我國經濟林資源管理現狀及產業發展對策

孫中元，胡靜宜，楊德順，呂洪巖，徐 昕，賈 偉，胡勝云

（煙臺市森林資源監測保護服務中心，山東煙臺 264000）

經濟林作為森林資源五大林種之一，在我國林業產業中有著舉足輕重的地位。自改革開放以來，我國政府在財政、技術、政策等方面給予強大支撐，經濟林產業逐漸壯大，經濟林的面積和范圍不斷擴大，林果資源豐富了人們的飲食結構[1]。經濟林樹種可以生長在丘陵、山地立地條件較差的地方，可以作為造林樹種進行栽植，既可以保持水土，又可以促進農民增收，產業優勢明顯，是林農脫貧致富的重要途徑。市場經濟體制下，經濟林產業呈現出了無序發展的狀態。相關數據統計顯示，截至2018 年，我國經濟林種植面積超4.15億hm2，包含水果在內的經濟林產品產量達1.87 億t[2]。

2020 年，國務院辦公廳印發了《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，對耕地保護提出了更高的要求。筆者通過梳理法律條文及實踐現狀，審視、分析了當前經濟林、園地、耕地之間的發展、保護、轉換及管理現狀，發現在經濟林、園地及耕地管理中普遍存在諸多問題，急需引起相關部門的重視，并提出針對性的建議對策，以達到促進經濟林資源良性發展及保障耕地安全的目標。

1 經濟林資源管理存在問題

1.1 部門定義重疊問題

園地定義出自《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017），是指種植以采集果、葉為主的集約經營的多年生木本和草本植物，覆蓋度在0.5 以上的或每667 m2株數大于合理株數70%以上的土地，包括果園、茶園、橡膠園、其他園地，園地是與林地、耕地同一等級的土地[3]。但是，《中華人民共和國土地管理法》中農用地的分類包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，并不包括園地。由此可見，法律與國家標準對土地分類呈現出不一致的 問題。

經濟林定義出自《中華人民共和國森林法》，是指以生產果品、油料、飲料、調料、工業原料和藥材等林產品為主要目的的森林，經濟林地具備“喬木林地”屬性，在統計森林覆蓋率時核算在內。經濟林地具備“林地”“森林”屬性，受到《中華人民共和國森林法》的保護，尤其在林地征占用方面，嚴格意義上均需要出具合法手續。經過調查發現，在我國北方經濟林重點區域，以蘋果、板栗、梨樹、桃樹及櫻桃等為代表的林果資源是核算在森林覆蓋率之內的，而且占據了較大的比例。

由此可見，園地和經濟林在位置上、定義上既有重疊又有差別。同一塊地，林業和草原部門可能認定為經濟林地，納入林地保護利用規劃；自然資源部門可能認定為園地，納入土地利用規劃。在目前“多規合一”的形勢下，必然會為“融合”帶來困難。在面臨土地占用時，園地、經濟林地概念界定不清，會面臨征收稅費和補償金額不同的問題，易引發社會矛盾，也會給相關管理部門帶來困難。

1.2 園地耕地沖突問題

相較于小麥、水稻等糧食作物，林果資源能夠帶來更高的收益，一般是種植糧食作物的5～10 倍，尤其是特色林果業，在脫貧攻堅中發揮著巨大作用，是經濟欠發達地區農民致富的重要手段。但同時也發現，水果產區果樹栽培種植近年來呈現無序狀態，果農自主性過強，盲目擴大種植規模，易導致果樹栽培與耕地保護發生矛盾沖突。《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定，禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚，但相關法律、條例卻沒有明確耕地能否可以種植果樹和違法處罰條款，給耕地、基本農田保護留下了隱患。

生產實踐中常發現農民法律意識淡薄，對耕地和基本農田認識不到位，僅重視眼前利益，忽略了耕地安全，盲目種植果樹，造成既定事實后，地方上肩負耕地保護的國土資源部門也處于被動狀態。如果侵犯了基本農田，威脅到“耕地保有量”，理應受到相關法律的處罰。農民種植的自主性、盲目性給園地、耕地資源的管理增加了難度，在當前耕地保護愈加嚴峻的情形下，規范經濟林果資源發展迫在眉睫。

1.3 資源保護執法問題

經濟林樹種行政管理和歸口統計上多屬于農業主管部門，如種植果樹屬于種植業，該行業在國家層面屬農業農村部種植業管理司管轄，在省、市、縣多屬農業部門管轄，少數地區屬林業部門管轄。農業部門鼓勵發展林果業，負責園地土壤質量管理，制訂林果業高質量發展計劃。

但依據《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》，林業部門在法理上掌握著園地上林木資源的采伐、征占用等許可權，在發生非法占用經濟林地資源、砍伐林果資源時，林業執法就會發揮作用。多數情況下，農民出于市場需求、利益考量，種植結構調整會有較大的自主性，砍伐自家園地上的果樹時有發生，給執法帶來困擾。不同于生態公益林，經濟林執法范圍、強度不易掌握，執法過強對產業發展不利，過弱對林地保護不利。

因此，經濟林地受到《中華人民共和國森林法》的保護，林地保有量要求“不能減少”；果樹作為農作物的一種，受到農業部門的高度重視，鼓勵大力發展名優特產果品。

1.4 未來產業發展問題

調查中也發現，果樹栽培區主要分布于丘陵、山區，存在勞動力年齡結構整體偏大和勞動力匱乏的問題，果樹資源難以實現集約化管理，部分果園呈現出低產低效及老齡化的問題[4]。隨著城鎮化進程加快，農村人口往城市遷移，園地荒廢，難以及時復墾成耕地資源，農村園地資源及經濟林的安全問題也將浮出水面，預計未來10～15 年后，我國可能面臨果樹資源土地流轉問題，果樹資源面積、產量難以保證。在當前復雜的國際環境下，加強用地規劃，實現林果業健康發展同時兼顧耕地安全是當前面臨的一個重要問題。

2 經濟林資源良性發展相關對策

2.1 準確定位園地概念，完善法律標準

從根本上看，園地和經濟林在定義上、空間上的沖突，園地和耕地在使用方面的沖突，園地保護依據的匱乏，國土、林業、農業部門間的分歧，更多原因在于針對園地的定性、法律法規，缺乏清晰明確的定位。因此，建議立法部門、標準制定部門能夠準確定位園地，完善法律保護，確保園地安全。同時，明確耕地和園地之間的轉換、管控規則，嚴格明確耕地的保護和種植結構調整之間的關系。針對園地上經濟林資源采取撫育采伐更新措施，探討簡化或取消其采伐許可制度可能性；針對耕地、基本農田已存在林果資源的情況，需按照不同地區經濟林產業結構、功能布局，探討其存在的合理性，在穩定基礎上探索保留、退出可行性方法；明確違法處罰條款，遏制規劃外新增園地，確保耕地安全。通過上述措施，完善法律及標準，引導園地上林木資源種植、采伐依法有序進行。

2.2 繼續推動“多規合一”，做好園地規劃

目前，自然資源統一調查監測應當有序推進統一地類標準。同時，做好各級林地保護利用規劃、土地利用規劃、林果業發展專項規劃及造林綠化空間規劃的銜接工作，扎實推進“多規合一”，做好耕地保有量、林地保有量、園地數量的平衡[5-6]。根據區域土地條件，設定發展規劃、土地用途，減少不同部門對土地使用的爭議。同時，依據土地規劃，做好監督管理，確保規劃落地，最終確定每一塊土地的“身份”，避免出現園地、耕地、林地、基本農田模棱兩可及自由切換的情況。

建議行業主管部門依據“三調”成果，開展國土空間規劃綱要編制并指導地方試點開展“三區三線”劃定工作。通過統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，科學布局生態、農業、城鎮等功能空間，在編制林地保護利用等專項規劃時充分注重其與國土空間規劃的有效銜接，在統一底圖、統一標準、統一規劃及統一平臺的國土空間規劃中建立健全分類管控機制，將耕地及永久基本農田落地落圖，并實行嚴格保護。同時，在“三調”成果正式公布后，組織開展林地、草地、濕地數據與“三調”數據對接融合，力爭解決林地與園地等其他土地交叉的問題。

2.3 明確園地質量等級，挖掘生產潛力

隨著自然資源調查、多規合一的深化、細化，用地性質會愈加明確，耕地質量分級工作比較成熟，但園地質量分級工作尚未開始。建立園地質量分級對于科學規劃林果種植布局及品種、土壤改良意義重大，也將為下一步園地轉換為耕地后質量的精細化管理提供科學依據。建議自然資源部門會同農業農村部門加快研究園地質量分級標準制定工作。以蘋果為例，我國是全球最大的蘋果生產和消費國，從區域分布上看主要集中在渤海灣、西北黃土高原和黃河故道三大產區，質量上成，產量和面積占比達90%[7]。針對這些區域的林果業專項用地規劃需要和土地利用規劃、林地保護規劃做好銜接，做好耕地保有量、林地保有量、園地數量的平衡。針對蘋果產區園地質量進行分級，大區域上可以劃分蘋果主要栽培區域，以便于合理調控大區域土地指標；小區域上可以劃分高產、中產、低產園地，可為合理規劃種植布局和品種改良提供科學依據。

在明確園地質量等級、生產潛力、生產現狀后，對于低產低效、老齡化、病蟲害嚴重、管理不當、無人管護的經濟林地，行業主管部門應及時研究其轉化為耕地的可行性，在保證穩定的情況下，探索通過合理的補償將這些經濟林地復墾成耕地的措施方案，并通過試點形成穩定的政策。重視低產低效、殘次園地的復墾再利用問題，針對園地復墾為耕地的可行性進行調研和深入研究，在尊重農民意愿并補償到位的前提下，將殘次、低產低效及老齡化的園地復墾成耕地具備一定的可行性。因此，建議有關部門積極溝通，在研究制定耕地保護法過程中予以重點考慮。同時，積極建議農業農村部門認真研究制定園地退出相關補償補貼政策，合理補償農民因退園還耕造成的損失。

2.4 扎實推進法律宣傳，提升農民耕地保護意識

針對基層農民土地法律法規知識欠缺、法律意識淡薄問題，需要充分利用“世界地球日”“全國法制宣傳日”“全國土地日”，聯合多部門，深入宣傳最新版《中華人民共和國土地管理法》及實施條例、《中華人民共和國森林法》及實施條例、《中華人民共和國基本農田保護條例》等。同時，可借助微博、微信、直播網站、抖音、學習強國等媒體平臺加大宣傳力度，精心制作普法漫畫、短視頻，大力開設云端課堂，積極開展網上、移動端答題活動，通過法律法規講解、重點案例解析、園地耕地林地典型事件報道等手段，定期發布重大法律法規和政策文件，及典型案例、解讀文章，組織有影響力的主流媒體采寫耕地保護相關新聞報道，顯著增強基層農民學法、知法、用法、守法意識，讓他們知道種植果樹、規劃園地要做到有法必依，明確法律要求、違法成本，不斷增強其守法意識和解決矛盾的用法意識。

3 結語

我國南北方分布著1 000 余個經濟林樹種，豐富著人們的飲食結構，其中不乏名優特產、地理標志產品，如河北鴨梨、煙臺蘋果、杭州香榧等，各個經濟樹種融合了地方自然地理特色、文化資源特色，為當地農民帶來了可觀的收益。發展經濟林產業利于林業經濟發展，提高農民的生活質量，同時能夠改善經濟欠發達地區林農的生活水平。因此，相關部門需要保護好、經營好經濟林產業，但也要引導好經濟林產業的良性發展。在當前耕地保護、生態保護加強的背景下，從法律法規、標準規范確定經濟林地、園地等的相關概念、保護措施、違法成本等內容，為經濟林產業掃除發展障礙，讓經濟林產業發展有法可依。同時，做好經濟林資源、園地資源的前期規劃，明確園地生產潛力，關乎經濟林未來的發展；利用好閑置土地資源，兼顧耕地保護是現在及未來的關注熱點及研究重點。