北冰洋中央海域200海里外大陸架劃界新形勢與中國因應

劉惠榮，張志軍

涉北極國際法爭端突出體現在北極海域200海里外大陸架劃界問題上。北極海域外大陸架(1)“外大陸架”為“200海里外大陸架”的簡稱，指超出200海里的大陸架的部分。劃界爭端既覆蓋北冰洋也涉及太平洋，既囊括北冰洋各邊緣海也涵蓋北冰洋中央海域(2)“北冰洋中央海域”指與北冰洋各邊緣海相對應的北冰洋的主體海域部分，也稱“中北冰洋”“北冰洋主體區域”“北冰洋中央區”，本文統一稱“北冰洋中央海域”。，其中牽扯利益最為重大、各國爭奪最為激烈、劃界形勢最為復雜的是有關北冰洋中央海域的部分。北冰洋中央海域外大陸架的歸屬問題是北極海域外大陸架爭端的核心矛盾所在，其背后是一場科學與法律問題交織、經濟與政治問題并存、域內國家利益與國際社會整體利益你進我退、當下現實利益與長遠戰略利益難以把握的國際政治博弈，劃界的趨勢走向和最終結果將對北極地緣政治形勢和世界格局產生深遠影響。

一、外大陸架的國際法概念與北極大陸架的資源權屬利益

(一)國際法意義上的外大陸架

地質學上，大陸與大洋盆地是地殼表面的兩種基本形態，兩者之間存在的過渡地帶稱“大陸邊緣”，大陸架是大陸邊緣的一種地形單元。在地質性質上，大陸架本身是連貫統一的，并無“內外大陸架”之分別(3)參見秦蘊珊《大陸架劃分與海洋地質學的若干進展》，《海洋科學》1979年第1期。。但《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)在設計大陸架法律制度時，以200海里為界對大陸架權利的獲取規則與權利內容做了區分對待：根據《公約》76條第1款，對于200海里以內大陸架主權權利的范圍，沿海國可自行劃定而無需向任何機構提出申請，且從測算領海寬度的基線量起至大陸邊外緣距離不到200海里的自動擴展至200海里。200海里以外大陸架外部界限的劃定規則就復雜許多。對此，《公約》76條、《公約》附件二、《大陸架界限委員會議事規則》(以下簡稱《議事規則》)和《大陸架界限委員會科學和技術準則》(以下簡稱《科學和技術準則》)做了詳盡的規定。概而言之，沿海國需要依據《公約》76條第4至6款規定的科學標準先自行確定本國200海里外大陸架外部界限之各定點，隨后向按照《公約》附件二組建的大陸架界限委員會提交《科學和技術準則》中要求的地質學、地球物理學等科學與技術數據，以證明該區域確為其本國陸地領土向海洋的自然延伸，最終大陸架界限委員會將綜合考慮申請案是否涉及海洋劃界爭議以及沿海國提交的科學證據是否可信、充分等因素后做出沿海國劃定200海里外大陸架外部界限的建議。沿海國在大陸架界限委員會建議基礎上劃定的外大陸架界限具有確定性和拘束力。

(二)北極大陸架的資源權屬利益

當前，各國海洋權益之爭實質上就是海洋資源之爭。海洋資源，尤其是海洋能源資源儲量最豐富的區域就在大陸架。北極大陸架又因其資源開發條件相對成熟以及特殊的地理位置成為北極各國競爭角力的焦點。美國能源局的地質勘探數據顯示，北極擁有的油氣資源占世界因技術原因未能開采的總油氣資源的22%，其中未開采石油占13%，未開采天然氣占30%，且超過84%的油氣資源都儲存在開采深度不足500米的大陸架淺水區，開采難度與開采成本相對較低(4)Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle, https://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/, 最后訪問日期：2022-01-18。。

北極地區豐富資源的權屬爭議是北極爭議的焦點所在，其法制化載體即為北極外大陸架劃界法律問題(5)黃德明、章成：《中國海外安全利益視角下的北極外大陸架劃界法律問題》，《南京社會科學》2014年第7期。。事實上，《公約》設立大陸架制度的初衷不是為了瓜分海洋主權，而是專為解決海底自然資源的勘探、開發產生的相關經濟利益的分配問題(6)參見朱曉青《國際法》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第149～151頁。。北極大陸架是世界上最后一塊具有大規模開發潛力的油氣資源處女地，擁有北極大陸架的國家將擁有世界上最大的油氣資源儲備基地，對這一資源戰略要地的爭奪自然成為北極地緣政治的敏感話題。

二、當前北冰洋中央海域的外大陸架劃界爭端現狀

北冰洋中央海域的外大陸架劃界爭端目前主要涉及俄羅斯、丹麥、加拿大和美國四個國家。其中俄羅斯、丹麥、加拿大三國為外大陸架劃界法律爭端的直接當事方，三國作為《公約》締約國，均向大陸架界限委員會提交了涉及北冰洋中央海域的外大陸架劃界案。劃界案中三國都基于北冰洋洋底脊狀隆起為本國陸地領土自然延伸這一主張提出了大范圍的大陸架劃界申請，且互相存在大面積的主張重疊。本部分將從三國劃界申請案的視角切入，對當前北冰洋中央海域外大陸架劃界爭端的現實狀況進行系統梳理，并對三國具體主張進行對比分析，以作為判斷當前該海域外大陸架劃界趨勢特征之事實依據。

(一)俄羅斯關于北冰洋中央海域的系列劃界案

俄羅斯最早通過大陸架界限委員會提出涉北冰洋中央海域外大陸架劃界主張，并且是俄羅斯、丹麥、加拿大三國中主張面積最大和提出申請案次數最多的國家。俄羅斯廣袤的領土帶來了蜿蜒綿長的海岸線，其中近三分之二的部分位于北冰洋，占到北冰洋海岸線總長度的一半以上(7)Russia, https://www.thearcticinstitute.org/countries/russia/, 最后訪問日期：2022-01-18。。這成為俄羅斯在北冰洋外大陸架劃界爭端中的最大優勢所在。俄羅斯涉及北冰洋中央海域的外大陸架劃界主張主要依托一次完整的申請案、一次修訂申請案以及2021年提交的兩份科學證據補遺。

1.俄羅斯2001年外大陸架劃界案

俄羅斯2001年提交的200海里外大陸架劃界申請案既是北極國家申請北冰洋外大陸架第一案，也是大陸架界限委員會自成立以來收到的全球首份外大陸架劃界申請案。不論是從申請國提交劃界案的角度還是從委員會審議劃界案的角度看，該案都對全球外大陸架劃界的未來走向起到重要的指向性作用。

該案涉及2洋4海，分別是位于太平洋海域的白令海和鄂霍次克海以及位于北冰洋海域的巴倫支海與北冰洋中央海域。俄對上述海域中約158萬平方公里的海底提出了外大陸架主張，其中涉及北冰洋的部分涵蓋了包括北極點在內的超過120萬平方公里的海底(8)參見章成《北極地區200海里外大陸架劃界形勢及其法律問題》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。。整個申請案中，位于北冰洋中央海域的羅蒙諾索夫海嶺和阿爾法門捷列夫海嶺為爭議焦點。作為北冰洋僅有的兩大海嶺，均在申請案中被劃入俄羅斯大陸架范圍內。但由于俄羅斯北極科考因財政問題直至申請案提交時仍未恢復，因此在申請案中俄并未提供《公約》所要求的充分的科學與技術數據支撐。這也成為俄主張未得到委員會認可的最直接原因。委員會經過半年的審議，最后認為俄羅斯對北冰洋中央海域的海底地質狀況描述不清，所提供的地質與地球物理數據無法證明阿爾法門捷列夫與羅蒙諾索夫兩大海嶺與俄羅斯陸地領土存在自然延伸關系。建議俄就劃界案中涉及北冰洋中央海域的部分進行全面修訂，并依照《科學和技術準則》的標準與要求補充相關科學證據資料后再次提交(9)Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf of the Russian Federation in the Arctic Ocean Executive Summary 2015, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/2015_08_03_Exec_Summary_English.pdf, 最后訪問日期：2022-01-18。。俄羅斯北極研究所所長帕夫連科曾表示，“2001年的外大陸架申請被駁回是完全合理的，因為俄羅斯幾乎沒有提供任何準確數據，我們很難期待會有其他結果”(10)《俄自信大陸架申請能獲批 要在北極開疆拓土》，新華網，http://www.xinhuanet.com//world/2015-12/05/c_128501119.htm，最后訪問日期：2022-01-18。。

從俄羅斯的立場出發，此次申請案雖因科學證據不足而以失敗告終，但其背后的政治宣示意義遠大于實際法律意義。一方面，在明知自身科學證據嚴重缺失的情況下，俄通過提交劃界案這一試探性行動，認識到科學證據在北極外大陸架劃界實踐中的重要分量，為其后續不斷加大北極科考投入提供了動力支撐；另一方面，在全球外大陸架劃界這塊“新蛋糕”的競爭博弈中，俄羅斯主動出擊，率先提交大陸架申請，宣示了本國北極大陸架的政策立場。盡管劃界案引起國際社會的強烈反應，甚至遭到了其他北極國家的激烈反對，但俄羅斯在北極大陸架這場激烈博弈中贏得了戰略上的主動。此次申請案提交后至今20年的北極大陸架競爭實踐也充分表明，俄羅斯已經成為北極大陸架爭端中的核心角色。

但從國際社會的角度看，俄羅斯通過該案將其在北冰洋外大陸架劃界問題上的野心和盤托出，為隨后環北冰洋各國層層加碼、不斷擴大本國外大陸架主張拔高了閾值。從這個意義上講，俄羅斯也成為北極外大陸架劃界爭端不斷升級、各國主張范圍不斷擴大的“始作俑者”。但與此同時，我們必須清楚認識到，俄羅斯的外大陸架劃界主張在國際法程序上是完全合法的，至于在實質審議階段大陸架界限委員會將對北極海底地質狀況如何認定、俄主張能否得到委員會支持還有待進一步觀察。

2.俄羅斯2015年關于北冰洋的部分修訂劃界案

在2002年被大陸架界限委員會全盤否定后，俄羅斯在處理其他海域外大陸架劃界爭端的同時，把主要力量集中在北冰洋中央海域大陸架科學證據的獲取上。2015年8月3日，俄羅斯向大陸架界限委員會提交了關于北冰洋海域的部分修訂案，核心主張是：羅蒙諾索夫海嶺、阿爾法門捷列夫海隆、楚科奇海臺以及作為三者分界嶺的楚科齊盆地和波德沃德尼科夫盆地在地貌上是連續的，它們共同構成了“中北冰洋海底高地復合體”；該海底區域與亞歐大陸存在地質學上的相似性與延續性，且應當被認定為《公約》76條規定的作為大陸邊緣自然延伸的海底高地。據此，俄認為該區域不但屬于俄羅斯西伯利亞大陸架的自然延伸，且在劃定大陸架范圍時不應受《公約》規定的“在海底洋脊上的大陸架外部界限不應超過從測算領海寬度的基線量起三百五十海里”(11)參見《聯合國海洋法公約》第76條第6款。的限制(12)Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf of the Russian Federation in the Arctic Ocean Executive Summary 2015, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/2015_08_03_Exec_Summary_English.pdf，最后訪問日期：2022-01-18。。

2015年關于北冰洋的部分修訂劃界案是俄羅斯對于北冰洋外大陸架野心的又一次全面展示。相較于2001年初次提交劃界申請，經過十余年的北極科考，俄羅斯并未在主張范圍上有任何縮減。這難免讓國際社會產生質疑，未經嚴謹科考提出的主張范圍和經過科考后提出的主張范圍竟能如此相像？是基于科學證據提出劃界主張，還是基于政治上的劃界主張去搜羅所需科學證據？北極大陸架劃界問題是科學主導還是政治主導？截至目前，該案提交雖已逾七年，但由于其涉及區域的廣泛性、利益的復雜性以及科學證明上的困難性，俄羅斯此次修訂申請案的實質審議仍未被列入大會議程。該案關乎北極大陸架劃界全局，委員會最終將對該案作出何種建議值得國際社會持續關注。

3.俄羅斯2021年科學證據補遺

2021年3月，俄羅斯向大陸架界限委員會就其2015年有關北冰洋的外大陸架劃界修訂案提交了兩份科學證據補遺。本次向委員會補充提交的科學證據是俄自2015年提交修訂案以來最新北極科考成果的集中展示，其中既匯集了世界范圍內公開發表的關于北冰洋大陸架海底地質狀況的最新研究進展，又涵蓋了俄羅斯在本國實地科考中獲得的測深學、地球物理學、海洋地質學等最新科研數據。兩份補遺將作為2015年劃界案審議材料的一部分供委員會一并審議。科學證據補遺中最引人關注的一點是俄羅斯基于這些最新科學證據擴大了2015年劃界案中的大陸架主張范圍，其中既包括了此前未主張的加科爾海脊的部分(13)Addendum to the Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf in the Area of the Gakkel Ridge, Nansen and Amundsen Basins Executive Summary，https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/Addendum_1_2021_Executive_Summary_Gakkel_Ridge_English.pdf，最后訪問日期：2022-01-18。，也涵蓋了已經主張但此次再次擴大的“中北冰洋海底高地復合體”的部分(14)Addendum to the Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf in the Area of the Lomonosov Ridge, Alpha Ridge, Mendeleev Rise, Amundsen and Makarov basins, and the Canadian Basin Executive Summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/Addendum_2_2021_Executive_Summary_Lomonosov_Ridge_English.pdf, 最后訪問日期：2022-01-18。。這一主張加大了北極外大陸架劃界最終走向的不確定性。

(二)2014年丹麥關于格陵蘭北部的部分劃界案

雖然格陵蘭已經成為一個內政完全獨立，只有防務、外交事務暫由丹麥代管的過渡性政治實體，面積也不計算在丹麥領土范圍內，但其并非一個國際法意義上的主權國家。因此，借助與格陵蘭在主權上的隸屬關系，丹麥在北冰洋提出外大陸架劃界主張是具有國際法依據的。依照《公約》解決包括外大陸架在內的北冰洋劃界爭端，也成為丹麥北極戰略中的優先任務(15)Ministry of Foreign Affairs of Denmark, Greenland and the Faroe Islands, Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011-2020, Ministry of Foreign Affairs of Kingdom of Denmark, 2011, pp.13-45．。把格陵蘭作為其實施北極戰略的基石，丹麥在北極外大陸架爭奪戰中表現得十分積極。隨著幾次外大陸架劃界案的提交，其在北極地緣政治經濟格局中的影響力也不斷提升。

丹麥在2009年首先提交了其海外自治領地法羅群島北部的外大陸架劃界申請案后，于2012年、2013年和2014年連續三年分別就格陵蘭南部、東北部以及北部外大陸架向委員會提交了三次劃界申請。其中丹麥王國政府與格陵蘭自治政府在2014年12月共同提交的關于格陵蘭北部的申請案對北極外大陸架提出權利主張，與俄羅斯在北冰洋中央海域的外大陸架主張存在大面積重疊。丹麥認為，從羅蒙諾索夫海嶺獲得的巖石樣本以及海洋地質與地球物理數據充分表明該海嶺同格陵蘭地質構造相似，屬于格陵蘭北部大陸邊緣的組成部分，且屬于《公約》76條第6款中不受350海里法律線限制的海底高地。丹麥在此次申請案中的主張范圍涵蓋了包括北極點在內的羅蒙諾索夫海嶺的幾乎全部區域，主張面積達90萬平方公里(16)Partial Submission of the Government of the Kingdom of Denmark together with the Government of Greenland to the Commission on the Limits of the Continental Shelf-The Northern Continental Shelf of Greenland-Executive Summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/dnk76_14/dnk2014_es.pdf, 最后訪問日期：2022-01-18。。

比較作為大陸架權利基礎的三國北冰洋海岸線的長度可以發現，丹麥事實上較俄羅斯和加拿大在北極大陸架劃界問題上展現出了更大的野心。但丹麥的綜合國力、經濟實力和科考能力卻同俄羅斯、加拿大兩國存在較大差距。北冰洋海底地質狀況復雜難辨，為外大陸架劃界主張提供可靠證據的科學考察背后是國家間綜合國力、財政投入和科研能力的較量。丹麥務實地審視自身在北極地緣政治經濟格局中的優劣勢，從本國實際出發，在北冰洋外大陸架劃界問題上表現出高度的靈活性。其在依據國際法向大陸架界限委員會提出權利主張以爭取戰略主動的同時，戰術上沒有選擇同俄、加兩大海洋強國進行硬碰硬的科考競爭，而是主動同其他北極大國開展北極劃界外交，主張劃界爭端當事國開展對話與合作以達成共識的方式來解決海洋劃界難題，其認為這種靈活的處理方式最符合丹麥和其他北冰洋沿岸國的利益(17)參見肖洋《格陵蘭：丹麥北極戰略轉型中的錨點》，《太平洋學報》2018年第6期。。

(三)2019年加拿大關于北冰洋的部分劃界案

2001年俄羅斯外大陸架劃界案的提交對一直視北冰洋為自家后院的加拿大來說，是一種極大的刺激。加拿大本對是否加入《公約》持觀望態度，在俄案提交后，加入《公約》并依據國際法申請本國的專屬經濟區與外大陸架權利成為加拿大北極戰略的優先方向之一(18)參見朱建庚《加拿大海洋法及其對中國的借鑒意義》，《海洋信息》2010年第4期。。此后，加拿大逐漸啟動了大西洋和北冰洋外大陸架申請案的準備工作。十余年間，加拿大投入大量的人力、物力、財力，依托一系列規模化的北極科考，為申請案做了扎實的基礎科研工作，集中完成了相關區域的海底地質和地球物理調查。2019年5月，加拿大正式提交了關于北冰洋中央海域的外大陸架劃界申請。申請文書達2100頁之巨，文書使用大量沉積巖厚度數據、海底地質構造數據以及對北極冰川運動的監測與分析數據，來證明羅蒙諾索夫海嶺與阿爾法門捷列夫海嶺共同構成的中北冰洋海臺是加拿大陸地領土向北冰洋的自然延伸，并據此主張約120萬平方公里的外大陸架(19)Partial Submission of Canada to the Commission on the Limits of the Continental Shelf regarding its Continental Shelf in the Arctic Ocean-Executive summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/can1_84_2019/CDA_ARC_ES_EN_secured.pdf, 最后訪問日期：2022-01-18。，這與俄羅斯在北冰洋主張的外大陸架面積相當。

加拿大擁有雄厚的經濟實力和強勁的科研能力，其在外大陸架申請上最大的特點就是非常重視科學證據，并在北極科考實踐中表現出高度的開放性。加拿大同北極國家甚至域外國家開展了廣泛的北極科考合作，尤其值得注意的是在申請案正式提交前加拿大就申請案中部分關鍵性科學證據同北極爭端各國提前進行了深入的外交協商(20)Partial Submission of Canada to the Commission on the Limits of the Continental Shelf regarding its Continental Shelf in the Arctic Ocean-Executive summary, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/can1_84_2019/CDA_ARC_ES_EN_secured.pdf, 最后訪問日期：2022-01-18。。盡管該案已于2019年提交，但為進一步完善科學證據以鞏固甚至擴大其權利主張，加拿大未停止北極科考的步伐。加拿大海岸警衛隊已于2021年購置了一艘造價高達9.66億美元的科學考察船，完工后，它將成為世界上造價最高的科考船之一(21)Government of Canada takes next step toward construction of offshore oceanographic science vessel for Canadian Coast Guard, https://www.canada.ca/en/public-services-procurement/news/2021/02/government-of-canada-takes-next-step-toward-construction-of-offshore-oceanographic-science-vessel-for-canadian-coast-guard.html, 最后訪問日期：2022-01-18。。這也昭示出加拿大在北極大陸架劃界問題上的勃勃野心。加拿大今后在北極科考上的系列重要動作將是觀察北極外大陸架劃界趨勢走向的重要看點，其同俄羅斯在北極地質科學證據上的較量將成為決定北冰洋外大陸架劃界結果的重要因素。

三、當前北冰洋中央海域外大陸架劃界的趨勢走向

當前北冰洋中央海域外大陸架劃界問題的焦點在于大陸架界限委員會對各國劃界案作出何種建議，建議內容將對該海域外大陸架的最終歸屬產生決定性影響。截至目前，委員會收到的針對北冰洋中央海域的劃界案主要涉及環北冰洋國家中的俄羅斯、丹麥和加拿大三國。美國作為非《公約》締約國，雖未提交正式的劃界申請，但在北冰洋外大陸架劃界爭奪戰中同樣扮演舉足輕重的角色。從整體上考察當前各國提交劃界案的情況，有四點新動向值得關注。

(一)北極國際海底區域未來存在被“侵蝕”殆盡的可能

當前環北冰洋各國外大陸架主張范圍呈明顯擴大趨勢，北冰洋國際海底區域未來有被瓜分殆盡的危險。截至目前，俄羅斯、丹麥和加拿大三國都向大陸架界限委員會提出了動輒百萬平方公里計的外大陸架權利申請，三國均基于北冰洋洋底脊狀隆起為本國陸地領土自然延伸這一科學主張將大陸架申請范圍擴大到涵蓋北極點在內的廣闊區域。回顧環北冰洋國家申請外大陸架權利的歷史，可以發現普遍存在各國對《公約》中涉及外大陸架劃界規則的條款進行擴大化解釋的傾向(22)參見方銀霞、尹潔《大陸架界限委員會的工作進展及全球外大陸架劃界新形勢》，《國際法研究》2020年第6期。。據統計，如果俄羅斯、加拿大和丹麥三國主張的海底脊狀隆起被委員會認定為《公約》意義上的大陸架，尤其是通過海底高地條款突破了350海里的范圍限制，北冰洋洋底所剩國際海底區域的面積將少于15萬平方公里，不及北冰洋總面積的百分之一(23)參見尹潔、李家彪、方銀霞《北冰洋200海里外大陸架劃界主張之比較分析》，《極地研究》2020年第4期。。未來隨著各國北極科考的進一步深入，北冰洋的海底地質構造證據將不斷更新，不排除三國主張范圍進一步擴大的可能。環北冰洋國家外大陸架范圍與北極國際海底區域之間是一場你進我退的零和博弈，而北極國際海底區域關乎全人類在北極的共同利益，域外各國對此應當高度關注。

(二)通過部分劃界案(24) “部分劃界案”指沿海國僅就其一部分大陸架主張提出劃界案，而非將本國全部劃界主張打包為一個完整劃界案后提出的方式。分區域提交劃界申請成為主流選擇

作為全球第一個外大陸架劃界申請案，俄羅斯在2001年采取了將涉及多個海域的外大陸架劃界主張打包為一個完整申請案的方式提交委員會。由于申請案涉及多個海域，與數個國家存在劃界爭端，因此招致了環北冰洋國家的同時反對；加之申請案涉及區域過廣，科學證據十分欠缺，提交后的第二年即被委員會全盤否決。但委員會在建議中表示，支持俄羅斯后續采取部分劃界案修訂相關主張(25)Partial Revised Submission of the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Respect of the Continental Shelf of the Russian Federation in the Arctic Ocean Executive Summary 2015, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01_rev15/2015_08_03_Exec_Summary_English.pdf, 最后訪問日期：2022-01-18。。此后，越來越多沿海國開始依據《議事規則》相關規定(26)參見《大陸架界限委員會議事規則》附件一第3條。，通過部分申請案的方式分區域、分階段提出劃界主張，靈活解決本國外大陸架劃界問題。這也是當前全球外大陸架劃界國家實踐中表現出的突出特點和主要趨勢之一。

在涉及北冰洋中央海域的外大陸架劃界申請案中，俄羅斯、丹麥、加拿大三國都是以部分申請案的形式向委員會提交。采取此方式首先是為了規避爭端，以使劃界案能夠盡快進入實質審議階段；除此以外還有科學證據方面的考慮。外大陸架主權權利是否得到認可高度依賴科學證據，而科學證據的獲取是建立在大量的科學調查之上的。尤其是北冰洋海底地質情況的高度復雜已成為科學界共識，整體上攤子鋪得過大勢必會對一國的科研、財政帶來較大壓力，最終影響科學證據的質量。采取部分申請案的方式分區域、分階段提交劃界申請，能夠集中科研力量獲得更加扎實、權威的科學證據，進而提高劃界主張得到委員會認可的成功率。在委員會審議程序層面，部分申請案這一方式涉及的科學數據相對較少，審議難度較低，委員會作出建議的時間通常也較短。

(三)域內國家就各國申請案進入實質審議階段達成內部共識

根據《議事規則》附件一第5條a項，除非得到爭端當事國同意，否則委員會不應對已存在陸地或海洋爭端區域的劃界案進行審議。該條款是外大陸架國際法制度中最為重要的程序性安排之一，在北冰洋這片各國外大陸架主張高度重疊的海域更是具有舉足輕重的意義，對北冰洋外大陸架劃界結果的最終走向影響深遠。根據上述程序性規則，如果在一方提交劃界申請案后有其他爭端當事國表示反對，大陸架界限委員會將無法開展實質審議，三國關于北冰洋外大陸架的爭端就會陷入死循環。而這正是環北冰洋國家所極力避免出現的情況。梳理各國申請案提交后爭端國外交照會的內容可以發現，在北極海域外大陸架劃界問題上，目前環北冰洋國家內部已就互不反對對方將爭端海域提交大陸架界限委員會審議達成共識(27)參見尹潔、李家彪、方銀霞《北冰洋200海里外大陸架劃界主張之比較分析》，《極地研究》2020年第4期。。俄羅斯2015年關于北冰洋的修訂劃界案提交后，爭端國盡管都發出外交照會，但均未表示反對委員會就此開展實質審議。同樣的情況在丹麥2014年劃界案和加拿大2019年劃界案提交后也可看到。雖然這背后反映出環北冰洋各國在一定程度上企圖通過將北極外大陸架劃界問題“區域化”以排斥國際社會干預的傾向(28)匡增軍：《俄羅斯的北極戰略》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第141頁。，但在國際法層面各國申請案進入委員會實質審議階段已經不存在障礙，這為北冰洋外大陸架爭端的法律解決創造了必要前提。

(四)美國作為局外人對劃界形勢的發展和最終走向影響重大

美國雖因1867年從俄羅斯處購得阿拉斯加而成為北極國家，但其至今仍未批準加入《公約》，因此也就沒有向大陸架界限委員會申請北極外大陸架并獲得國際社會認可的法律依據(29)參見劉亮《論大陸架界限委員會建議的性質與效力：兼評中國東海部分海域大陸架劃界案》，《太平洋學報》2014年第5期。。從國際法層面講，美國是名副其實的北極外大陸架劃界局外人。但面對環北冰洋各國間激烈的北極大陸架爭奪戰，美國自始便積極參與。在俄羅斯、丹麥和加拿大提交的關于北冰洋中央海域的四個申請案中，美國全都發出外交照會并多次就實質的科學證據問題發表意見。美國依據其對北冰洋海床的地質研究結果認為，俄羅斯、丹麥和加拿大三國存在大面積權利主張重疊的門捷列夫海嶺與羅蒙諾索夫海嶺都是獨立的地質類型，與亞歐大陸不存在地質學上的相似性與延續性，并非亞歐大陸向北冰洋的自然延伸，因此不能被認定為任何一國的大陸架(30)United States of America: Notification regarding the submission made by the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__USAtext.pdf, 最后訪問日期：2022-01-18。。通過梳理美國的系列外交照會可以發現，美在北冰洋中央海域外大陸架劃界問題上并非專門打壓俄羅斯而支持作為其政治盟友的丹麥與加拿大，美不支持任何一方，因為北冰洋大陸架花落任何國家都將嚴重蠶食美國在北極的整體利益。

美國對北冰洋外大陸架劃界走向的影響不僅直接體現在發出外交照會這一政治操作上，作為當今世界極地科考能力最強大的國家，美國科學家公開發表的關于北冰洋海底地質的相關科研成果，還將成為大陸架界限委員會做出建議的重要參考因素，最終會對俄羅斯、丹麥和加拿大三國提交的科學證據能否得到委員會認可產生關鍵性影響。俄羅斯、丹麥和加拿大三國博弈的同時，美國作為局外人的參與使北冰洋中央海域的外大陸架劃界前景更加不明朗。

四、北冰洋外大陸架劃界對域外國家的影響與中國因應

北冰洋海域200海里外大陸架外部界限的劃定不單純是北極國家的“家事”，劃界趨勢走向和最終結果將對包括中國在內的域外國家在北極的一系列國際法權利和利益產生重要影響。應在準確把握當前北冰洋中央海域外大陸架劃界最新動向的基礎上，對其特征趨勢和未來走向進行合理預判，并借此進一步明確我國參與北極事務的戰略定位和謀劃我國處理外大陸架劃界問題的基本立場。

(一)國際法上對非北極國家在北極活動空間的影響

根據《公約》，大陸架外部界限的終點即為國際海底區域的起點，二者是此消彼長的關系。因此，北極外大陸架的劃界結果將直接決定北極國際海底區域范圍的大小。而國際海底區域作為國際法上的“人類共同繼承財產”，世界各國在北冰洋多大范圍內享有國際海底區域賦予各國科研、勘探開發并獲取收益的權利，與北冰洋洋底在多大范圍內被劃分為北極國家的大陸架息息相關。與此同時，依據《公約》關于“在專屬經濟區內和大陸架上進行海洋科學研究，應經沿海國同意”的規定(31)參見《聯合國海洋法公約》第246條第2款。，一旦包括北極點在內的北冰洋海底區域被劃為一國或多國的大陸架，域外各國將不再享有完全的科學研究自由，能否獲得在該區域內開展海洋科學研究的權利將取決于沿海國是否允許。綜上，北冰洋海域200海里外大陸架劃界結果關乎包括我國在內的所有非北極沿岸國的切身利益。國際社會應在支持環北冰洋國家依據《公約》獲得外大陸架權利的同時，密切關注其發展趨勢，避免對域外國家和國際社會在北極的利益造成損害。

(二)我國的因應策略和對我國外大陸架政策的啟示

中國在地緣上是“近北極國家”，是陸上最接近北極圈的國家之一，并依據《公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約和一般國際法在北冰洋公海、國際海底區域等海域和特定區域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道、資源勘探與開發等自由或權利(32)《中國的北極政策》，中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/26/content_5260891.htm，最后訪問日期：2022-01-18。。中國不會越位介入完全屬于北極國家之間的事務，但在北極跨區域和全球性問題上，中國也不會缺位，可以并且愿意發揮建設性作用(33)2019年5月7日外交部發言人耿爽主持例行記者會，中國外交部網站，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1661382.shtml，最后訪問日期：2022-01-18。。北冰洋的外大陸架劃界結果關系我國在政治、經濟、生態等領域諸多方面的利益。通過對當前北冰洋中央海域外大陸架劃界趨勢走向的分析研判，筆者認為在明確我國參與北極事務戰略定位和應對與鄰國外大陸架劃界爭端問題上可采取如下因應策略：

第一，尊重環北冰洋各國依據《公約》獲得本國在北極的大陸架權利。《公約》賦予北冰洋沿岸各國依據國際法劃定本國大陸架外部界限的權利，這一權利應當得到國際社會的尊重。中國是國際法的積極踐行者和堅定維護者，中國尊重北冰洋周邊各國在國際法規則下取得的海洋劃界成果和主權以及主權權利、管轄權的行使(34)白佳玉、隋佳欣：《論北冰洋海區海洋劃界形勢與進展》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。。北冰洋沿岸各國在《公約》框架內合理劃定本國大陸架的外部邊界，在實現域內國家間安定有序的同時，也為域外國家有效參與北極外大陸架開發提供了基礎性條件。這既是踐行國際法的要求，也符合國際社會的共同利益。

第二，敦促大陸架界限委員會嚴格依據《公約》授權履職，劃界程序和建議應充分考慮域外國家和國際社會的整體利益。大陸架界限委員會是處理各國外大陸架劃界申請案的專門機構，其對于各國提交的關于北冰洋海底地質構造證據的認可程度對北極地區的大陸架劃界走向會產生決定性影響。羅蒙諾索夫海嶺和阿爾法門捷列夫海嶺是貫穿北冰洋的兩大海嶺，地質構造高度復雜，對該區域地質屬性的認定不僅關系北冰洋大陸架在域內國家間將如何分配，更關乎國際社會在北極的整體利益。這一問題同時具有科學上的極端復雜性和國際政治上的高度敏感性，委員會對此應當十分謹慎，避免自身陷入復雜敏感爭議。在程序性問題上，委員會應當堅持《議事規則》附件一第5條a項的“有爭議、不審議”原則，審慎處理存有爭議的劃界案(35)耿爽大使在《聯合國海洋法公約》第31次締約國會議上的發言，中國常駐聯合國代表團網站，http://new.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/hyyfy/t1886347.htm，最后訪問日期：2022-01-18；《聯合國海洋法公約》第31次締約國會議情況，中國國際法前沿，https://mp.weixin.qq.com/s/GGrzd6FZleRenhn_Y1aOVQ，最后訪問日期：2022-01-18。；進入實質審議階段后，委員會應當謹慎適用洋脊規則，尤其警惕各國對海底高地條款的濫用，避免對國際社會的整體利益造成損害(36)尹潔、李家彪、方銀霞：《北冰洋 200 海里外大陸架劃界主張之比較分析》，《極地研究》2020年第4期。。

第三，鼓勵當事國優先通過外交談判解決海洋劃界爭端。從國際實踐來看，相關國家間通過政治談判達成最后海域劃界協議是當前解決海洋劃界爭端最主要的方式。大陸架劃界是海洋劃界的一種，且外大陸架權利不同于完全意義上的主權，本質上是一種以經濟利益為導向的主權權利。因此，相較于陸地劃界和領海劃界，大陸架劃界政治敏感度相對較低，實踐中各國就此達成劃界協議的難度更小。從條約層面看，《公約》本身鼓勵優先以協議的方式來解決海洋劃界問題。《公約》規定，海岸相向國或相鄰國家間大陸架的界限，應在國際法院規約第三十八條所指國際法的基礎上以協議劃定，以便得到公平解決(37)參見《聯合國海洋法公約》第83條第1款。。此外，根據《議事規則》，如果當事國之間存在陸地或海洋劃界爭議而未達成一致意見，外大陸架爭端就會陷入所謂“乒乓式程序問題”的死循環(38)Peter J. Cook, Chris M. Carleton, Continental Shelf Limits： The Scientific and Legal Interface, Oxford University Press, 2000, p.20.。從委員會的職能定位來看，委員會并非一種第三方爭端解決機制，涉及爭端的外大陸架劃界糾紛的解決最終還是依賴于爭端國之間政治上共識的達成。總之，優先通過外交談判的方式解決外大陸架劃界爭端，符合《公約》精神，契合設立大陸架界限委員會的初衷，也是實踐中最現實可行的做法。

第四，支持當事國在達成海洋劃界協議之前做出臨時安排，實行共同開發。合作是未來北冰洋海域劃界的趨勢，這是由各國在北極地區的共同利益所決定的(39)白佳玉、王晨星：《以善治為目標的北極合作法律規則體系研究——中國有效參與的視角》，《學習與探索》2017年第2期。。設立大陸架制度的初衷本就是為了規制海床及其底土礦物資源的開發活動，而臨時安排則是在相關爭端未得到有效解決的前提下，為實現各國對資源的共同開發而引入的臨時處理劃界爭議的專門手段(40)參見金永明《專屬經濟區與大陸架制度比較研究》，《社會科學》2008年第3期。。《公約》規定，在達成劃界協議以前，有關各國應基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內，不危害或阻礙最后協議的達成(41)參見《聯合國海洋法公約》第83條第3款。。北極地區的能源資源價值已為世界公認，對北極資源的大規模開發將對世界經濟產生積極的促進作用。北冰洋沿岸各國在尚未達成最終海洋劃界協議之前，暫時擱置主權爭議，作出實際可行的臨時安排，實施共同開發是對域內域外各國都有益的選擇(42)白佳玉、隋佳欣：《論北冰洋海區海洋劃界形勢與進展》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。。我國不僅是能源需求大國，而且在能源開發方面具有技術和資金上的優勢。我國同當事國家達成政府間協議，以第三方身份參與北極油氣資源勘探開發合作是實現各方共贏的現實路徑。

第五，積極參與國際北極科學合作，推動實現北極科考國際化。北極科考不是一個純粹的科學問題，科考獲得的相關科學證據將成為委員會作出外大陸架劃界案建議的最重要依據，關乎北極外大陸架劃界的最終結果。當前，環北冰洋各國已就互不反對對方將北冰洋海域外大陸架問題提交大陸架界限委員會達成共識，這的確會加快北極外大陸架爭端的解決，但該做法也為域外國家與國際社會的利益遭受損害埋下了隱患。一方面，實現北極科考國際化是對域內國家提供的科學證據進行監督的重要手段，這在一定程度上能夠有效避免環北冰洋各國從地區利益出發，在科學證據問題上串通一氣而對國際社會整體利益造成損害的情況發生；另一方面，域外國家的充分參與能為北極科考注入新鮮血液，這有助于在科學上更加高效、準確地認定北冰洋洋底的地質屬性，進而推動北極域內國家間大陸架爭端的加速解決。中國應通過北極科學部長級會議等現有北極多邊機制積極參與國際北極科學合作，促進北極國家間、北極國家與域外國家間開展實質性技術與信息交流，推動實現北極科考國際化。

五、結 語

北冰洋中央海域200海里外大陸架劃界問題是當前北極地區最敏感、復雜的地緣政治議題之一，其已超出北極國家間問題和區域問題的范疇，涉及域外國家利益和國際社會的整體利益，因而受到世界各國的普遍關注。當前，盡管當事國皆已提交劃界申請，但大陸架界限委員會尚未作出任何可能對最終劃界結果產生決定性影響的建議。各方科學證據在多大程度上能得到委員會的認可，環北冰洋各國普遍援引海底高地條款突破350海里限制的主張能否得到委員會支持，最終會不會出現域內國家一致反對外部干預進而利用《公約》對北極大陸架進行內部瓜分等關鍵性問題在目前看來仍充滿變數，劃界前景十分不明朗。北極海域外大陸架劃界爭端是當今世界百年未有之大變局在北極問題上的具體體現，面對這一時代變局，我國應提前謀劃、做好應對。我國是國際法的積極踐行者和堅定維護者，也是北極事務的重要利益攸關方。在尊重環北冰洋各國依據《公約》合理爭取北極大陸架權利的基礎上，提出鼓勵各國開展臨時安排、支持大陸架界限委員會嚴格依據《公約》授權履職并審慎對待科學證據、積極促成北極科考國際合作等建設性方案，這既有助于域內國家間爭端的解決，也維護了我國和國際社會在北極的整體利益。