基于不同視角的政策性農(nóng)業(yè)保險調(diào)查分析

胡 苗

（甘肅省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，甘肅蘭州 730070）

甘肅省自2007 年開始與全國同步開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點以來，農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了從無到有、從小到大、從點到面的較快發(fā)展。2018 年，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省2018—2020 年農(nóng)業(yè)保險助推脫貧攻堅實施方案》；2019 年3 月，甘肅省農(nóng)業(yè)保險工作視頻會議召開，涉及的惠農(nóng)政策覆蓋面之廣、扶持力度之大，在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位。

1 政策性農(nóng)業(yè)保險承保情況

為進一步了解政策實施情況，于2020 年6 月25—26 日分別對甘肅省平?jīng)鍪徐o寧縣、莊浪縣政策性農(nóng)業(yè)保險情況進行了調(diào)研。

靜寧縣機構(gòu)遴選工作采取公開招標(biāo)的方式，確定人保財險、中華聯(lián)合、平安財險3 家保險公司為承保機構(gòu)，共承保鄉(xiāng)鎮(zhèn)24 個，經(jīng)辦期限為1 年；莊浪縣機構(gòu)遴選工作采取公開招標(biāo)的方式，確定人保財險、人壽財險、中華聯(lián)合3 家保險公司為承保機構(gòu)，共承保鄉(xiāng)鎮(zhèn)21 個，經(jīng)辦期限為1 年。

1）進一步建立健全了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。各縣區(qū)加強了農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)預(yù)警監(jiān)測體系建設(shè)，積極與民政、氣象、水務(wù)等部門密切聯(lián)系，加強重大天氣變化的分析研判，密切關(guān)注災(zāi)害性天氣和災(zāi)害發(fā)生動態(tài)，通過電話、微信、QQ 群和網(wǎng)絡(luò)等多種方式發(fā)布了預(yù)警信息，確保預(yù)警信息快速到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村、到人，及早動員做好預(yù)防工作。

2）充分發(fā)揮“縣、鄉(xiāng)、村”三級聯(lián)動農(nóng)業(yè)保障服務(wù)體系，做好防災(zāi)減災(zāi)指導(dǎo)和災(zāi)后損失核定工作。

3）保險部門積極行動，在凍災(zāi)易發(fā)期之前組織農(nóng)戶及時參保，為農(nóng)戶做好災(zāi)害性利益保障工作，同時積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接，向農(nóng)戶發(fā)送防凍措施信息，做好防災(zāi)、減災(zāi)的協(xié)助工作。

2 不同行為主體農(nóng)業(yè)保險評價

2.1 農(nóng)戶層面

2.1.1 農(nóng)民認(rèn)可度不高

通過農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的評價可以看出，農(nóng)業(yè)保險設(shè)置保費補貼品種、保險責(zé)任范圍基本能夠符合大部分農(nóng)戶的需求，但是農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險金額的評價卻不高，農(nóng)業(yè)保險金額處于一般水平，對于風(fēng)險規(guī)避的農(nóng)戶并不能滿足其需求。

2.1.2 投保品種不能全覆蓋

中央、省級及“一縣一（多）品”保險品種涵蓋補貼范圍有限，不能滿足廣大農(nóng)戶的投保需求。以甘肅省隴南市為例，養(yǎng)殖業(yè)中政策性保險范圍為育肥生豬、能繁母豬和奶牛3個種類，其他如種公豬等投入大、風(fēng)險高的品種無法享受保險補貼。

2.1.3 保障程度低

種植業(yè)品種保障程度僅為直接物化成本的60%～80%，養(yǎng)殖業(yè)品種也只有飼養(yǎng)成本的50%左右，保障程度較低。

2.1.4 對政策性保險賠付額預(yù)期較低

以莊浪縣南湖鎮(zhèn)蘋果賠付為例，每667 m2保費180元，農(nóng)戶每667 m2支付保費18～36 元，其余全由財政補貼。2019 年倒春寒，由于受災(zāi)程度較輕，每667 m2地的賠付為2.5 元，低于農(nóng)戶所交費用，“不劃算”的心態(tài)比較普遍。

2.1.5 農(nóng)戶參保意識淡薄，農(nóng)業(yè)保險有效需求不足

農(nóng)民的綜合素質(zhì)差異較大，風(fēng)險防范意識淡薄。如果沒有足夠的政策支持和引導(dǎo)，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求難以提升。

2.2 政府層面

2.2.1 特色農(nóng)產(chǎn)品未做到應(yīng)保盡保

當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險采取的是省級財政按照縣級農(nóng)業(yè)狀況編制計劃，再向保險公司進行招標(biāo)，保險公司通過基層政府進行承保，各級財政根據(jù)各承保農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模進行補貼資金的劃撥。這樣的運作機制，在很大程度上限制了縣級政府運用農(nóng)業(yè)保險的靈活性，使部分縣域具有地方優(yōu)勢、經(jīng)濟效益高的農(nóng)產(chǎn)品不能或者大部分不能獲得保險保障[1]。

2.2.2 服務(wù)體系與業(yè)務(wù)發(fā)展尚未全對接

甘肅省在各行政村成立了農(nóng)村金融綜合服務(wù)室，但由于保險機構(gòu)人員配備不足、承保力量薄弱。（以下簡稱農(nóng)金室）農(nóng)金室負(fù)責(zé)人大都由村干部兼任，他們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的政策和知識了解比較充分，但在金融服務(wù)、保險業(yè)務(wù)方面的服務(wù)能力還有待進一步提升。在政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼時，需縣級財政資金進行配套，2018 年靜寧縣政策性農(nóng)業(yè)保險配套資金達到548 萬元，2019 年需配套資金1 527 萬元，但由于縣級財政十分困難，資金籌措的難度很大，導(dǎo)致保險公司無法及時出具保單，給保險公司承保和理賠造成了一定程度的影響。

2.2.3 機構(gòu)遴選工作進展滯后

通過調(diào)研，靜寧縣、莊浪縣均按期限完成了農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)遴選工作。但在其他縣出現(xiàn)了流標(biāo)、廢標(biāo)的情況，導(dǎo)致招標(biāo)延期，影響承保進度。

2.2.4 上報計劃數(shù)據(jù)摸底不實，實際承保任務(wù)超出計劃任務(wù)

2019 年平?jīng)鍪惺転?zāi)害性天氣的影響范圍大，蘋果保險理賠覆蓋到位。2020 年農(nóng)戶蘋果投保積極性高，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)繳保費情況，靜寧縣超出年初申報及下達計劃1 333 hm2，莊浪縣超出本年度計劃任務(wù)67 hm2。

2.2.5 農(nóng)業(yè)保險宣傳形式不夠多樣，對農(nóng)戶的引導(dǎo)講解有限

根據(jù)調(diào)研情況來看，各縣區(qū)普遍依靠保險公司進行宣傳。而保險公司宣傳方式單一，大部分采取發(fā)放宣傳彩頁，少部分依靠微信、QQ 等方式發(fā)送農(nóng)業(yè)保險信息進行宣傳，農(nóng)戶依靠宣傳資料自行理解政策，導(dǎo)致理解不到位、有偏差，沒有進行講解和案例分析對比，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險作用發(fā)揮不夠。

2.3 保險公司層面

2.3.1 農(nóng)戶的分散經(jīng)營帶來的投保時效性問題

每個農(nóng)戶種植和經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品種類繁多，分布也比較分散，即便是采取按行政村集體投保的方式，保險公司要完成全部的承保合同簽訂也需要一定時間。這種情況下還未完成投保就發(fā)生出險的情況時有發(fā)生，很容易造成農(nóng)戶、政府和保險公司之間的糾紛[2]。

2.3.2 保險理賠與農(nóng)民預(yù)期尚未全匹配

面對高度市場化的保險市場，保險公司看重的更多是經(jīng)濟收益，對于風(fēng)險低、收益高的保險業(yè)務(wù)（如馬鈴薯保險、森林保險等）積極性高；對低收益、高風(fēng)險的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)（如蘋果豐產(chǎn)園保險）并不積極，而農(nóng)戶的需求與保險公司恰恰相反。加之查勘定損時由于缺乏定量的標(biāo)準(zhǔn)，難以有效準(zhǔn)確把握，保險公司的“少賠”與農(nóng)戶的“多賠”之間經(jīng)常發(fā)生沖突，導(dǎo)致農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生誤解。同時，政策性農(nóng)業(yè)保險的保額相對較低，如靜寧縣蘋果單位保額雖然2018 年從2 000 元上調(diào)為4 000 元，但與每667 m2平均 10 000元的產(chǎn)值相比，特別是靜寧縣南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)果園667 m2均產(chǎn)值達到20 000 元，與果農(nóng)的心理預(yù)期相差較大。

2.3.3 各縣區(qū)農(nóng)業(yè)保險服務(wù)力量不平衡

《實施意見》中“每縣經(jīng)辦機構(gòu)原則上2 家，不超過3 家”的規(guī)定，對縣域面積較大、參保數(shù)量多的縣區(qū)造成一定的壓力，保險機構(gòu)服務(wù)力量薄弱一定程度上影響承保進度和服務(wù)質(zhì)量。如靜寧縣2020 年農(nóng)業(yè)保險總體規(guī)模5 586 萬元（除去公益林），蘋果承保規(guī)模為甘肅省第1，總規(guī)模甘肅省第5、平?jīng)鍪械?，為華亭市的8.8 倍、莊浪縣的1.5 倍，農(nóng)業(yè)保險工作量大面廣，3 家承辦機構(gòu)在實際承保理賠工作中，任務(wù)偏重，壓力大。建議保險機構(gòu)要及時擴充服務(wù)力量，同時運用科技力量減輕人工占比，提升服務(wù)質(zhì)效，在農(nóng)業(yè)保險承辦過程中出現(xiàn)問題要及時反映，提出切實可行的意見建議。

3 政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展對策

3.1 進一步擴大政策性農(nóng)業(yè)保險承包范圍

積極爭取中央財政將甘肅省優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品納入政策性保險范圍，提高保費補貼水平。在目前春小麥、油料作物等中央財政補貼農(nóng)險品種（以下簡稱中央險種）的基礎(chǔ)上，爭取將蘋果、中藥材、肉牛、肉羊等列入中央險種。不斷加大省級財政對農(nóng)業(yè)保險的投入，提高省級險種的補貼標(biāo)準(zhǔn)，對地方區(qū)域性重要的“一縣一品”適時納入省級險種。根據(jù)財力，將花椒、部分中藥材、基礎(chǔ)母牛、種羊和種蜂等列為省級險種；根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和自然災(zāi)害發(fā)生頻率，對省級財政補貼實行地區(qū)差異化標(biāo)準(zhǔn)，減輕部分地區(qū)市縣財政配套壓力。

3.2 改進優(yōu)化資金籌集使用和保費補貼機制

1）進一步優(yōu)化調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)保險保費分?jǐn)偙壤Ｕ{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中央與省級財政補貼保險完成情況較好，但市縣財政補貼的“一縣一品”保險完成情況較差，這主要是由于甘肅省縣級財力不足，86 個縣（市、區(qū)）不同程度地存在縣級配套保費補貼資金不到位的現(xiàn)象，建議進一步加大中央、省級政策性農(nóng)業(yè)保險財政補貼力度，降低市縣配套比例。2）農(nóng)業(yè)保險資金籌集可以考慮將農(nóng)業(yè)相關(guān)補貼轉(zhuǎn)化為保費，提高政府補貼相關(guān)品種的保額，還可以從財政扶貧資金中劃出一部分用于低收入群體的農(nóng)業(yè)保險補貼，逐步推動不足額成本為主的農(nóng)業(yè)保險向足額成本為主的農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)型升級。3）各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)禺?dāng)年保費實際發(fā)生額的5%～10%的比例，建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險基金，視為農(nóng)業(yè)保險基金，列入財政預(yù)算，做到專戶管理、滾動積累、定向使用，為化解大災(zāi)提供保障。

3.3 參加農(nóng)業(yè)保險和享受其他農(nóng)業(yè)補貼相捆綁

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展程度和保障能力，還做不到高比例覆蓋受災(zāi)損失，只能在一定程度上起到經(jīng)濟補償作用[3]。在這種情況下，提高農(nóng)業(yè)保險參保率，將參加農(nóng)業(yè)保險和享受其他農(nóng)業(yè)補貼相捆綁，吸收足夠大量的農(nóng)戶來參保。對與民生相關(guān)的、重要的大宗農(nóng)產(chǎn)品或達到一定種植規(guī)模的農(nóng)戶必須投保。此外，在加入保險后連續(xù)幾個時期不出險的情況下應(yīng)考慮返還給參保方一定比例的參保金，這樣可有效規(guī)避道德風(fēng)險，以更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的整體效用，從而確保必要的參保率。

3.4 規(guī)范理賠操作規(guī)程，開展差異化賠付

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些保險公司保單信息、宣傳資料缺失，合同要素中責(zé)任主體不明確，且賠付周期長，針對性和操作性不強。應(yīng)充分發(fā)揮保險理賠專家?guī)斓淖饔茫细鞣綄＜伊α浚晟票涡畔⒑筒僮饕?guī)程，設(shè)置差異性賠付標(biāo)準(zhǔn)。如對一個地區(qū)出現(xiàn)的大災(zāi)或特有且危害嚴(yán)重的病災(zāi)，簡化賠付規(guī)程，統(tǒng)一賠付，保證農(nóng)戶大災(zāi)之年的利益保障；對于不同區(qū)域的相同品種，應(yīng)根據(jù)種植成本、生長情況、病蟲害嚴(yán)重程度等綜合因素，設(shè)置靈活性的差異性賠付標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)投保單位的賠付情況，對于賠付較少的投保方，可在次年繳納保費時給予一定的優(yōu)惠，調(diào)動農(nóng)民投保的積極性[4]。

3.5 建立農(nóng)業(yè)保險信息化的共享平臺

在政府層面推進農(nóng)村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，積累社、村、鄉(xiāng)、縣相關(guān)的農(nóng)戶、合作社、負(fù)責(zé)人信息、種植作物、面積、產(chǎn)量、受災(zāi)情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[5]。加大數(shù)據(jù)共享力度，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫在縣級以上農(nóng)牧局和政府共享，有利于財政部門下達有效的計劃，也有利于監(jiān)督基層政府農(nóng)險資金補償流程是否透明和公正。加強公司面向農(nóng)戶的信息化平臺研發(fā)和提升，開發(fā)面向農(nóng)戶的移動App 便捷平臺，方便農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險承保、理賠和查詢。

3.6 加強農(nóng)業(yè)保險政策宣傳

充分利用電視、廣播、報紙等媒體作用加大農(nóng)業(yè)政策性保險方針、政策、典型案例的宣傳力度，尤其要加強面向養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織的宣傳，使這項工作家喻戶曉。保險公司要加強組織人員深入鄉(xiāng)村開展農(nóng)業(yè)保險知識講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險的有關(guān)知識，利用保單等讓農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)保險補貼政策，懂得投保、索賠、防災(zāi)防損常識，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知水平和保險意識，增強投保的積極性和主動性。