食品安全治理的共建共治共享：理論邏輯與行動路向

吳佳惠，賴永波，陳秋云

（1．福建江夏學院公共事務學院，福建福州，350108；2．福建江夏學院馬克思主義學院，福建福州，350108）

一、食品安全治理問題的提出與文獻回顧

食品安全問題具有最廣泛的利益相關者和最緊密的命運共同體特征。保障食品安全是建設健康中國、增進人民福祉的重要內容。伴隨著現代風險社會的到來及科學技術的發展，食品安全問題成因日趨復雜與多樣化。當前食品安全問題已成為社會治理問題、民生問題與政治問題。隨著經濟市場化改革，我國社會主要矛盾發生了轉變。在食品安全領域，消費者需求、企業供給和政府監管三者之間的結構性矛盾日益凸顯。傳統以政府行政公權主導的單中心食品安全監管范式陷入困局：政府監管模式不斷精細化，食品安全整治力度持續提升，而食品安全整治結果卻呈“內卷化”趨勢。同時，經濟體制從計劃經濟向市場經濟變遷演進路徑也決定食品安全面臨市場不健全與失靈的挑戰?？傊?，當前食品安全遭遇政府監管與市場調節的“雙重失靈”。

西方發達國家在食品安全領域廣泛推行合作治理等模式，取得了較好的治理效果。西方學者于20世紀90年代首次將治理理論引入食品安全領域，提出了政府機構與私人機構發揮協同作用的食品安全共治模式。[1]從此食品安全治理理念受到學界的廣泛關注。隨著經濟發展與食品產業鏈日益復雜化，食品安全這類主體多元且知識、資源與風險高度分散的公共衛生事務，以政府監管為特征的單邊行政管理已無法適應現實境況，而由消費者、社會組織、社區參與的社會共治作為有益協同便應運而生。[2]只有包括政府、食品生產經營者和消費者等主體在內的所有群體通力合作才有助于確保食品安全[3]，因為任何一方都無法獨立應對當前階段食品安全問題的挑戰，食品安全是食品供應鏈中各成員共同努力的結果[4]。政府、市場和社會作為食品安全共治主體，應該在政策制定、流程合作、規范執行和動態監控等環節加強合作，以保證食品安全的供給。[5]

20世紀90年代中期，治理理論進入中國學者的研究視野。國外的食品安全治理實踐以及理論界關于食品安全社會共治的研究，為中國推進食品安全從監管范式向治理范式轉變提供了經驗借鑒與學理依據。近20年，我國食品安全問題的治理經歷了從政府監管到社會多元共治最初的發展，2012年以后，中國開始進入國家治理現代化新時期[6]：2013年，汪洋副總理提出食品藥品保障應構建社會共治格局；2015年新修訂的《食品安全法》明確了社會共治的治理理念，李克強總理在政府工作報告中多次提及“推進社會治理創新”“實行多元主體共同治理”，旨在突破線性監管的傳統方式；2017年，黨的十九大報告提出“實現國家治理現代化進程中，加強社會治理創新，打造共建共治共享的社會治理格局”。

發展至今，食品安全治理現代化轉型已邁開最初步伐，取得了一定的成效。理論界深刻認識到食品安全治理現代化轉型不是純粹的治理問題，也不是簡單的監管體制改進問題，而是一個綜合性社會管理系統工程。[7]應運而生的“共建共治共享”，蘊含了豐富的食品安全治理現代化的理論內涵與時代特征，是對已有社會治理理念的凝煉與升華，更是對當前社會治理現實的精準研判。因此，它是治理現代化的可行性模式。當前，應當理性認識目前我國食品安全市場調節與政府監管均不同程度出現的“失靈”現狀，理性認識風險社會食品安全成因的復雜性、解決途徑的綜合性、實現從監管到治理范式的轉變的必要性[8]，切實構建“政府監管、企業自律、社會協同、公眾參與”的食品安全治理格局。

二、食品安全共建共治共享的邏輯歸因

共建共治共享作為根本社會治理制度，是社會治理現代化中國模式開始形成的重要標志。[9]食品安全治理現代化是中國社會治理現代化的重要組成部分，其共建共治共享梳理了分析與化解食品安全治理領域問題的邏輯，本文從主體、工具和目標三個維度加以闡述。

（一）共建——定位食品安全治理現代化主體維度

共建定位于食品安全治理主體維度，強調通過共建構建食品安全治理共同體，解決“食品安全治理依靠誰”的問題?！肮步ü仓喂蚕怼敝械闹黧w“多元化”，是習近平同志“人類命運共同體”內涵在食品安全領域的體現與拓展，是對政府、市場與社會等治理主體進行結構性的力量整合?，F代經濟市場條件下，食品市場呈現食品安全問題復雜性、社會需求多樣化與價值目標多元化等特征，單一主體有限理性及能力不足問題愈發明顯。所以，食品安全問題作為關乎社會整體利益的公共事務，并非政府“一家之事”?！盁o論公共部門還是私人部門，個體行動無法解決綜合、動態、多樣問題所需全部知識”。[10]鑒于食品市場上政府、市場和社會主體之間關系的復雜多維，食品安全問題理應依托多元主體的深度合作與互動，運用綜合性思維與整體理念進行考量與應對。根據現代治理理論，政府、市場、社會是治理社會公共問題的“三駕馬車”。當前形勢下，食品安全公共品特性決定了政府、市場與社會各主體都有倡導食品安全目標共享的內在訴求，其共建之策就在于在加強黨對食品安全工作領導的前提下充分動員政府、市場和社會等多元主體積極參與食品安全治理，這是實現食品安全治理現代化的必然選擇。因此，食品安全治理現代化首要任務應著眼于治理的主體，即培育多元、積極、理性的參與主體，對食品安全問題表達共同關注與責任擔當。

（二）共治——指向食品安全治理現代化工具維度

共治指向食品安全治理現代化的工具與方式，是對食品安全治理如何開展問題的回應，對于食品安全領域治理創新具有重要指導意義?！肮仓巍币馕吨诙嘣卫碇黧w各方達成共識基礎上，充分調動與整合多方優勢與資源。為此，應重新明晰政府、市場與社會等多元主體的權利與義務關系，在權責合一與良性互動下共同治理公共事務。食品安全作為綜合性公共事務，要實現政府、市場和社會共同參與、有效互動，就離不開治理方式與治理手段的現代化。傳統的政府監管模式，政府是運用工具的主體，通過加強科層管控的工具方式實現管理。如此單一模式，在新形勢下不僅無法提升監管效率，還額外增加行政成本，已不能滿足食品安全治理實踐的需求。隨著民主發展、技術提升與法治進步，食品安全治理“工具箱”里可資利用的工具日益豐富多樣。因此，推進食品安全治理現代化，需要創新食品安全治理工具?？陀^上，要求包括政府主體在內的其他多元主體逐步參與食品安全政策制定與事務管理，運用綜合性治理工具——法治保障、科技賦能等方式，注重法治化程序和現代科學化手段，以不斷提升食品安全治理能力，從而破解食品安全治理難題，實現共治目標。

（三）共享——聚焦食品安全治理現代化價值維度

共享聚焦于食品安全治理目標，給出了食品安全治理“為了誰”的明確回答，強調食品安全治理成果的全面性享有和全民性享有?！肮蚕怼便∈亍耙匀嗣駷橹行摹钡陌l展思想，旨在不斷增進全體人民的福祉。[11]這是社會治理共享理念的核心內涵，也是中國特色社會主義社會治理與西方國家社會治理的本質區別與制度優勢。[12]共享與平均主義有著質的區別，其內涵指向的是以解決實際需求為導向，通過有效的制度安排，使政府、市場和社會等多元主體在公共利益與個人利益中尋求平衡，讓食品安全治理成果有效地惠及盡可能多的相關利益主體，解決食品安全發展中的不充分不平衡的問題，從而不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。食品安全治理現代化起點與終點都是以人為本，政府、市場和社會等多元主體在食品安全治理實踐中具有不同利益訴求和職責分工，因而要明確不同治理主體的責任與目標定位，協調與平衡政府、市場和社會等各利益相關方差異化的利益訴求，使得食品安全各主體以利益共享和風險共擔為目標，將各自分散的利益目標不斷整合，向互惠共生的理想方向不斷演進，這也是國家治理能力和治理體系現代化的客觀必然的內在演進邏輯。

三、共建共治共享推進食品安全治理現代化的現實制約

理論上的愿景并不必然轉化為實踐中的政策行動。當前我國食品安全治理創新難以取得突破性進展，主體層面尚未健全、工具層面較為滯后以及目標層面不平衡不充分等都制約了食品安全治理能力的提升與食品安全治理現代化的推進。

（一）共建層面：系統化的食品安全治理共同體尚未真正形成

共建描述了“人人有責”的實現方式，是實現食品安全治理現代化的基礎前提。從現實治理實踐看，盡管經過機構改革推動傳統監管模式的變革，然而，政府監管機構內部協同問題依然嚴峻，多元主體的功能定位與權力配置仍然不明晰，系統化食品安全治理共同體并未形成，難以實現多元主體的有效共治。

1．政府監管自身內部體系存在協同效應梗阻

2018年國家市場監督管理總局成立，克服了傳統分段監管模式弊端，采取綜合執法與屬地管理，一定程度上理順了監管部門與被監管對象以及政府監管自身內部體系的邏輯關聯。然而，以相關部門重組與部門規模擴大為表征的“物理變化”，并不能自發地實現治理協同與效能提升的“化學變化”。[13]在監管專業性、打破地方保護主義和助推新經濟體系方面，仍然面臨功能阻礙。一方面，“屬地綜合”模式使得監管部門在政治與組織上隸屬于地方黨政部門，而業務職能則接受上級監管部門的領導，導致其政策地位與執法資源不相匹配，政策話語權偏弱，不得不主動嵌入本級政府機構尋求幫助。結果就是陷入食品安全監管部門“職能泛化”境地，因為其不得不承擔大量基層網絡關聯性監管工作任務，導致對其有限法定職能資源的“擠出效應”，產生綜合工作吸納食品安全專業性監管的路徑依賴，造成食品安全監管部門自主性受到制約，也在一定程度上稀釋了食品安全監管的專業性。另一方面，食品安全屬地管理強化了地方政府對本行政區域食品安全監管工作的“兜底責任”，導致食品安全監管事權持續下沉，而對監管資源分配仍采取各環節、各區域簡單線性的方式，這與現代食品安全風險并不兼容匹配，容易造成監管資源調配與事權劃分的結構性錯配局面，屬地管理異化為無限責任。[14]同時，最嚴肅問責的壓力極易形成地方政府對食品安全工作的“底線思維”，難以激發地方政府提升食品安全治理水平的動力。此外，當前食品安全風險源是復雜多樣的，并且往往與生態環境、農業、衛生、科技等因素密切相關，從而呈現多種風險之間交錯并聯的特征，這在客觀上對機構內部監管功能的協同整合及機構外部的吸納功能提出更高的標準與訴求。但食品安全監管機構內部因塊狀監管格局而產生眾多“縫隙”，對食品安全治理產生明顯的短板效應。[15]

2．多元主體參與食品安全協同治理角色缺位

食品安全領域主要有政府、市場、社會三個主體，但當前政府主體以外的其他主體，食品安全治理參與度不高，多元主體協同參與食品安全治理體系仍然面臨困境。首先，“經濟人”自利性動機驅動下的食品生產經營者，注重追求自身利益最大化，輕視作為社會治理的主體參與公共事務治理的作用。更有甚者，憑借所擁有的信息優勢，逃避保障食品質量的社會責任。由于行業自律規制機制不足以及排斥同業指導規范現象的存在，造成監管者與被監管者之間對立與矛盾的“貓鼠游戲”局面。其次，帶有明顯利益傾向或維權性質的政治參與動機，導致大多數公民對涉及公共利益的公共性事務參與存在政治冷漠傾向。[16]而部分消費主體維權意識薄弱，甚至存在“投訴無果”現象，一定程度上削弱了消費者自發參與治理的熱情。從而導致社會公眾有效參與不足，無法與政府監管深度融合，也增加了政府食品安全治理成本。再次，我國社會組織具有明顯行政化傾向，獨立性與自主性不足，與現代化行業協會對人才隊伍、服務職能和市場化程度的要求存在較大差距，因而未能充分發揮承接、補充與延伸政府食品安全監管職能的功能優勢。[17]最后，輿論監督作用受限。作為“第四種權力”的新聞媒體擔負著及時傳播真實信息的重要職責，并通過信息曝光和信息傳遞等方式發揮監督作用。然而，媒體在開展新聞報道時，可能遇到地方政府干擾，無法有效發揮輿論監督作用。還有部分媒體自身存在惡意炒作新聞和發布虛假新聞等不良行為，虛假、負面的輿論報道不僅無法有效地發揮輿論監督作用，還會帶來錯誤的輿論導向，阻礙食品安全問題的解決。

（二）共治層面：食品安全治理工具滯后于食品安全治理需求

治理工具是影響食品安全治理現代化能否實現的關鍵變量，承擔著“將政策意圖轉變為管理行為，將政策理想轉變為政策現實”的核心使命。[18]科技賦能與法治保障能夠有效地回應新時代食品安全治理矛盾問題對現代化治理工具與方式的迫切要求，但其效能仍明顯不足。

1．當前薄弱的技術支撐體系無法有效防范現代食品安全風險

信息不對稱性是導致食品安全風險的重要原因之一。我國食品行業存在種類繁雜、產業鏈長、經營分散、風險防控點多等特點，因而食品安全數據信息呈現碎片化特征。[19]傳統的人工監管方式無法實施有效的全面監管，只能采取運動式監管、選擇性抽查以及事后監管等方式，從而導致政府監管時效滯后、覆蓋范圍不全等缺陷，食品風險防范和食品安全監管效果不佳。近年來的實踐經驗證明基于信息短缺和經驗為主的傳統監管模式已然無法適應新時代對食品安全治理的需求。隨著現代通訊技術的進步與物流業的發展，電商、外賣等商業模式興起，伴生了風險的不確定性，加劇了生產經營者與消費者之間的信息不對稱程度。解決信息不對稱問題，開拓創新食品安全治理工具，突破點就在于構建科學技術的支撐體系。要將現代科技手段與食品安全治理深度融合，打造數據驅動的智化治理工具與方式，實現食品安全治理全鏈條覆蓋、全部門聯動、全社會參與、全方位追溯、全過程防控。當前，在信息技術發展與大數據時代背景下，食品產業鏈上每一環節、每一相關主體都成為數據源。然而，應清醒看到，大數據智慧治理在我國尚處于起步階段，數據孤島效應、數據標準規范缺失、數據安全維護不足等問題普遍存在，食品產業面臨著數字化基礎薄弱、大數據平臺建設滯后、大數據人才缺乏等一系列瓶頸與困境，這極大地制約了大數據對食品安全治理技術支撐與科技賦能效用?，F代科技手段與食品安全治理深度融合，打造數據驅動的智化治理工具與方式，是食品安全治理實現全鏈條覆蓋、全部門聯動、全社會參與、全方位追溯、全過程防控的重要保障。

2．現有食品安全法律體系與現代食品安全治理格局不相匹配

現行的《食品安全法》本著“重典治亂”與“社會共治”原則，體現“四個最嚴”標準與要求，突出社會力量參與食品安全治理。然而，現有食品安全法律體系在制度構架與規范設計上仍然存在著一些不足與缺陷，一定程度上影響食品安全領域實現良法、善治。立法方面，缺乏綜合運用行政、民事和刑事相關條款的必要銜接和整體關照，無法有效保障實體法與程序法相互呼應。[20]如此，也就無法從根本上扭轉過分依賴行政監管的傾向，致使企業、消費者和社會組織等多元主體參與空間有限。法律適用方面，《刑法》相較于《食品安全法》滯后性明顯，且兩部法律在犯罪主體認定以及責任承擔方面存在明顯偏差。[21]對賠償責任主體的框定仍然未涵蓋所有食品市場主體，對政府監管主體和有關職能部門缺乏完備的權力制約與問責制度[21]；賠償請求權主體與范圍規定也較為抽象模糊，這給準確理解與正確適用法律帶來一定爭議與難度[23]；對食品安全追責主要采取事后課責形式，缺乏事前預防和事中監管機制，這不能滿足精準預防和及時監管現代食品安全風險的需求。需要重視的是，對于食品安全責任的法律認定，仍依賴于個人權益是否受損作為重要標準，難以滿足現代社會對食品安全公共利益的要求，與當前食品安全現代化治理格局構建不相匹配。[24]特別是當前制定與公布的食品安全指標，與“最嚴謹標準”要求、國際食品法典和發達國家標準相比，仍然還有明顯差距，部分重要指標缺失、標準老化和不適用等問題已嚴重制約監管執法的有效性，也影響我國食品產業的競爭力。

（三）共享層面：食品產業發展與質量安全不充分不平衡

黨的十九大精準提出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。傳統的治理發展模式導致了食品產業發展不充分、區域群體間食品安全保障不均衡等社會失衡現象，不利于社會公平。

1．食品產業供需結構性矛盾突出

現階段，食品產業供需結構性矛盾突出，表現為高品質安全食品不足、低端非安全食品過剩，無法滿足消費者日益增長的食品安全需求。在這種供需錯位失衡的情形之下，一旦爆發食品安全問題，風險從供應鏈向消費領域進行傳導擴散，極易形成社會矛盾與風險的引爆點，引發大規模社會危機。當前，隨著經濟全球化的發展、電商與物流業的迅速崛起，為消費者購買海外食品提供了條件與便利，兼之國內曝光的食品安全風險事件直接影響消費者對國內食品產業安全信任度，所以海外購買之風漸盛。海外食品受到越來越多消費者的青睞，從而形成了海外高價食品供不應求與國內低價食品供過于求鮮明對照的尷尬情形，這在奶制品產業表現尤為突出。顯而易見，消費者傾向海外食品的購買熱潮給民族食品產業帶來巨大沖擊的同時，也進一步加劇了消費者與食品生產經營者之間的供需矛盾。因此，食品安全低效治理若長期無法得到有效改善，既不利于社會穩定，也阻礙了食品產業高質量良性發展，而食品產業低質量發展又將進一步加劇食品市場的供需矛盾，從而陷入食品產業低質量發展與食品安全風險高發的惡性循環怪圈。

2．食品安全城鄉不均衡鴻溝凸顯

統籌推進城鄉食品安全治理有效融合與均衡發展，是現代食品安全治理面臨的難題之一。與城鎮相比，農村食品生產經營規模更加分散、技術水平較為低下、加工設備相對落后，因而食品安全生產風險更加高發。過去很長一段時期，城鄉分治的二元經濟社會體系產生的居民貧富分化、思想文化分野以及商品流通分割等現象，使得城鄉消費環境與消費意識存在明顯的差異。[25]與城鎮消費者相比，農村消費者由于經濟收入相對較少、教育文化程度較低，對食品價格的敏感性高于食品安全的風險性，風險識別能力遠低于城市居民。由于受經濟發展與生活習慣等因素影響，農村消費者獲取信息能力也較弱，信息不對稱問題在農村地區更為明顯。當面對食品安全危害時，相較于城鎮居民，農村居民擁有較少的社會資源，輿論維權能力較弱，社會影響效應較小，因而農民在食品安全問題上“集體失聲”現象較為普遍。此外，城鄉二元結構的歷史慣性，導致很長一段時期內實行一種“城市優先、工業優先”的發展策略，食品安全監管包括人員配備和資金調配等在內的監管資源都更集中于城鎮地區。在社會主體參與度上，城鎮地區的消費者協會、行業協會等第三方組織也較為成熟與完善，新聞媒體與輿論力量更為發達，能夠一定程度上輔助政府職能部門，發揮對食品安全問題的監督作用。城鄉有別之下，隨著城鎮地區食品安全治理力度加大，一些在城鎮被圍剿的“三無”問題食品紛紛“上山下鄉”。[26]農村市場儼然成了食品安全的重災區，這又進一步加劇了食品安全水平的城鄉差距。

四、推進食品安全共建共治共享的實踐進路

食品安全治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化的重要目標與方向。將共建共治共享的社會治理制度優勢轉化為食品安全治理現代化的可實踐操作行動方案，需要建立“一核多元”的現代化食品安全治理共同體，創新食品安全治理工具，保障食品安全治理成果普惠共享。

（一）構建一核多元的現代化食品安全治理共同體

當前，只有構建以黨政同責為中心，同時納入企業、行業協會、新聞媒體和消費者等多元主體要素共同參與的食品安全治理體制，才能真正動員社會各方力量，積極共治具有多樣化與復雜性特征的食品安全風險，實現從“少數人管多數人”向“多數人盯少數人”轉變，有效破解食品安全深層次的矛盾。[27]

1．健全黨政同責為核心的食品安全治理組織架構

黨政同責集中體現了加強黨全面領導的優越性。地方黨委與政府得以在食品安全等重大民生問題上，形成齊抓共管的監督合力，能夠將黨的領導優勢轉化為食品安全治理效能。[28]在食品安全責任落實上要明確黨委與政府主要負責人為第一責任人，采取科學合理的制度設計，有機兼容社會經濟發展與食品安全等政策目標。在政府監管體系內部，縱向上要充分發揮中央與地方應對食品安全風險的積極主動性；橫向上要優化政府各職能部門之間的聯動協作。通過科學劃分中央與地方的事權，轉變中央與地方“權責同構”的組織體系，理順踐行中的條塊關系。關乎市場要素自由流動和國家利益的事務應當劃歸中央統一管理或由中央承擔更多責任[29]，中央政府負責食品安全治理基礎性制度建設，完善統一權威高效的監管體制。市場監管總局承擔高風險特殊食品注冊登記職責，負責查處跨域區高風險食品違法重大案件，實施全國性食品安全抽檢和監督檢查等。同時，要充分發揮地方監管的信息與資源優勢。人民群眾對美好生活多樣化的需求以及基層治理實踐的特殊復雜性，客觀上要求權力本地化與內生性[30]，所以，食品安全具體的許可、檢查、處罰工作由省級及以下的市場監管職能部門承擔?？傮w上，要堅持以問題為導向，遵循屬地管理責任原則，明確市、縣等地方政府的食品安全監管職責。食品安全工作要納入鄉鎮基層的社會綜合治理體系網絡中，由其承擔食品日常監管工作，改變“牛欄關貓”式的監管方法，增強監管靶向性與威懾力。此外，食品安全治理需要多部門之間職能與資源的高效協同，為此，需要加快完善與食品安全密切相關的農業、食品、衛生和科技等多部門的協同聯動，以多規合一為基礎，形成食品安全整體性治理合力。

2．正確界定食品安全治理多元主體的權責邊界

正確處理政府與市場、政府與社會的關系問題，就是要理清與界定政府與市場、社會的各自的職能與邊界，真正發揮社會協同效應，實現市場和社會的事情由市場和社會各自辦、各自管。[31]理順政府與市場關系，要發揮市場決定性作用，從而確保食品生產經營環節的安全性。食品生產經營主體應由傳統的“監管對象”身份向“監管對象”與“治理主體”雙重身份轉變，改變監管部門與生產經營主體“貓捉老鼠”的對立關系，這是現代治理理論與食品安全治理實踐的客觀要求。政府通過“放管服”改革進行簡政放權，激發食品生產經營主體根據市場需求與法律規定，通過不斷改進技術工藝和提高管理效率，保證食品質量安全。引導與鼓勵食品生產經營主體利用自身信息優勢與技術專長，參與食品安全立法和食品安全技術標準制定，并通過宣傳與教育提升從業人員食品安全意識和業務能力。食品生產經營主體與政府、社會組織和消費者等治理主體協同合作，形成自律和他律相結合的食品安全治理環境，真正承擔食品安全第一的責任人角色。厘清政府與社會力量的關系，要發揮社會組織承上啟下的橋梁功能，全面落實食品安全相關行業協會“去行政化”改革，降低食品安全治理主體間的信息傳遞成本；引導行業協會通過開展第三方檢測、認證和監督等方式參與食品安全治理；借助行業協會專業優勢，協助政府制定食品安全行業標準，提升食品安全治理績效。廣大消費者是食品安全治理的重要利益相關者，要健全消費者權益保護機制，提高消費者維權與監督舉報的積極性，發揮消費者食品安全監督作用，引導消費者主動參與食品安全治理，增強全社會的道德規范意識。[32]需要注意的是，新聞媒體等是社會力量中不可忽略的一部分，政府要充分發揮新聞媒體輿論監督的功能與優勢，引導媒體輿論向社會與公眾傳遞食品安全正確信息與科學理性認知，同時，控制、杜絕虛假新聞傳播及產生的負面影響，營造全民參與食品安全社會治理的社會氛圍。

（二）大數據發展與法治建設驅動食品安全治理工具創新

治理工具現代化能夠充分有效地利用現有資源并激活潛在治理資源。[33]食品安全治理現代化不僅要發揮規則規制的作用，還要強化信息規制的功能。[34]因此，需要創新食品安全治理工具，推進現代治理方式與食品安全治理實踐相結合，為食品安全治理現代化開拓推陳出新的大數據賦能和法治保障路徑。

1．大數據賦能食品安全多元治理發展

依托大數據進行食品安全治理，不是食品安全監管與互聯網+技術的簡單疊加，要克服這種過度技術化傾向的片面理解，需要實現對技術層次的超越，賦予豐富的社會屬性。[35]現代信息技術去中心化、分散化的特征與決策民主具有耦合性，有利于培育“合作共事”的多元參與文化環境，形成食品安全治理逐漸從單一主體監管的“政府之事”向多元主體共治的“集體之事”轉變，形成食品安全各相關主體積極互動的新型關系。在政府與其他多元主體的合作關系中，信息的公開與共享是關鍵。[36]需要構建科學系統化大數據平臺，完善食品安全信息基礎設施軟硬件建設，在大數據背景下形成智慧化的食品安全信息管理策略，克服以往信息碎片化、數據分散化、平臺不統一等信息孤島效應與數據壁壘，從而實現信息實時共享、溝通與反饋，完善食品安全事前預警機制與事后追溯機制等，推動食品安全從人工監管、事后監管向大數據治理、全過程治理轉變。大數據下的食品企業數據庫、食品交易流通數據庫，能夠增加食品交易信息透明度，降低信息不對稱，從而間接地加強食品生產經營者的自律性；通過大數據技術實施信息發布與共享，消費者能夠快速地識別食品安全風險，同時也能對政府監管行為進行有效監督；行業協會與社會組織運用大數據能夠更好地發揮其專業性、民間性與組織性優勢，積極參與食品安全信息公開、食品安全風險評估等工作，協助政府監管部門作出高效精準的政策建議與評估意見；新聞媒體能夠及時、客觀、全面地揭露食品安全風險隱患，傳遞與科普食品安全知識，協助政府相關部門做好風險輿情管理，向社會公眾傳播正能量?，F代大數據信息技術為形成有效的政府監管、企業自律、社會參與、媒體監督的多元共治模式提供了技術支撐。

2．良法善治發揮食品安全法治保障作用

回應食品安全現代化治理趨勢，實現食品安全長治久安，歸根結底要靠良法善治。面對當前食品安全治理現實困境，圍繞促進食品產業高質量發展與提升食品安全保障水平，構建契合現代化食品安全治理實踐的法治保障體系。要進一步健全與規范食品安全監測評估與食品安全標準工作。立法方面，要強化食品安全法律法規與傳染病防治法律、野生動物保護法律等的銜接與互補，強化食品安全標準與營養健康標準的銜接與互補，強化食品安全底線風險與營養健康風險監測評估、預警的銜接與互補，構建最嚴謹的食品安全標準體系，提升防范食品安全系統風險的能力。要構建行政法、民法和刑法有效銜接機制，合理清晰地界定食品安全的行政、民事、刑事責任邊界，并進一步細化與明確食品安全犯罪罪名與罰則，尤其面對當前新型食品安全犯罪事件時，要切實保證刑法懲罰的正當性與全面性。要不斷進行食品安全立法創新，以治理責任主體多元化、責任類型預防性與責任承擔整體性作為食品安全立法改革方向，不斷明確多元主體的責任職責與角色定位，強調有效市場、有為政府、社會共治在食品安全法治保障中的作用。執法方面，行政機關嚴格執法是依法治理食品安全的關鍵。食品安全監管職能部門是食品安全治理的行政機關，一方面，明確政府監管部門職責作用，要求政府監管從直接控制向間接調控行為轉變，從直接履責向保障責任角色轉型，即政府監管能夠保障消費者食品安全基本權利的同時，又不會過度地妨礙企業市場自由[37]；另一方面，嚴格執法離不開德才兼備的高素質執法人員隊伍，要以最嚴肅問責追究監管部門失職、瀆職行為，嚴格懲處食品安全執法中監管不力、監管不當行為，保證監管權力與責任法制均衡。司法公正是食品安全法治的核心，健全公私結合的法律課責機制，合理發揮懲罰性賠償制度的作用。應主動創新與改革食品安全公益訴訟制度，持續探索符合中國現實國情且具有實踐可行性的食品安全公益訴訟新形式，維護社會公平正義。

（三）供給側改革與鄉村振興戰略推進治理成果共享

共享理念體現以人為本的包容性。破解食品安全問題的同時，宜兼顧農村地區脫貧致富與食品產業優化升級，從而能夠縮小城鄉差距，推進城鄉協同發展，實現共同富裕。[38]共享理念是食品安全治理現代化共贏、和諧和綠色發展的體現。

1．以供給側結構性改革推動食品產業高質量發展

食品安全首先是把好生產關。從生產源頭上保障食品質量安全，要注重食品產業供給側結構性改革。在農業生產源頭方面，引導和促進農產品供給側主動地提供安全農產品。采取集約化模式，通過調整和優化農產品結構，提升高質量安全農產品產能，解決有機、綠色、無公害農產品供給不足而普通常規農產品過剩的矛盾境況，消除農產品供給市場長期以來實行的“一家兩制”生產體系，引導農民向社會無差別化提供安全農產品。在食品生產經營者方面，通過實施質量強國戰略，加強企業質量品牌建設，推進企業發展模式從規模速度型向質量效益型轉變。一方面，結合宏觀調控與市場化作用，整合小微型食品生產經營企業向產業化、規?；图s化轉變，對需求強勁而產能不足的優質食品實施重點培育，使資源要素向高質量安全的食品生產經營企業集中，從而能夠有效地增加優質食品供給。另一方面，利用市場優勝劣汰機制，根據風險程度、產品類別以及質量等級，靈活設置食品市場準入門檻。提高產能過剩、風險程度高的中低端食品的準入門檻；淘汰、懲治生產不規范、存在安全隱患的產能過剩型食品生產經營企業，促進食品產業布局優化，提升整體行業質量和效益?？傊?，要持之以恒地致力于解決食品產業供給缺位與供需錯位矛盾，實現食品市場供求新均衡局面，推動食品產業高質量可持續發展，促進產品供給質量的提升與消費需求升級相匹配，守好食品安全第一道防線。[39]

2．以鄉村振興戰略促進城鄉食品安全一體化融合

隨著脫貧攻堅任務全面勝利，大部分農村地區的食品消費已由溫飽型向健康型轉變，農民對食品安全需求日益增加。解決農村食品安全問題，必須結合鄉村振興戰略，而食品安全問題是鄉村振興戰略五項任務之首，直接關系到人民幸福感與安全感。培育農產品生產經營者的安全生產意識，推廣綠色農業有機種植技術，加強農產品綠色有機認證，推行品牌化管理模式，創響 “鄉字號”“土字號”等農產品特色品牌，不僅能夠提升農產品市場競爭力，帶動農村經濟發展，而且從源頭上確保了食品質量安全。建立與完善城鄉一體化食品安全治理體系，鄉鎮各級基層機關組織要重視建設食品安全監督管理部門，完善人員配置，樹立科學高效的食品安全治理理念，將鄉村食品安全納入工作績效考核的重要指標，并將其作為基層常規工作的職責與內容。充分利用大數據現代化信息技術，實現省、市、縣、鄉鎮等各級監管部門的聯合行動，打破信息壁壘，消除信息不對稱，保障食品安全相關信息在基層鄉村通暢傳遞。重視新興社交媒體的宣傳引導與教育普及功能，提升銷售主體與農村消費者的食品安全意識與法律意識，引導、鼓勵農村消費者及時舉報制假、售假等食品欺詐行為，在食品安全問題上主動維權。推動風險法治化管理，對農村食品安全風險信息進行公示公開，實施生產經營“失信黑名單”制度，大力實施“農改超”“農村食品安全放心店”下鄉進村工程，發揮多元主體各自優勢與作用，促進城鄉食品安全治理均衡發展，從而確保全民共享食品安全治理成果。

結語

“共建共治共享”基本理念與概念框架為破解食品安全治理困局提供了邏輯指引，為探索提升食品安全治理水平、推進食品安全治理現代化路徑提供了實踐行動方案。“共建共治共享”在融合“多元共治”理論的基礎上，立足于中國食品安全的現狀，在共建共治中回應政府、市場、社會的利益訴求，以一切為了人民、增進民生福祉為原則，從而構建出“嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系”，保障人民群眾“舌尖上的安全”，實現食品產業振興與高質量發展，推進國家治理現代化建設與實現。在共建共治共享下推進食品安全的“中國式現代化”，科學地探索食品安全治理的“中國道路”，充分彰顯了食品安全治理的“中國智慧”，這不僅是社會治理領域的一個縮影，也是“中國化”本土治理的鮮活樣本，對于新時期創新社會治理格局和國家治理現代化建設具有深刻的理論意蘊與重要的時代價值。