“南海行為準則”磋商困局中的區域環境因素分析

【關鍵詞】“南海行為準則”；區域環境因素；東南亞地區主義；中國—東盟關系

自20世紀70年代起，圍繞島嶼歸屬和海域劃界問題的南海爭端已經持續了長達半個世紀之久。在這一過程中，雖然有關各方簽署過以《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）為代表的階段性成果，但是相關爭端并未得到徹底解決，個別聲索國也不時采取一些激進行為挑動和破壞地區局勢。與此同時，以美國為首的域外勢力逐步介入南海爭端，成為南海問題國際化、復雜化的重要推手，并與區域內國家聯手頻頻挑起事端，形成內外呼應之勢。時至今日，隨著美國挑起的對華戰略競爭加劇，南海更是被視為對華遏制的重要場域。為此，美國一方面繼續拉攏一些聲索國抵制和反對中國的南海主張，另一方面則積極推動日本、印度、澳大利亞以及英、法等歐洲國家介入南海爭端以共同制衡中國，致使該地區安全與秩序面臨日益嚴重的挑戰。在此背景下，如果能夠達成一項具有約束性的“南海行為準則”（以下簡稱“準則”），在增強各方信任與合作的基礎上盡可能化解沖突風險和維護地區秩序，顯然具有十分重要的現實意義。

圍繞《宣言》和“準則”問題，國內外學界已經開展過一些頗有價值的研究。其中一些學者回顧了“準則”的由來及歷史進程，分析了其磋商過程中面臨的主要障礙及應對措施，并對其最終制定的前景作出了一定的展望。另一些學者則對其制定過程中存在的核心爭議進行了分析，從而明確了未來磋商進程需要解決的關鍵問題，并就其具體案文的設置提出了一些建議。特別是從《宣言》是否具有法律約束力的角度出發，一些學者還對南海仲裁案進行了較為深入的探討和思考。比如宋燕輝認為，根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的相關條款，《宣言》作為中國與東盟國家所“同意”簽署的文件，實際上兼有政治與法律性質并具約束力，因此簽署國有義務履行《宣言》中所指出的通過“友好磋商與協商”來處理南海爭端的承諾。樊文光著重強調《宣言》具有條約屬性，認為在海洋法框架內，《宣言》雖無法直接排除《公約》爭端解決機制的適用，但確立了談判為爭端解決的首選途徑；而在條約法框架內，《宣言》可直接排除《公約》爭端解決機制的適用。另外羅國強認為，南海爭端應當致力于法律解決而非政治性的宣告，需通過雙邊與多邊路徑的有機結合，直接與爭端當事方洽談爭端解決事宜，并采取分散協議而非一攬子協議的方式進行磋商談判。周江則指出了《宣言》存在的一些不足之處，比如它并不具有國際法律性質、并未明確界定覆蓋的地域范圍、中國對南海四大群島的主權并未得到足夠回應等。

總體而言，國內外學界已經圍繞《宣言》和“準則”開展過一些極具特色的研究，為進一步深入探討相關問題奠定了良好基礎。但現有成果尚存一些較為明顯的不足之處，尤其是既有研究中鮮有成果對于導致“準則”磋商久拖不決的原因進行分析，即使是在相關研究中有所涉及，也多采取避實就虛的方式予以表象化處理。在這些原因當中，東南亞獨特的地區主義文化所塑造的區域環境因素，是否以及在多大程度上導致了當前“準則”磋商的困局，毫無疑問是一個值得深入研究的課題。有鑒于此，本文將主要從東南亞地區主義視角出發，對于“準則”磋商困局中的區域環境因素進行探討，以求能為“準則”談判的有序推進和未來南海問題的有效管控提供一些有價值的參考。

一、“南海行為準則”談判的由來及歷史發展進程

20世紀90年代開始，伴隨南海爭端的逐漸升溫，“準則”制定問題被提上了議事日程，但是由于意見不夠一致，中國與東盟僅達成了一份缺乏約束力的《宣言》。不過作為共識性文件，《宣言》仍然體現了各方維護和平與穩定、展開協商與合作的共同意愿，因此在接下來的大約十年的時間里，各方圍繞《宣言》的落實建立起了工作機制和平臺，并且取得了一些階段性進展。自2013年以來，中國與東盟國家圍繞“準則”的磋商又較為順利地達成了諸如“兩份共識文件”“重要和復雜問題清單”“‘準則’框架草案要素清單”以及“‘準則’單一磋商文本草案”等成果，但這些成果離最終達成“準則”仍舊存在一定差距，并且各方在一些核心議題上的深刻分歧使得“準則”的制定迄今仍然困難重重。

（一）“準則”制定問題被提上議程

一般認為，中國與東盟國家圍繞“準則”的交涉可以追溯到20世紀90年代，雖然彼時并沒有通過會議的形式宣布啟動磋商的進程。在此之前，東南亞國家曾經針對地區安全問題簽署過一些頗具代表性的文件，這在客觀上為此后各方圍繞“準則”問題的談判奠定了基礎。1992年，東盟借中越石油勘探爭端首次介入南海問題并發表了《1992年東盟南海宣言》，建議制定一項“南海國際行為準則”。這是“準則”首次在東盟文件上公開提出，同時也標志著東盟逐漸形成了對于南海問題的政策立場。僅過兩年之后中菲美濟礁問題使得南海局勢再度緊張。1995年8月，中菲兩國經過磋商后就南沙問題發表聯合聲明并就制定“南海行為準則”達成共識。隨后，《人民日報》的報道中第一次出現了“行為準則”的字樣，這被認為是中國官方基本認可了關于“準則”的提法。1996年的東盟外長會議對于地區行為準則的構思表示贊同，1998年的東盟首腦會議進而正式提出建立“南海行為準則”，中國則于1999年同意就此與東盟國家進行談判。

在談判過程中，東盟國家內部首先圍繞“準則”問題進行了磋商，希望在協商一致的基礎上再一起與中國進行談判，但由于各方分歧較大而未能如愿。期間中國也曾提出過自己的“準則”草案，但因與東盟的草案存在分歧而未獲進展。中國與東盟也曾試圖通過一對一談判的方式起草案文，可惜這一路徑同樣未能走通。2000年3月，中國和東盟同意交換各自的“準則”草案，以將其合并為最終商定文本，但由于雙方在包括“準則”涵蓋的地理范圍、爭議島礁上建筑的限制、在南沙群島附近水域的軍事活動、在爭議海域對漁民的處置等問題上存在嚴重分歧而未能成功。在此背景下，于2000年8月在大連舉行的中國—東盟“行為準則”工作組第二次磋商中，各方首先圍繞“準則”的非法律性質達成了共識，明確了“準則”是“旨在促進睦鄰友好和地區穩定的政治文件，而不是解決具體爭議的法律文件”。之后在2002年7月于文萊舉行的東盟外長會議上，具有妥協性質的《宣言》進而得到各方的基本同意。

（二）《南海各方行為宣言》的落實

2002年11月，在柬埔寨金邊舉行的中國與東盟領導人會議上各國共同簽署了《宣言》，《宣言》在第十條中明確強調，“有關各方重申制定南海行為準則將進一步促進本地區和平與穩定，并同意在各方協商一致的基礎上，朝最終達成該目標而努力”，為下一輪“準則”談判奠定了基礎。在此之后，各方又進而簽署了《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃》，從而為全面深化和拓展雙方關系與互利合作制定了“路線圖”，尤其是在重申包括最終制定“準則”在內的一些基本原則外，該文件強調將定期舉行中國—東盟高官會，評估和指導《宣言》的落實，并成立工作組，起草落實《宣言》的指導原則，就政策和實施問題向高官會提出建議。至2011年7月，在印尼巴厘島舉行的落實《宣言》高官會又就落實《宣言》指針案文達成一致，隨后召開的中國—東盟外長會予以核準，從而為推動落實《宣言》進程、推進南海務實合作鋪平了道路。在該文件中，各方同意以循序漸進的方式落實《宣言》條款，根據《宣言》精神繼續推動對話與磋商，并在各方共識的基礎上決定實施《宣言》的具體措施或活動，以最終制訂“南海行為準則”。作為中國和東盟國家圍繞南海問題開展對話與合作的重要平臺，落實《宣言》的相關后續行動客觀上為維護南海局勢穩定和深化中國—東盟戰略合作伙伴關系發揮了不可替代的作用。在此基礎上，中國與東盟在2012年11月共同發表了《紀念〈南海各方行為宣言〉簽署10周年聯合聲明》，雙方表示將繼續加強《宣言》的落實，并保持定期磋商，朝著《宣言》所確定的達成“準則”的目標而努力，以切實加強彼此互信，共同維護地區的和平、穩定和繁榮。

（三）“準則”磋商談判進入新階段

2013年以來，中國與東盟圍繞“準則”的磋商和談判進入了新的階段，并先后取得了一些極富價值的標志性成果。2014年10月，在曼谷舉行的落實《宣言》第八次高官會確認了處理南海問題的“雙軌思路”，并就“早期收獲”內容初步達成一致，包括批準“準則”磋商的第一份共識文件，分別設立中國—東盟國家技術部門之間的“海上聯合搜救熱線平臺”，以及中國—東盟國家外交部之間的“應對海上緊急事態高官熱線”等。2015年7月，在天津舉行的落實《宣言》第九次高官會審議并通過了“準則”磋商第二份共識文件，并探討建立“航行安全與搜救”“海洋科研與環保”“打擊海上跨國犯罪”三個技術委員會。2015年10月，在成都舉行的落實《宣言》第十次高官會形成了“重要和復雜問題清單”和“‘準則’框架草案要素清單”兩份開放性文件，并就“海上風險管控預防性措施”深入交換了意見。在《宣言》簽署十五周年之際，中國與東盟于2017年5月在貴陽舉行的落實《宣言》第十四次高官會審議并通過了“準則”框架，各方強調這是整個“準則”磋商的重要階段性成果，為下一步磋商奠定了堅實基礎。同年8月，在馬尼拉召開的東盟外長會議正式通過了該框架，而在同年11月舉行的中國—東盟領導人會議上，各方進而宣布正式啟動“準則”案文磋商進程。之后在2018年8月，中國同東盟又就“準則”單一磋商文本草案達成一致，而在2019年5月于杭州舉行的落實《宣言》第十七次高官會上各方又確認了“準則”單一磋商文本草案階段性審讀成果，并且審議更新了《落實〈宣言〉2016—2021年工作計劃》，為“準則”磋商順利推進和南海局勢進一步趨穩向好發展釋放了積極信號。

不過必須承認的是，在“準則”磋商取得上述成果的同時，有關各方依然在其所涵蓋的地理范圍、是否具有法律約束力、如何界定“保持自我克制”以及是否建立“爭端解決機制”等核心問題上存有較深刻分歧。而且隨著相關磋商進程的不斷深入，這些分歧也正開始變得愈發凸顯和尖銳，進而在很大程度上限制了“準則”達成的前景以及程度。總體而言，有關各方圍繞“準則”的談判已經斷斷續續長達三十年，不僅時間跨度之久極為罕見，而且其磋商進程也遠非一帆風順。就目前情況而言，導致“準則”磋商困局的消極因素一方面在于以美國為首的域外國家極力遏制中國的和平崛起并為了維護其自身霸權，不斷加大對于“準則”談判進程的干擾；而另一方面從域內更深層原因來看，東南亞獨特的區域環境因素是談判陷入漫長且低效磋商進程的關鍵因素之一。

二、東南亞地區主義的特征及其對“準則”制定的阻礙

所謂“地區主義”，一般是指源于特定地理區域內的國家和其他行為體之間加強政治、經濟合作的進程。在戰后東南亞國家積極開展地區合作的過程中，東南亞地區主義也初具規模，但是由于不同國家間的差異以及歷史的糾葛與現實的矛盾等因素又表現得獨具特色，r并且呈現出三個主要特征：一是多國博弈在東南亞地區的常態化，使得該地區缺乏一個領導國，最終導致了域外國家的介入；二是因為缺乏領導國，東盟借機在地區事務中扮演了“駕駛員”角色，并通過“東盟方式”協調地區國家間關系和推動地區合作進程，進而又明顯導致了該地區合作的制度化不足和約束力較弱；三是由于各國之間的巨大差異以及東盟在推動共同體建設方面的低效，東南亞地區的認同建設相對滯后，一個凝聚力較強的東南亞并未形成。這些特征使得東南亞國家更善于開展某些權宜性的合作，而在更具實質性的深度合作方面則往往面臨困難和障礙。因此在目前談判已經進入“深水區”的情況下，有必要認真反思東南亞地區主義對于“準則”磋商進程所產生的負面影響。

（一）美國對華戰略競爭掣肘地區合作深度

作為東南亞和平與發展進程中最為重要的兩個國家，中美之間關系的一舉一動均會對地區局勢產生深刻影響。該地區的中小國家一方面嚴重依賴于美國主導的區域安全架構，另一方面也無法割裂與中國形成的緊密經貿關系。于是競爭與合作并存的中美關系作為維持東南亞安全和穩定的關鍵，也成為影響該地區合作進程及其深度與廣度的決定性因素。實際上，迄今東南亞地區所形成的獨具特色的地區主義，與美國的存在有著不可分割的聯系，也正是在美國因素的影響之下，霸權護持和相互制衡成為該地區國家必然的政策選項。自特朗普政府時期以來，美國強勢推動對華戰略競爭，通過加強與地區盟友間的合作以及提出替代性合作倡議等方式公然遏制中國的崛起，以圖建立一個“自由、開放及基于規則的秩序”。在這其中，阻止中國與東盟國家圍繞南海問題共同達成“準則”已經逐漸成為了美國所謂“自由、開放及基于規則的秩序”的一部分。在美國看來，“準則”的制定本身就是對其固有的規則掌控權的挑戰，屆時中國將會依賴不對稱的力量優勢獲得南海地區海上規則的主導權。為此美國不僅將南海地區作為了對華戰略競爭的重點場域，而且采取了愈發強勢的公開介入措施和愈益頻繁的航行自由行動，旨在避免該地區局勢按照“中國劇本”走下去。

與此同時，美國還刻意圍繞“準則”制定的問題加強與地區盟友的合作，企圖構建與日本、澳大利亞等國的“共識聯盟”，進而給“準則”磋商設置障礙。在這些國家看來，“準則”的制定不能改變既有規則，也不能損害域外大國的權利，而且《公約》應當被樹立為“準則”的“上位法”。為此特朗普政府時期的國務卿蒂勒森（RexTillerson）就曾與澳大利亞和日本外長發表過聯合聲明，要求中國與東盟國家制定一項符合國際法的、具有法律約束力的“準則”。顯然，“準則”與既有規則的沖突問題以及“準則”不能損害域外大國權利的問題，實際上是美國站在自身立場上提出的，目的是避免中國將其排除在南海事務之外。

（二）制度性合作缺失限制約束性準則達成

不同于歐盟所代表的一般性地區主義，東南亞地區主義通過其獨特的方式融合不同文化、不同地位和不同利益訴求的國家。由于在地區合作進程中處于中心位置，東盟客觀上扮演著地區合作領導者的角色，并借助所謂“東盟方式”發揮其“規范性中心”作用。誠然，作為指導東南亞地區合作的主導模式，“東盟方式”憑借其包容性、協商一致、靈活性以及照顧各國舒適度的非強制性和低制度化等特征，在彌合地區國家間沖突和矛盾，推動地區國家間加強共識，以及促進地區國家間合作等方面發揮了不可替代的作用。不過，也正是由于“東盟方式”過于強調協商一致以及照顧各國舒適度等特征，使得東南亞地區合作在制度化建設方面一直難以取得突破性進展，也使得包括“準則”談判在內的一些議程受到了極大的限制。

首先，東盟的目標是鞏固國家主權而非取代國家主權，這導致它在南海問題上的“號召力”“決策力”“執行力”均受到很大的制約。特別是在圍繞“準則”的磋商中，東盟并非磋商的主體，更多只是發揮了提供磋商平臺的作用。各方雖然借助東盟所提供的平臺進行了一系列磋商，但其間真正發揮作用的實際上也并不是東盟本身，而是東盟各成員國和中國。在這樣的背景下，想要充分協調各方分歧進而達成具有約束性的“準則”，其難度可想而知。與此同時，一些國家還借助以東盟為中心的各種多邊機制，企圖利用東盟的集體外交力量拉攏域外國家介入南海問題，以達到共同遏制中國的目標。z但是這樣的做法只會促使南海問題更趨復雜化，同樣不利于“準則”磋商的順利推進。

其次，由于東盟在地區合作進程中習慣于重復某些宏大的原則與規范，并熱衷于召開一些低效且漫長的會議，這使得它在解決實際問題方面往往捉襟見肘而且力不從心。正是由于在推動地區合作中的低效性，“東盟方式”也一直被批評為“浮掩矯飾”和“夸大其詞”。如果回顧中國與東盟國家圍繞“準則”問題所進行的磋商談判歷程，這種低效性同樣可見一斑。截至2022年7月，有關各方已經舉辦過近20次的落實《宣言》高官會，以及近40次的落實《宣言》聯合工作組會，但是迄今為止所取得的成果實際上還頗為有限。

最后，在“東盟方式”的諸多屬性中，非正式性與非制度化的特征尤為重要，但是由此所暴露的缺陷也同樣為人詬病。有學者指出，東盟的制度設計并未能就明確的、可執行的義務達成一致，也未能就有效的爭端解決機制達成一致，這表明效仿“東盟方式”所產生的效果遠不如東南亞國家與域外伙伴間的合作。フ具體到“準則”磋商進程，當東盟各國與中國就“準則”問題無法達成一致的時候，各方便選擇退而求其次，以暫時簽署缺乏硬約束力的政治文件即《宣言》的形式來彌合彼此分歧。而在《宣言》簽署之后，各方又尋求以此為基礎展開進一步磋商談判，以期達成一份更具約束力的“準則”，不過此間仍然是在反復強調和平解決爭端、保持克制、尊重國際法等基本原則以及一些徒具口號性的內容，而在實質性方面卻一直未能邁出跨越性的一步。“東盟方式”的這種低制度化特征，說明東南亞地區合作依然存在頗為濃厚的現實主義色彩，有關各國也仍舊不允許自身的國家利益受到來自制度層面的約束。

根據卡贊斯坦（PeterJ.Katzenstein）的理論，“地區”既作為物質實體存在于世界之中，也是根植于政治實踐的社會和認知建構。因此“地區”不僅是物質的，也是觀念的，而且二者之間是相輔相成的：一方面，地區國家在經濟、政治、文化、安全等領域的合作有助于促進彼此的融合，從而塑造這些國家的地區認同；另一方面，地區認同程度的高低，也會在很大程度上影響地區國家的思維取向、自身定位、政策選擇和利益分配。實際上，“地區主義”不僅包括了社會和經濟互動的增長，而且也包含了區域認同和意識增長，從而使得地區變得更加一體化和更具凝聚力。在東南亞，各國之間的政治、經濟與安全合作如火如荼，這對于地區認同的構建毫無疑問具有重要意義。按照秦亞青的說法，東南亞地區合作“通過規范的擴展和對主要國家的社會化，發揮了維持地區穩定和促進經濟合作的作用”。不過，由于在經濟水平、國際地位、文化以及安全訴求等方面存在差異，東南亞國家盡管在上述領域展開了合作，但卻并未由此形成具有凝聚力的地區認同。東南亞地區合作雖然客觀上有助于地區認同的培育，但是其中所包含的一些消極因素，卻在很大程度上抵消了前者的這種積極作用。

其一，美國遏制中國發展的戰略降低了亞洲地區國家間互信程度，進而妨礙了地區認同的培育。雖然美國本土在地理上遠離東南亞，但是憑借其霸權地位和在該地區廣泛存在的盟友與伙伴關系，實際上它已緊密參與到東南亞地區合作之中。特別是伴隨對華戰略競爭的展開，以美國為首的西方國家采取了一系列制衡中國的行為，客觀上削弱了地區國家間的凝聚力，也對東南亞地區合作進程產生了極為消極的影響。同時，美國的舉措客觀上削弱了中國與地區國家間的友好關系和互信程度，也在很大程度上給“準則”磋商進程設置了障礙。在此背景下，“準則”案文是否又會涉及新的內容，“準則”的強制性與約束力是否也應得到相應提升等問題，已經逐漸被提上了議事日程。

其二，東南亞經濟合作的外溢效應并未如愿成功實現，該地區認同建設仍然任重而道遠。1997年金融危機爆發后，東南亞地區加快了一體化進程，并于2001年提出了建立“東南亞經濟共同體”的目標。與此相適應，東南亞國家之間顯著加強了經濟層面的合作，并通過雙邊或多邊自由貿易協定，以及東盟峰會、RECP機制等多種平臺，不斷密切彼此的經濟聯系，進而取得了一系列舉世矚目的合作成果。不過令人遺憾的是，東南亞經濟合作的外溢效應并未在這一過程中如愿實現，該地區認同建設迄今為止依然進展緩慢。尤其是在安全層面，雖然該地區國家普遍存有建立一個和平穩定的東南亞的美好愿景，但是它們在經濟、政治、宗教等方面的巨大差異，又給地區安全共同體建設設置了諸多障礙。有學者甚至指出，東南亞國家存在一種強烈的民族主義情緒，正是這種情緒增加了各國之間讓步與妥協的難度。毋庸諱言，東南亞合作更多是基于現實利益的訴求，而非基于對東南亞的地區認同，因此無論是在經濟上對中國的依賴，還是在安全上對美國的依賴，實際上都是地區認同缺失的一種反映。意識到這一點，就能夠明白為何在東盟審議通過的《建議要素》中曾經提及，中國和東盟以外的國家也可以簽署“準則”議定書，這顯然是為美國介入南海問題提供機會，而且是希望在此基礎上聯手制衡中國。

其三，東盟內部的分歧猶存，很大程度上增加了成員國在“準則”問題上妥協的難度。相對于其他國家而言，東盟成員國無論是在地緣層面，還是在共同經歷的殖民歷史方面都具有更多的相似性，而且東盟合作的宗旨就是要不斷推動東盟共同體的形成。不過，東盟所引領的地區合作以及它所推動的共同體建設，與構建共同的東南亞身份幾乎沒有關系，只是與現實的利益訴求關系密切。而且東盟圍繞共同體建設所推出的一系列計劃或者方案，也更多是有意掩蓋了成員國關系中的各種矛盾，以及彼此間廣泛的不信任。從這個意義上講，東盟的實踐不僅是在客觀上阻礙了東盟內部的一體化，也在根本上阻礙了東南亞地區的一體化。在“準則”磋商過程中，雖然東盟內部進行過多番討論，一些成員國也提出過多種具有建設性的方案，但是由于內部分歧，這些方案甚至沒有得到公開示眾的機會，即使公開的內容也僅是保留了一些原則共識。實際上，2012年東盟外長會議所出現的未能發表聯合聲明的尷尬局面，只不過是東盟內部缺乏凝聚力以及地區認同建設滯后的一個縮影。在未來的“準則”磋商中，東盟內部分歧仍舊會繼續存在，這依然會對“準則”的達成產生直接的負面影響。

三、創新區域合作模式為“準則”磋商營造良好環境

通過上文的分析可以發現，傳統的地區合作范式并不利于東南亞社會認同的形成，而且也在客觀上阻礙了“準則”磋商的進程，因此創新合作模式進而構建新型區域國際關系就顯得尤為必要。或許這一路徑有“遠水解不了近渴”之嫌，也無法確保能從根本上破解“準則”磋商所面臨的困局，但營造一個良好的區域合作環境以維持地區國家間合作進程，仍是增強地區團結和凝聚力所必需。只有真正構建起一個彼此相互信任且具有凝聚力的東南亞社會，各方才能徹底放下芥蒂與防備，同意接受一項具有約束性的“準則”，進而規范在南海地區的相關行動。

（一）按照雙軌思路推進磋商進程

就目前情況看，“準則”磋商所面臨的主要瓶頸是有關各方雖然已經取得了一些原則性共識，但卻并未能夠在實質上超越這些共識，這就需要中國與東盟國家在爭取推動這些共識的基礎上更進一步，通過制定具體的、可操作性的雙邊與多邊協定，以為“準則”的最終達成做好鋪墊。在這方面，有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護的“雙軌思路”，ヨ體現了雙邊與多邊相結合的外交路徑，而且提倡從宏觀與具體兩個層面入手推動南海問題的和平解決，這就為南海事務的疏解和管控以及一些具體問題的處理提供了方向的指引。對于“準則”的磋商進程而言，借助“雙邊+多邊”兩條腿走路的方式雖然不能徹底扭轉當前的困局，但是有關各方完全可以先從共識性的問題入手邁出第一步，進而通過逐步累積的方式為此后的磋商奠定良好的基礎。

在多邊層面，中國與東盟各國應當就一些原則性的問題進一步協調彼此觀點，并以此為基礎推動相關規范的具體化和可操作化。就目前的情況而言，《宣言》的簽署雖然在很大程度上體現了各方的基本共識，但其缺點在于，這些共識性原則往往過于宏觀，且不具約束力。因此作為當務之急，有關各方需要在堅持《宣言》所述原則的基礎上，以更具實質性的方式，規范各方在南海問題上的權利與義務。比如可以通過制定“負面清單”的方式，列舉出一些具有共識性的問題，進而對個別國家所采取的破壞地區和平穩定和違反國際法的行為作出否定性的評價，同時通過設立各方聯合的監督機制，以年度會議的形式對各方行為進行監督和評估。

在雙邊層面，鑒于各方不同的利益訴求，中國應當推動與相關國家達成必要的協定，以規范彼此在南海的行為，同時鼓勵東盟國家之間也能通過這種雙邊形式協調利益分歧，并且所有這些雙邊協定均可通過附件的形式在最終達成的集體共識性文本下進行展示。在這方面，作為從雙邊層面謀求管控南海問題的經典案例，2001年批準生效的《中華人民共和國和越南社會主義共和國關于兩國在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》被認為是公平解決海洋劃界的成功實踐，也是中國海上邊界劃分的首次實踐。兩國在達成協議過程中所遵循的基本路徑，毫無疑問具有極大的參考價值。

（二）推動構建新型區域國際關系

除了通過“雙邊+多邊”的方式簽訂一些具體的、可操作性的協定之外，中國還應從改善地區合作環境入手，推動構建新型的區域國際關系，以減少外部因素對“準則”磋商進程的干擾。在東南亞地區各國的互動中，東盟在提供區域合作平臺、區域合作規范，以及維系、管理和調節區域國家關系方面，都發揮著“中心性”的作用。雖然“東盟方式”也存在著一些固有的缺陷，但為了促進地區國家間的對話與協商，中國還是應當充分發掘和利用東盟平臺的優勢，通過傳播新的理念進一步凝聚共識，以推動形成新的地區合作規范，進而構建新型區域國際關系。2013年3月，習近平主席在莫斯科國際關系學院發表演講時首次提出要推動建立以合作共贏為核心的新型國際關系，受到國際社會的廣泛歡迎。實際上，構建新型國際關系的思想既符合《聯合國憲章》中主權平等、和平解決國際爭端、促成合作等宗旨和原則，也符合當下的時代潮流，對于東南亞地區合作而言也具有重要的指導意義。

首先，在加強區域合作的過程中，需要推動各國以相互尊重為基礎。東南亞國家在經濟、政治、宗教等方面存在著較大差異，這在很大程度上阻礙了地區合作進程向更深層次發展，因此必須將相互尊重彼此的利益訴求、政治制度以及文化理念作為進一步加強合作的基礎，在東盟所提供的合作平臺上，鼓勵各國提出自身的訴求與想法，引導各方求同存異、相互理解，并在此基礎上展開務實合作，營造對話與協商的良好環境，進而形成區域合作的新規范。

其次，應將公平正義作為衡量地區合作機制有效性與普適性的標尺。二戰結束以來，美國一直在致力于打造一個以自身為核心的自由主義國際體系，旨在以西方標準構建全球秩序。但是，美國式自由民主的理念實際上是以維護美國的霸權作為根本目的，而且也在客觀上造成了國家之間的不平等。因此在推進地區合作的過程中，必須旗幟鮮明地反對霸權主義和強權政治，反對不合理的政治經濟秩序，以推動構建一個包容、公正、合理、有效的合作機制。

最后，要以實現合作共贏為目標培育和營造出良好的區域合作環境。當前的世界是一個全球化的世界，各個國家的命運日益緊密地聯系在一起，傳統的零和博弈、贏者通吃思想已經不再符合時代的發展潮流。為此各國在維護自身利益的同時，還需要兼顧他國的利益，不僅實現自身的發展，也能夠促進各國共同發展，進而實現雙贏、多贏、共贏，構建起一種可持續發展的區域國際關系，為解決包括“準則”磋商在內的地區事務營造良好合作環境。

（三）加強互動進程培育社會認同

冷戰結束以來，東南亞地區總體上呈現良性互動的局面。在經濟層面，各國通過亞太經濟合作組織、東盟自由貿易區、東盟峰會、大湄公河次區域經濟合作等平臺，不斷加強彼此間的經濟聯系，也共同做大了東南亞經濟的蛋糕。在安全層面，包括東盟地區論壇、香格里拉對話會、香山論壇等在內的多種機制，也為地區各國尋求解決當下熱點問題、就國際局勢交流看法以及加強防務安全合作提供了重要的平臺。

不過，東南亞地區安全合作所面臨的困境，根本上還是在于整體性的東南亞認同并未形成，地區國家更傾向于利用制衡的手段來處理彼此關系，并由此造成了各國間極為深刻的不信任。對于當前的東南亞地區來說，維持并加強地區國家間的互動進程尤為重要，因為通過國家間的互動，各國能夠生產和再生產自身的身份，定義和再定義自身的角色，リ進而不斷培育對于東南亞地區的社會認同。雖然這種互動過程中仍舊存在著諸多消極因素，但同樣毋庸置疑的是，只有在克服各種不利因素后所形成的東南亞地區認同，才會更具凝聚力和持久性。

自《宣言》簽署以來，中國與東盟國家圍繞“準則”的談判已經曠日持久。不過無論如何，有關各方能夠坐在一起進行反復磋商的過程本身，實際上就是一個謀求減少分歧和形成共識的過程，也是一個逐漸培育地區認同的過程。當然，在不斷加強有關各方互動的過程中，必須堅持共同、綜合、合作、可持續的新安全觀，并將命運共同體的理念注入到東南亞社會之中，爭取走出一條共建共享共贏的亞洲安全道路。唯有如此，地區國家間的信任才能不斷增強，“準則”磋商中的分歧才能根本化解，東南亞合作進程中的障礙也才能夠被一一破除。