礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革芻議

王 莉，徐翠香，袁曉諾

(1.中國(guó)地質(zhì)圖書(shū)館，北京 100083；2.中國(guó)地質(zhì)博物館，北京 100034)

0 引 言

2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”)明確指出，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。《意見(jiàn)》中也涉及到礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的諸多內(nèi)容，明確了我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)采和產(chǎn)權(quán)等改革任務(wù)，這是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)總體布局的重要一步，也是我國(guó)自然資源管理體系改革的必經(jīng)之路[1]。

我國(guó)是全球礦產(chǎn)資源生產(chǎn)大國(guó)和消費(fèi)大國(guó)，我國(guó)70%以上的能源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、工業(yè)原材料都來(lái)源于礦產(chǎn)資源，因此，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最重要的自然資源之一，其有效開(kāi)發(fā)和高效利用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有積極影響[2-3]。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源管理中存在資產(chǎn)底數(shù)不清、權(quán)責(zé)不明、產(chǎn)權(quán)制度不完善等問(wèn)題，導(dǎo)致資源產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、資源開(kāi)發(fā)利用粗放、生態(tài)環(huán)境退化嚴(yán)重。

因此，充分考慮礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)要素特征，完善礦產(chǎn)資源管理制度，明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體，推進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域改革具有重要意義。

1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)及其制度改革的必要性

我國(guó)于1986年頒布了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，建立了探礦權(quán)和采礦權(quán)制度，后經(jīng)1996年和2009年兩次修訂，基本形成了層級(jí)相對(duì)完備的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)法律體系。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善和生態(tài)文明建設(shè)的制度體系建立，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律體系已經(jīng)無(wú)法調(diào)整和適應(yīng)新形勢(shì)下的礦產(chǎn)資源關(guān)系。

1.1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是指礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及由所有權(quán)派生出的礦業(yè)權(quán)等權(quán)利，主要包含礦產(chǎn)資源的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)具備排他性、有限性、可交易性等特點(diǎn)。相較于其他自然資源，礦產(chǎn)資源還具有不可再生性、耗竭性等特殊性，且礦產(chǎn)資源中包括多種戰(zhàn)略性資源，因此礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備和利用直接關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不合理地消耗礦產(chǎn)資源不僅會(huì)加重生態(tài)環(huán)境的破壞，而且會(huì)影響國(guó)家戰(zhàn)略部署，造成嚴(yán)重后果[4]。根據(jù)我國(guó)目前礦業(yè)權(quán)相關(guān)的法律制度，礦產(chǎn)資源所有權(quán)不得買(mǎi)賣(mài)，但由所有權(quán)派生出的礦業(yè)權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，礦業(yè)權(quán)人接受所有權(quán)人的授權(quán)后，在履行一定資質(zhì)、安全、環(huán)保等責(zé)任和義務(wù)基礎(chǔ)上，可以對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘察、開(kāi)發(fā)和利用等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[5-6]。

1.2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

我國(guó)現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)沒(méi)有形成完備的產(chǎn)權(quán)保障制度，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度在產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面存在缺陷，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源家底不清、資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、無(wú)償占用資源等現(xiàn)象頻發(fā)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)資源優(yōu)化配置的前提。合理進(jìn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置，解決礦產(chǎn)資源消耗與需求、環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，是有效利用資源的關(guān)鍵所在，也是滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略部署的必然要求。

2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

在我國(guó)礦產(chǎn)資源管理工作的進(jìn)程中，存在許多困難，如無(wú)節(jié)制肆意開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)品利用粗放、礦產(chǎn)戰(zhàn)略資源被浪費(fèi)破壞等問(wèn)題，究其原因，主要是由于我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度不合理造成的。

2.1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)行使主體不明確

我國(guó)憲法規(guī)定，自然資源屬于國(guó)家和集體所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家產(chǎn)權(quán)職能，由此可見(jiàn)，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于國(guó)家所有，行使主體應(yīng)為自然資源部及各級(jí)地方政府。但是在國(guó)家所有權(quán)落實(shí)過(guò)程中，難以明確落實(shí)行使主體，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源行使主體界定模糊、責(zé)任制度不完善、礦產(chǎn)資源所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離不明確等問(wèn)題，造成中央及地方之間產(chǎn)權(quán)收益不均、責(zé)權(quán)劃分不清[7]。地方政府和主管部門(mén)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中起著舉足輕重的作用，可以說(shuō)是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的“行使者”，按我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)法規(guī)定，由國(guó)務(wù)院代表我國(guó)行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，但卻嚴(yán)重忽視了地方的權(quán)益，地方政府不僅需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境被破壞的風(fēng)險(xiǎn)，而且得不到礦產(chǎn)資源的收益，導(dǎo)致中央與地方工作銜接不暢，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用難以為繼。

2.2 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善

改革開(kāi)放初期，我國(guó)采用國(guó)家行政審批的方式進(jìn)行礦業(yè)權(quán)有償獲取。20世紀(jì)90年代，我國(guó)逐漸建立了礦產(chǎn)資源有償轉(zhuǎn)讓制度，并且嘗試采用“招拍掛”形式的配置方式，不再采用審批配給制度。但這些規(guī)章制度都存在一定的不足，首先，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中很多評(píng)估、代理、交易、法律、技術(shù)等機(jī)構(gòu)資質(zhì)普遍不高，嚴(yán)重制約了礦業(yè)權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)[8-9]。其次，在礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)發(fā)過(guò)程中稅費(fèi)制度不合理，致使交易市場(chǎng)為追求利益最大化而謀取灰色收益，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)收益受損。最后，在礦業(yè)權(quán)交易過(guò)程中，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源價(jià)值計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，而不同的計(jì)算評(píng)估方法得到的結(jié)果不盡相同。因此，只有不斷完善礦業(yè)權(quán)使用權(quán)、收益權(quán)市場(chǎng)，采用多種流轉(zhuǎn)方式，才能提高資源配置效率。

2.3 礦產(chǎn)資源重疊

礦產(chǎn)資源重疊是指礦產(chǎn)資源發(fā)生平面交叉或立體投影重疊的現(xiàn)象。由于地質(zhì)構(gòu)造原因，我國(guó)礦產(chǎn)資源重疊現(xiàn)象較為突出。目前我國(guó)行使的制度規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，部分礦產(chǎn)資源權(quán)利歸屬還很模糊，導(dǎo)致在礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題[9]。礦產(chǎn)資源重疊不僅影響礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)和有效利用，還存在一定程度的安全隱患。如礦業(yè)權(quán)人在獲得礦業(yè)權(quán)后，由于各類(lèi)資源分部門(mén)分別管理，各資源使用權(quán)人在實(shí)際開(kāi)發(fā)生產(chǎn)過(guò)程中需要進(jìn)行必要的溝通與協(xié)商，這一過(guò)程極易產(chǎn)生糾紛，影響正常生產(chǎn)。

3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的措施

由于礦產(chǎn)資源地區(qū)分布的差異性，使得不同地區(qū)礦產(chǎn)資源稟賦情況和資源品位大相徑庭，資源收益差別巨大，部分地區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的財(cái)富甚至無(wú)法填補(bǔ)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中給該地區(qū)造成的生態(tài)環(huán)境破壞。因此，明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的基本任務(wù)，探究適合我國(guó)礦產(chǎn)資源管理方式和改革手段，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，才能有效提高礦產(chǎn)資源集約利用程度，實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的整體保護(hù)和修復(fù)，為我國(guó)生態(tài)安全和資源安全提供保障。

3.1 完善產(chǎn)權(quán)體系，明確權(quán)利主體

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)相關(guān)法規(guī)，礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，即全民所有，但是在實(shí)際實(shí)踐過(guò)程中，所有權(quán)落實(shí)難、產(chǎn)權(quán)虛置現(xiàn)象嚴(yán)重，所有權(quán)和收益權(quán)不對(duì)稱現(xiàn)象頻發(fā)，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益有一部分落入“灰色領(lǐng)域”，這樣一來(lái)產(chǎn)權(quán)歸屬形同虛設(shè)，相關(guān)主管部門(mén)工作難以開(kāi)展[9]。因此，一方面需要健全完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，合理分離礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)，明確礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)責(zé)任權(quán)歸屬。另一方面，明確礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，推進(jìn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的研究和建立，明晰礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益制度，提高礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的管理能力和經(jīng)營(yíng)能力，保障礦產(chǎn)資源資產(chǎn)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，完善礦產(chǎn)資源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

3.2 推進(jìn)確權(quán)登記進(jìn)程，完善產(chǎn)權(quán)法規(guī)體系

我國(guó)屬于礦產(chǎn)資源大國(guó)，礦產(chǎn)資源豐富，已查明的礦產(chǎn)資源總量位居世界第三位。對(duì)如此大范圍、大規(guī)模的礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)發(fā)利用，勢(shì)必對(duì)礦產(chǎn)資源管理體制提出嚴(yán)格的要求。因此，一方面需要推進(jìn)礦產(chǎn)資源確權(quán)登記進(jìn)程，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)登記管理體系，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記全覆蓋，為礦業(yè)權(quán)權(quán)利歸屬問(wèn)題提供基礎(chǔ)和支撐。另一方面需要提高礦產(chǎn)資源法律法規(guī)建設(shè)，完善產(chǎn)權(quán)體系，就目前的礦業(yè)權(quán)和國(guó)有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理分離，確保礦業(yè)權(quán)主體同樣具有公平的法律地位，為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革提供保障[9]。

3.3 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)，推動(dòng)集約開(kāi)發(fā)利用

礦產(chǎn)資源作為國(guó)家戰(zhàn)略資源，直接影響著國(guó)家戰(zhàn)略安全和國(guó)家資源安全。近年來(lái)，我國(guó)不斷開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、資源保護(hù)區(qū)等相關(guān)研究[10]，這對(duì)于礦產(chǎn)資源整體保護(hù)具有積極作用。一方面，建立礦產(chǎn)資源生態(tài)用途管制制度，推進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理，不斷探索礦產(chǎn)資源保護(hù)的紅線，摸索礦產(chǎn)資源生態(tài)產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)路徑，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源的整體保護(hù)；另一方面，落實(shí)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境責(zé)任賠償機(jī)制，建立資源修復(fù)和治理制度，摸索礦產(chǎn)資源管理考核評(píng)價(jià)體系，完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)法規(guī)條例，推進(jìn)礦產(chǎn)資源集約發(fā)開(kāi)利用，將礦產(chǎn)資源的可用性和可塑性發(fā)揮到最大。

4 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)生態(tài)文明制度體系中明確自然資源產(chǎn)權(quán)制度是重要的基礎(chǔ)性制度，同時(shí)也是深化自然資源管理制度的核心，為自然資源管理制度改革明確了方向和重點(diǎn)。礦產(chǎn)資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略安全保障的重要自然資源，需要實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革，促進(jìn)資源高效利用和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1) 健全礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)能。在堅(jiān)持礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持分離礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)，公平對(duì)待各類(lèi)市場(chǎng)主體的礦業(yè)權(quán)配置；正確處理中央與地方的關(guān)系，平等保護(hù)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益，明確權(quán)責(zé)主體，平衡資源收益；發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中的激勵(lì)約束作用，堅(jiān)持統(tǒng)籌資源保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)，發(fā)展綠色礦業(yè)。

2) 完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度法律法規(guī)。深化礦產(chǎn)資源管理制度改革，健全礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度體系，進(jìn)一步明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，落實(shí)各項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能；進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)委托代理制度，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)注和審查資格，保證礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理秩序的穩(wěn)定，防止國(guó)有資源流失；加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)確權(quán)登記管理體系建設(shè)，正確處理不同自然資源產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)和諧與可持續(xù)發(fā)展。

3) 發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，尊重礦業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，探索礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，努力提升礦產(chǎn)資源要素市場(chǎng)化配置水平；同時(shí)政府也要加強(qiáng)監(jiān)督管理，利用財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)手段擴(kuò)權(quán)賦能，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)與利用。