的定位存在不正確的評價，或是過低的評價、抑或是過高的期待。

反壟斷與金融監(jiān)管的對位關系需要從我國現實的法律體系構造以及現階段監(jiān)管機構設置科學分析。從當前我國反壟斷法與金融監(jiān)管法律的效力層級來看，二者同為法律位階并無高低之分且反壟斷法并未規(guī)定金融監(jiān)管法律有特殊規(guī)定的可以不適用反壟斷法，因而二者存在法律適用上的客觀沖突；從合法的金融壟斷行為與非法的金融壟斷行為來看，現行反壟斷法既未對金融領域發(fā)生的壟斷行為予以適用豁免，也未依法授權金融壟斷行為合法，但反壟斷執(zhí)法機關所認定的金融壟斷行為可能在金融監(jiān)管部門看來是完全合理的金融調控行為，因而二者存在執(zhí)法認定上的客觀沖突；從反壟斷權與金融監(jiān)管權的機構配置與權力運行來看，無論是反壟斷權還是金融監(jiān)管權均在現行的國務院機構改革過程中逐漸形成了權力集中于單一監(jiān)管機構的趨勢，反壟斷執(zhí)法權被集中于國家市場監(jiān)督管理總局而金融監(jiān)管權除證券監(jiān)管權外則被集中于國家金融監(jiān)督管理總局，兩個監(jiān)管機構層級相同但分屬于不同的“條條關系”，各自有一套較為成熟的機構運作體系，彼此之間獨立運作、各有監(jiān)管壁壘，因而二者存在權力運行載體上的客觀沖突。

正因如此，考慮到現階段反壟斷法與金融監(jiān)管法律各自有其價值目標、功能定位與權力邊界，對于反壟斷法的現階段定位應當保持“高低適度”，既不能泯滅其獨立性地位，也不必過度地拔高其“經濟憲法”的地位，而需要在一個全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系的完整框架中協調反壟斷法與金融監(jiān)管法律，確定各自在金融領域的權力邊界與權力合作，各守其職、各盡所能。

五、統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系下反壟斷與金融監(jiān)管的協同路徑

基于對上述兩種范式的理論分殊與反思，可以發(fā)現兩種范式非但割裂了反壟斷與金融監(jiān)管的固有聯系，而且還把二者之間的關系相對立起來，演化為反壟斷法與金融監(jiān)管法律的矛盾沖突。事實上從統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系角度來看，反壟斷與金融監(jiān)管本就是統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系的一體兩翼。金融監(jiān)管以事前和事中監(jiān)管為重心而反壟斷以事后監(jiān)管為重心；金融監(jiān)管以防范和化解金融風險、提升金融機構的穩(wěn)健性為目的而反壟斷以規(guī)范金融機構競爭行為、維護公平競爭秩序為目的；金融監(jiān)管以強化金融主體內部治理為手段而反壟斷以規(guī)制金融主體外部競爭行為為手段；因此金融監(jiān)管與反壟斷恰好在監(jiān)管重心、監(jiān)管目的以及監(jiān)管手段上實現了監(jiān)管對合與功能互補，形成了統(tǒng)一金融市場監(jiān)管上的閉環(huán)。只要在這一基礎之上強化反壟斷與金融監(jiān)管的協調并由此形成監(jiān)管合力，將對建立“全方位、多層次、立體化”的統(tǒng)一市場監(jiān)管體系大有裨益。為此，在構造統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系下反壟斷與金融監(jiān)管協同機制的過程中，有必要先建立起反壟斷與金融監(jiān)管之間的法律協調框架，再就政策協調、治理合作、信息溝通、裁量處罰四個方面形成具體協同路徑。本文以銀行業(yè)組織價格卡特爾的反壟斷執(zhí)法協同為例具體探討上述的路徑方案。

（一）建立反壟斷與金融監(jiān)管之間的法律協調框架

基于反壟斷與金融監(jiān)管之間的法律適用沖突、執(zhí)法認定沖突以及權力運行沖突，構造反壟斷與金融監(jiān)管之間的法律協調框架的思路有三：

一是樹立在優(yōu)先適用反壟斷法的同時協調反壟斷法與金融監(jiān)管法律的開放理念。這一理念首先肯定了反壟斷法作為市場經濟基本法的地位，即對于金融領域壟斷行為的規(guī)制理應直接適用反壟斷法，并由反壟斷執(zhí)法機關負責監(jiān)管；其次也承認現階段我國反壟斷法無法跳過金融監(jiān)管而徑直介入金融領域適用反壟斷法相關規(guī)定并開展反壟斷執(zhí)法；為此必須在立法和執(zhí)法層面上對反壟斷法與金融監(jiān)管法進行協調，以調適二法之間在監(jiān)管主體、監(jiān)管政策、監(jiān)管對象、監(jiān)管目標之間的矛盾。

二是推進反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門的執(zhí)法協作，使得反壟斷監(jiān)管更好地嵌入到金融監(jiān)管當中并成為一種常態(tài)化制度。為此反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門之間可以就金融領域的相關反壟斷執(zhí)法問題共同制定合作協議、備忘錄或者執(zhí)法指南等規(guī)范性文件，明確兩監(jiān)管部門之間在金融領域各自的權責與管轄事項，由此既可以規(guī)范金融反壟斷執(zhí)法者的監(jiān)管行為，又能增強競爭政策對金融政策的影響，還能為金融業(yè)經營者們提供更加明確的反壟斷合規(guī)指引；除此之外，反壟斷執(zhí)法機關可以與金融監(jiān)管部門磋商，推進公平競爭審查、競爭倡導、競爭中立、競爭評估等競爭制度進入金融監(jiān)管領域，為金融監(jiān)管部門提供更多的事后監(jiān)管工具。

三是建立以反壟斷為主導、金融監(jiān)管協同的聯合執(zhí)法機制。由于反壟斷執(zhí)法機關在處理金融領域壟斷案件具有技術專業(yè)優(yōu)勢和法律優(yōu)先性，理應居于主導地位；而金融監(jiān)管部門在監(jiān)管金融主體壟斷行為方面具有信息優(yōu)勢，沒有金融監(jiān)管部門的有效協同則反壟斷執(zhí)法機關很容易面臨信息不足的困境。因此，在面對具有維持市場公平競爭秩序功能的反壟斷執(zhí)法隊伍、執(zhí)法資源在金融領域的長期缺位，有必要在反壟斷與金融監(jiān)管聯合執(zhí)法機制之下建立起反壟斷預審查機制。由反壟斷執(zhí)法機關派遣專業(yè)人員進駐金融監(jiān)管部門開展金融反壟斷指導工作，由金融監(jiān)管部門基于即時的監(jiān)管信息預先做反壟斷的初步審查，如果判斷該金融行為可能涉嫌違反反壟斷法則及時通知反壟斷執(zhí)法機關開展進一步的反壟斷審查認定工作。

上述思路基于調整反壟斷法律規(guī)范的適用規(guī)定、明確反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門的權力邊界、提升反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門的協作能力三個方面構建了反壟斷與金融監(jiān)管協調的基本框架，由此形成了金融業(yè)壟斷問題治理的長效機制。這一協調框架符合現階段反壟斷法與金融監(jiān)管法律的發(fā)展趨勢，且在面對統(tǒng)一的金融監(jiān)管法律尚未建立、功能性監(jiān)管立法還未普及、分行業(yè)監(jiān)管立法尚處于主流的情況下，金融分行業(yè)監(jiān)管的主要目的還在于針對性地解決特定金融行業(yè)的發(fā)展問題以及時回應現實的經濟社會發(fā)展需要；因而反壟斷法作為統(tǒng)一市場監(jiān)管法的普通法的時機尚不成熟，仍需要通過持續(xù)的分階段、分層次的法律協調與部門統(tǒng)合來促進反壟斷與金融監(jiān)管之間的協調性與統(tǒng)一性。

（二）反壟斷與金融監(jiān)管的具體協同路徑

以銀行業(yè)組織價格卡特爾的反壟斷執(zhí)法為例，在反壟斷與金融監(jiān)管協調的基本框架之內，可以通過以下具體協同路徑來實現統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系下反壟斷與金融監(jiān)管之間的協調。

第一，協調競爭政策和金融政策的適用關系。盡管競爭政策位于基礎性地位，但并不必然說明競爭政策的優(yōu)先級總是高于金融政策。事實上，判斷競爭政策的優(yōu)先效力需要基于一國產業(yè)的市場集中度以及產業(yè)發(fā)展階段的現實情況，還需要基于損益對比考慮競爭政策優(yōu)先于金融政策能否帶來更多的競爭公平度。一般而言，金融業(yè)的市場化程度愈高從而金融業(yè)主體的經營效率也就愈高、金融業(yè)發(fā)展就愈成熟、市場競爭就愈充分，此時反壟斷的重要性就愈發(fā)凸顯，競爭政策就應當優(yōu)先于金融政策，以市場化手段更好地促進金融業(yè)形成公平競爭秩序、調節(jié)和配置金融資源；反之如果金融業(yè)的市場化程度較低、金融業(yè)發(fā)展處于幼年期階段亟待政府利用產業(yè)政策加以扶持時，在這種市場競爭處于顯著不足的情況下，產業(yè)政策一般應優(yōu)先于競爭政策。在這一方法論的指導下，競爭政策的制定主體國務院反壟斷委員會以及金融政策的制定主體中國人民銀行應當盡快就競爭政策與金融政策的內容以及優(yōu)先性方面構建協調磋商機制，基于對當前金融業(yè)發(fā)展以及監(jiān)管形勢的研判來確定競爭政策與產業(yè)政策優(yōu)先級別。以上述的銀行業(yè)組織價格卡特爾為例，面對現階段銀行業(yè)利率市場化的現狀，此時以市場化手段規(guī)制貸款利率顯然更為合適，故而競爭政策的優(yōu)先級明顯高于金融政策。因此，反壟斷執(zhí)法機關在協調磋商機制之下可以基于競爭政策要求以及反壟斷法關于組織價格壟斷協議的規(guī)定對銀行業(yè)協會處以相應的法律責任。

第二，構建統(tǒng)一大市場監(jiān)管協調機制，形成反壟斷與金融監(jiān)管二元共治格局。基于我國目前“以條為主，條塊協作”工作機制的制度優(yōu)勢，應協調推動建立反壟斷執(zhí)法機構與金融行業(yè)監(jiān)管機構之間的協作機制，盡快建立“二元共治”的監(jiān)管體制。這就要求必須發(fā)揮塊狀關系的作用，即要發(fā)揮中央政府與地方政府在反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門協調過程中的作用，特別是國務院應當在協調框架的頂層設計上帶頭建立起可供國務院反壟斷委員會、市場監(jiān)督管理總局和金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證監(jiān)會等金融監(jiān)管部門進行議事協調的平臺，確定特定監(jiān)管事項上的管轄權歸屬以及共同監(jiān)管事項的程序安排；其次，要推進條狀部門執(zhí)法協同的常態(tài)化機制，以議事協調平臺為基礎保障金融領域反壟斷執(zhí)法協作的整體布局與工作部署；以建立特別工作小組的形式形成對金融領域重大壟斷案件查處的專項監(jiān)管機制；以建立工作聯絡會商制度推進反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門的日常監(jiān)管合作；最后，構筑金融監(jiān)管權與反壟斷權之間協調互助的配置格局，在企業(yè)合并、消費者權益保護、操縱金融市場等金融監(jiān)管與反壟斷共同規(guī)制的領域統(tǒng)合監(jiān)管權力集中行使、建立綜合執(zhí)法平臺、形成監(jiān)管合力；在金融監(jiān)管與反壟斷不同規(guī)制的領域則基于聯絡會商機制互相協助、合作執(zhí)法、共享執(zhí)法資源。以上文所述的銀行業(yè)組織價格卡特爾為例，反壟斷執(zhí)法機關便可基于事先確定的管轄權歸屬判斷該案件是否應當屬于反壟斷執(zhí)法機關管轄，并基于聯絡會商機制請求金融監(jiān)管部門予以工作上的配合，包括約談銀行業(yè)協會以及牽頭的商業(yè)銀行、移交涉案主體的相關資料等。

第三，重視金融監(jiān)管部門內部、金融監(jiān)管部門與反壟斷執(zhí)法機關之間的監(jiān)管信息共享。以國務院金融穩(wěn)定委員會和反壟斷委員會為牽頭部門，在自上而下、自政府到職能部門的層級機構之間整合市場監(jiān)管信息數據、建立起既統(tǒng)一互聯又能獨立運行的統(tǒng)一市場監(jiān)管信息系統(tǒng)。為了促進統(tǒng)一市場監(jiān)管信息系統(tǒng)的數據完整性與數據來源多樣性，除了整合各市場監(jiān)管部門所掌握的監(jiān)管信息外，還可以探索建立金融市場經營者主動報備機制，鼓勵金融主體主動向監(jiān)管部門備案自身目前所從事的相關金融競爭活動。以上文所述的銀行業(yè)組織價格卡特爾為例，如果銀行業(yè)協會能夠主動向反壟斷執(zhí)法機關主動報備此次公約簽署，反壟斷執(zhí)法機關便可以及時與金融監(jiān)管部門開展信息溝通交流，基于反壟斷知識與金融專業(yè)知識來共同探討對于公約所規(guī)定的限制最低貸款利率行為的合法性與合理性，最終認定該行為是否被得到允許。

第四，強化對金融領域壟斷行為的處罰約束，反壟斷執(zhí)法機關與金融監(jiān)管部門協商建立金融反壟斷行政處罰基準。二部門可以就金融領域壟斷行為的行政處罰裁量做出特別規(guī)定，壓實并加重金融主體實施壟斷行為的法律責任。以銀行業(yè)組織價格卡特爾為例，在建立起金融反壟斷行政處罰基準之后，反壟斷執(zhí)法機關便可以徑自依據該基準提高對銀行業(yè)協會從事價格壟斷行為的行政處罰責任，以落實金融反壟斷執(zhí)法、展現反壟斷執(zhí)法機關在金融領域壟斷問題“重罰治亂”的決心。

六、結語

與工具主義和本位主義人為割裂反壟斷與金融監(jiān)管的天然聯系不同，從統(tǒng)一大市場監(jiān)管視角下考察反壟斷與金融監(jiān)管之間的關系可知二者之間存在著監(jiān)管對合與功能互補的良好基礎。這就需要反壟斷與金融監(jiān)管在法律適用、權力協作、機構協同等方面實現有效的協調，以解決現實層面存在的反壟斷執(zhí)法機關介入金融領域壟斷案件的政策沖突、機構傾軋、信息不暢以及處罰過輕的問題。伴隨著反壟斷與金融監(jiān)管協調水平的提升，推進監(jiān)管部門整合、監(jiān)管權力綜合行使將具備現實基礎，并且未來有望建立起“全方位、多層次、立體化”的統(tǒng)一大市場監(jiān)管體系。

On the Synergy between Antitrust and Financial Supervision in the Perspective of Unified Large Market Supervision

Abstract： The promotion of anti-monopoly enforcement in the financial field has become an important issue in the current study of anti-monopoly law in China.However， through the introduction of banking organizes price cartel cases， it is found that there are still enforcement dilemma between competition policy and financial policy， dichotomy between anti-monopoly and financial supervision department， poor information communication between anti-monopoly and financial supervision， and excessively lenient financial antitrust penalties in China， what is caused by the fact that the enforcement of the law is not easy. The root cause of this enforcement dilemma is the fragmentation of the relationship between antitrust regulation and financial regulation caused by the dispute between tool ism and sectionalism In this regard， it is necessary to build a legal coordination framework between antitrust and financial regulation based on the perspective of unified large market regulation， and then form a specific synergy path in four aspects： policy coordination， governance cooperation， information communication， and discretionary punishment， in order to achieve effective synergy between antitrust and financial regulation.

Keywords： Anti-trust Law; Financial Supervision; Unified Large Market Supervision System; Synergy Mechanism