住宿行業新興業態的治安管理研究

姚曉黎，呂欣然

(山東警察學院 治安系，山東 濟南 250200)

引言

隨著科學技術的發展，“互聯網+”的生活方式被越來越多的人所接受和歡迎。在經濟快速發展的當下，住宿行業呈現出新的發展面貌，萌生出新的發展業態，在為人們帶來更加個性化的服務、滿足更高層次需求的同時也對治安管理提出了更高的要求。而目前，這類新興業態仍處于旅館業與房屋租賃業之間的灰色地帶，國家層面尚未出臺法律對其進行統一的規范管理，地方公安機關一直在進行相關探索，部分省市出臺了相關管理規定。

當前，對于住宿行業新興業態的研究大多集中在旅游、經濟發展領域，而針對公安視角下的治安管理研究仍相對匱乏。本文擬通過公安機關的視角，系統地界定住宿行業新興業態的概念，梳理當前治安管理存在的問題，借鑒先進的治安管理實踐經驗，結合共建共治共享的理念，提出適應共享經濟背景的助益行業發展的治安管理對策，力圖達到既遵循其市場發展規律，又能保證實現科學有效的治安管理效果。同時從疫情防控的角度，指出當前住宿行業新興業態治安管理方面的重點、難點，以及依托技術手段實現數據聯通，在疫情常態化當下做好各項防控措施，使各項保障措施有序進行，切實保障人民的生命財產安全不受侵害，維護社會治安秩序穩定有序，從而不斷提高我國社會基層治理水平，不斷提升人民的獲得感、幸福感和安全感。

一、住宿行業新興業態的界定及發展歷史

(一)住宿行業新興業態界定

目前，住宿業發展日新月異，各類新興業態層出不窮，要想真正系統完整地認清當前住宿行業新興業態的發展現狀，摸清其潛在問題以及發展規律，我們必須準確地對其進行界定。

宏觀來說，住宿業分為標準住宿業與非標準住宿業，住宿行業新興業態就屬于非標準住宿業。“非標準住宿”，顧名思義是指并不完全符合住宿行業服務與質量標準，相對于標準住宿更具個性化，滿足多樣特定需求的住宿新業態。那么具體來說，下面所要探討研究的住宿行業新興業態是指由房主個人、房屋租賃商或者住宿商業機構利用個人閑置房屋或者通過租賃等方式獲取使用權的房屋來進行住宿業運營，區別于傳統酒店，除提供住宿、洗浴等基本服務外，還會提供烹飪、健身、觀影、競技游戲等各類體驗式個性服務，在提供住宿的時間上也更為靈活，同時借助互聯網實現整個運營模式的線上化運轉經營。

住宿行業新興業態目前包含的種類多樣，既涵蓋目前新興的較為流行的民宿、網約房，同時也包括房車、膠囊式房間、太空艙、帳篷、公寓、度假別墅等。根據當前國內住宿行業在線平臺不同的經營方式，可以分為兩大類，一種為B2C(Business-to-Customer)，即由企業直接面向消費者，銷售住宿產品；另一種為C2C(Consumer to Consumer)，即消費者和消費者直接對接，銷售住宿產品[1]。其中，B2C是以酒店式公寓、膠囊房等為典型代表的一類經營模式，其涉及三方主體，是由個人或者租賃商提供房源，交由住宿商業公司托管運營，并由線上平臺與消費者實現對接。B2C的運營模式，通常是在某一區域內實現集中式規模化運營，并且在房屋入住、清掃、維護等方面具備更為專業獨立的管理體系。而C2C模式，則是由房源提供者通過線上平臺發布房屋信息，并直接與消費者聯系溝通，全程通過線上方式實現交易。民宿、日租房、家庭旅館等則是C2C模式的典型代表，其往往規模較小，通常是個人房東依托自家閑置房屋作為家庭副業進行經營管理的，相比于B2C模式，其不依托于任何商業機構或者公司，全程依靠個人進行運營，房源也較為分散，更具地域性以及私人個性化的特征。

(二)住宿行業新興業態在國外的發展歷史

近年來，民宿作為住宿業新興業態的代表，發展迅速，成為最為公眾所熱衷以及熟悉的住宿類別，下面擬通過重點探索英國、美國以及日本民宿的發展歷史，從而以點帶面，延伸開來，對于此一類的新興業態的興起以及發展都能夠有所掌握以及了解。

英國是最早出現民宿的國家，20世紀60年代，第二次世界大戰結束后，英美關系密切，大量的美國士兵滯留在英國，同時也吸引了許多美國游客，這導致了英國中部和西南部地區人口迅速增加，當地原有的旅館難以滿足大量的住宿需求。因此，一些居民發現其中的商機，將自己家中閑置房屋進行整理，進行必要裝修，通過提供住宿和早餐等形式，滿足旅客的基本住宿需求，同時收取一定的費用，增加收入，這一模式稱為B&B(英文Bed and Breakfast)，也就是民宿的最初形式[2]。

第二次世界大戰以后，民眾的各方面需求不斷增加，旅游業也快速發展，為了滿足人們不斷增加的對于自然風景的需求，美國民宿以鄉村民宿的形式開始興起。美國民宿最大的特點就是注重營造家庭氛圍，提供家庭式體驗的家居式民宿，其主要模式是將自己的家與需要住宿的客人進行分享，客人與房東之間的交流十分密切。

亞洲的民宿最早起源于日本，且發展繁盛，20世紀80年代日本成為世界上民宿行業最為發達的國家[3]。最初，在伊豆半島和白馬山麓地區，旅游資源的豐富加之當地氣候的季節性，吸引了許多游客在同一時期前來旅游，因而當地居民將自己的閑置房屋作為家庭旅館，為游客提供住宿來緩解住宿緊張的狀況，這就是日本民宿的雛形——民泊，其突出特色是更加注重旅客的農家游玩體驗。

通過對于英國、美國以及日本民宿的起源以及發展歷史的探索研究，可以得知住宿業新興業態的出現離不開一定的歷史、經濟、文化因素以及社會發展的大背景，其最初都是由供需的矛盾，即不斷增加的多樣化的、大量的住宿需求與有限供給的住宿市場不匹配引起的矛盾，而隨著經濟的發展，人們財富的增加，人們對物質生活和精神生活的要求不斷提高，需求開始多樣化，同時隨著科學技術的不斷進步，為住宿行業提供了更多發展的渠道，基礎設施的完善也滿足了游客的多樣化需求，在一定程度上緩解了供需矛盾。

(三)住宿行業新興業態在我國的興起

住宿行業新興業態在我國首先從臺灣地區興起。臺灣地區住宿行業新興業態的興起同樣是以民宿為開端的。20世紀七八十年代，臺灣大力恢復經濟建設，催生了臺灣居民更高的精神生活需求，同時大量鄉村人口涌入城市使得農村閑置房屋資源增多。1984年，臺灣墾丁國家公園的建立以及阿里山等旅游資源的不斷開發，吸引了大量的游客前往觀光游玩，這就導致了當地住宿設施的嚴重不足，于是當地人開始興辦民宿，這個階段就是臺灣民宿發展的初期。2001年，臺灣地區頒布實施了《民宿管理辦法》，在民宿管理上做到有法可依，在法律層面上肯定了民宿這一新型業態的存在，賦予了其合法地位，并針對民宿的位置、面積以及管理等進行了更加科學細致的規定，從此臺灣民宿業得到更加健康、合法化的發展，管理水平和服務質量上升了一個層次[4]。發展至今，臺灣民宿業已步入成熟階段，產業鏈條穩定，管理制度健全，服務設施完善，民宿設計以及風格也更加趨向個性化。

我國大陸的住宿行業新興業態的發展歷程和英國等其他國家類似，最早的形式也是提供基本的餐飲、住宿服務和農業體驗為主，主要是在經濟相對發達的沿海地區，一開始以農家樂和漁家樂的形式出現，后期逐漸在重點風景區以及內陸地區得到擴散發展。例如，四川成都地區結合自身特色，抓住人們回歸自然的旅游潮流，突破傳統農家樂形式，打造集度假、游玩、住宿、養生、凈心、回歸自然等為一體的農家體驗住宿服務體系。這一新的住宿模式很快推廣到云南大理、麗江以及浙江等地區，并推出了各種主題的客棧類民宿，由此大陸地區的住宿行業新興業態得到快速發展。根據中國旅游與民宿發展協會在2021年3月4日正式發布的《2020年度民宿行業研究報告》中提到，受國家政策支持，鄉村民宿在2020年得到迅猛發展，房源數量增長快，同時帶動整個民宿市場房源的增長。報告顯示，2020年國內民宿房源總量達300萬套，與2019年相比，總量增長率達到25%，其中2020年鄉村民宿房源總量達38萬套，同比增長高達90%。

二、住宿行業新興業態的現狀

(一)住宿行業新興業態的發展現狀

目前，隨著科技和市場經濟的發展，人們的物質生活水平正在不斷提升，對精神生活也有著多種類、多維度、高質量的追求。也正因如此，許多旅游度假區正嘗試建立自己的有當地特色的文化品牌，將住宿與文化深度融合，把住宿場所打造成為有故事，有靈魂，有人情味的心靈凈土。同時，旅游業作為鄉村振興建設的重要發展手段，國家也在政策上大力支持，鄉村地區的各類民宿、酒店式公寓、客棧等住宿行業新興業態的發展呈現出一派欣欣向榮的景象。根據移動大數據監測平臺Trustdata在2019年公布的關于民宿行業預定的研究報告顯示，在疫情之前的2016至2019年，民宿行業呈現出一派欣欣向榮的景象，在線民宿房源數和房東數同比增加，在線民宿交易額也不斷增加，其中至2018年我國在線民宿的房源數超過100萬個，而房東數達到32.5萬個，在線民宿交易額接近130億元。

然而，作為一種新興的行業形態，要想在未來市場上真正站穩腳跟，還要面對多重挑戰，面臨很多發展拐點。2020年初突發的新冠肺炎疫情對住宿行業新型業態帶來很大的沖擊，在威脅著人民的生命健康的同時也極大地沖擊了經濟的發展。我國經濟下行壓力增大，人們消費意愿的降低以及投資信心的下降，使得供給兩端都出現了嚴重的問題，住宿行業面臨著發展停滯甚至負增長的局面。隨著新冠肺炎疫情防控逐漸穩定，我國全方位多層次進行恢復正常的生產經營。2020年第二季度，在新冠肺炎疫情發生以來，通過全國上下一起努力，我國成為全球第一個恢復增長的主要經濟體，不管是新冠肺炎疫情防控還是經濟恢復上都走在世界領先位置，這也昭示著住宿行業新興業態涅槃重生的機會的到來。截至2020年底，全國民宿企業總數達到十萬余家，同比增長了三萬家，這充分顯示了住宿行業新興業態發展的巨大活力以及堅定決心。

(二)住宿行業新興業態發展中存在的治安問題

1.身份認證缺失引發安全隱患

當前住宿行業新興業態，比如民宿、酒店式公寓等的預訂、入住整個環節大多依托互聯網就可以完成，不少人正是因為入住的簡便而選擇住宿行業新興業態。但是這樣因缺少必要的身份認證以及線下監管，必定存在著不少的安全隱患。譬如越來越多的民宿、公寓不再采取線下交付房卡、鑰匙的方式，而是通過數字密碼、密碼箱取放鑰匙等讓房客自主操作辦理入住[5]。由此會引發如下問題：第一，對于住宿行業新興業態的經營者而言，不同地方目前對于新出現的各類住宿業態劃分歸類不同，采取的管理方式也不盡相同，若不仔細了解當地政策法規，就會面臨違規經營的法律懲處。第二，對于入住者來說，不少違法犯罪者利用民宿、網約房等的治安管理漏洞，通過各種方式不按規定辦理登記入住，從而方便其進行賣淫、嫖娼、吸毒、傳銷等違法犯罪的行為。對于犯罪逃匿人員來說，通過網絡聯系入住，只需要姓名和電話，而不需要其他任何身份信息，很有可能為這類人員提供藏身之地，不利于公安機關收集線索，掌握情報，防控打擊違法犯罪，維護穩定的社會治安秩序。同時，由于人員的復雜性，“順手牽羊”式的盜竊問題更是屢禁不止。

2.疫情防控常態化背景下衛生管理不到位

當前住宿行業從業者素質參差不齊，相比于酒店、旅館類有較為成熟的經營管理體系，民宿、網約房等新興業態的運營管理則更隨意，缺乏嚴格標準規范管理。尤其對于C2C模式來說，房源都是個人所有的閑置房屋，為了節省成本，衛生清掃部分是由房主個人進行，或是招聘臨時工，缺乏衛生管理的專業知識以及重視程度，打掃趨于形式，只注重表面的整潔，但殺菌消毒卻不到位，這往往會導致傳染病的傳播。因為疫情，住宿行業受到了很大沖擊，民宿市場也受到了很大影響，為了生存，民宿行業降低成本經營，其中包括減少人員雇傭，降低服務品質。但是在疫情防控常態化的當下，房間的衛生問題尤為重要，解決好房間的衛生問題以及身份認證問題，既能切斷病毒的傳播，又可以在發現問題后及時追溯，鎖定人員行蹤，做好防控工作。

3.鄰里矛盾糾紛問題

目前許多新興住宿業態往往與居民區緊密接合，尤其是民宿、公寓類住宿形式，房源往往在居民區，當不同的陌生房客入住時難免會對周邊的居住環境產生影響。首先，入住者往往是流動人口，社區居民往往對這些生疏面孔保持警惕，不少人表示鄰里、樓棟單元內經常出沒陌生人會沒有“安全感”。在相應的監管與保障措施完善之前，這對整個社區的居住氛圍以及和諧穩定會產生一些負面影響。其次，入住者在陌生環境中往往會不顧個人形象，脫下素質外衣，誠信缺失，經常做出制造噪音、亂丟垃圾等行為，干擾鄰居正常生活，極易與周圍鄰居產生矛盾糾紛，這給社區治安綜合治理帶來了不小的難題。

(三)住宿行業新興業態的治安管理現實困境

由于新興住宿業態的形式多樣且發展變化迅速，目前公安機關對于這一新興領域的治安管理研究以及對策探討相對缺乏，造成了行業發展與治安管理關系失衡的局面，管理僵化或者脫離監管。當前，在公安機關的視角下，對于住宿行業新興業態的治安管理劃分介于房屋租賃業與旅館業之間，但二者所對應的管理模式則完全不同。對房屋租賃業的管理主要是對流動人口進行管理，旅館業主要對應的是特種行業管理，主要依據的是《旅館業治安管理辦法》。然而，目前僅有部分地區對于民宿、網約房等新興業態進行了明確劃分，我國尚未出臺專門的規范法律對新興住宿類別進行細致的劃分，各地當前的政策也存在沖突，這使得公安機關面臨著管理無法可依、混亂不清的困境。

面對這樣的管理困境，公安機關也正在重點關注，努力探索解決這一系列問題。當前，各地已經根據當地實際情況將民宿等住宿人員信息采集工作作為重點內容納入政策文件，并借鑒旅館業管理的成功經驗，將人員登記信息與公安全國在逃人員信息數據庫、吸毒人員信息庫等重點人口信息數據掛鉤，實現實時的比對以及認證。有的地方積極開展落實工作，深入徹底摸排，做到底數清、情況明；有的地方研發推出App應用軟件，與民宿經營者實現線上信息傳輸以及認證，并安裝信息采集系統。

三、住宿行業新興業態的治安管理探討

(一)構建先進的治安管理體系

對于住宿行業新興業態的管理，不能采用傳統的旅館業的管理模式，而是要根據其發展現狀建立新的治安管理體系。例如，為了更好鼓勵和支持民宿業發展，英國政府在稅收政策上給予一定的優惠，減少納稅者負擔，并在長期的管理模式的探索中建立了嚴格的檢查制度和等級劃分，對于民宿的經營采取許可審批，同時注重專業化人才培養；為更好地對民宿進行管理，日本出臺了專門的法律規范和規范管理的民宿行業組織，2018年，日本通過頒布實施《住宅宿泊事業法》，將日本民宿的地位正式的合法化，同時在對于民宿的資質認證、管理細則、違規處罰等都作了詳盡的規定，并且建立了完善的申報系統和登記制度，以實現對從業人員的審核和有效管理[6]。

基于對其他國家的經驗參考，結合我國實際，可以構建如下治安管理體系：第一，樹立包容審慎的管理理念。公安機關在治安管理中應注意既要實現對住宿行業新興業態的有效治安管控，又不能太過死板、僵化，應遵循其市場發展規律，使其在法律允許的空間內健康發展，釋放其帶來的經濟活力與市場競爭力，為住宿行業帶來新的發展機遇及動力。第二，建立高效的工作機制。可以考慮將登記備案、日常監督檢查、線上平臺監管等工作由多個部門實現對口管理，既能保證管理的專業化，又能提高工作效率。第三，拓寬溝通交流渠道。在管理過程中，公安機關應主動與管理對象進行溝通交流，知悉他們的困難以及現實需要，從而及時調整治安管理辦法，自覺接受監督，嚴格依照程序執法。

(二)建立健全法律法規，完善行業管理制度

首先，“良法是善治之前提”，要想完善管理制度，助力行業健康發展，要出臺針對住宿行業新興業態的專門性法律法規，賦予行業獨立合法地位，明確相應的管理辦法和處罰措施。唯此，公安機關才能在管理過程中擺脫無法可依的困境，及時查處違法違規行為。

其次，立法的重要內容是能夠通過公安機關的視角對目前所存在的形式多樣、數量繁多的新興業態進行科學分類，從而依此建立分類管理制度。可以依據治安管理的難易程度，采取兩種方法進行分類。第一，地域劃分。城市與鄉村、景區相比，更易發生違法違規現象，人員組成復雜，流動性廣，而鄉村地區、景區住宿業的功能以及服務對象較為單一，且季節性強。因此，可以在治安管理中將民宿劃分為城市與鄉村、景區兩個區域。對于城市地區，必要時可以與社區居民委員會、物業進行合作，重點關注糾紛類事件；對于鄉村地區、景區，可以與當地旅游部門協商，針對房源比較集中的特點實現集中管理，降低管理難度。第二，等級劃分。在日常管理中，公安機關可以根據經營房屋的規模大小、設施配置、交通位置等對其進行等級劃定，根據不同的等級實行分梯度管理。可以適當地采取積分制、獎懲制，激發經營者的積極性，自覺遵法守法，合法經營。

(三)公安機關轉變職能，打造多元共治格局

新興業態的出現及發展，為住宿行業帶來了新的市場活力，同時又多層次地滿足了大眾的個性需求，其存在是有其必要性及合理性的。因而，公安機關面對目前的難管局面，不能過分抑制、打擊，而要積極轉變職能，變管理為服務。在當前的大背景下，要繼續深化“放管服”改革，做到全心全意考慮群眾需求，在經營者申請登記、辦理許可等環節上簡化流程，提高業務辦理環節的辦事效率，數據在多部門共享，減少群眾到相關部門辦理業務的次數，節約群眾時間，建立網上辦理平臺，實現一次辦，讓更具有人性化的制度和服務化解群眾的煩惱，提升社會治理水平。

社會治安綜合治理強調能夠調動社會各方力量多渠道、多層次地參與社會治理。因此，在今后的民宿、網約房等住宿行業新興業態的治安管理中，可以借鑒多方參與社會治理的管理思路，充分調動群眾和相關社會組織的積極性，打造多元共治的格局。例如，可以讓行業協會在今后的行業發展中發揮更多的能量，聯通政府與企業，建設溝通橋梁。再比如，可以發動社區力量，建立類似于“東城大媽”這樣的民間志愿隊伍，發現違法經營、可疑人員入住時及時向公安機關舉報，拓寬公安機關情報信息網。此外，還可以充分發揮社區自治的作用，通過公安機關的引導，指導居委會、村委會等基層組織進行自我管理、自我監督，及時糾正違規行為，營造和諧的社區治安環境。通過積極調動社會各方力量的參與，形成全員參與、全員負責、全員共享的社會治理共同體，為住宿業的新興業態發展增添力量，讓新興發展成果更好地惠及人民。

(四)依托信息技術手段，構建互聯共享治理平臺

對于公安機關來說，信息數據的有效傳播共享是實現對住宿行業管理的必要前提，依托技術手段，建立信息互聯共享的治理平臺，讓經營者、入住者、公安機關三方都能進行實時的信息共享，可以為行業發展提供安全保證，堵住登記入住的漏洞。首先，公安機關應該對經營者進行登記備案，并錄入數據庫。其次，研發推出一個數據共享平臺，或者是App，讓公安機關、經營者、入住者都通過這樣的一個媒介進行登記，辦理入住。比如四川省某市開發的“網約房治安管理系統”，采取“身份證+人臉識別”的入住登記模式就值得借鑒[7]。這一系統可以在旅客入住時，對入住者的人、證都進行檢驗，核實其身份，并自動上傳至公安系統，既能保障對入住者身份信息的采集，又簡化流程，方便入住。之后，公安機關應將違法犯罪人員信息數據庫、吸毒人員數據庫等與入住者數據庫進行實時比對，方便進行重點觀察。必要時，要采取線上與線下相結合的檢查方式，將實地檢查結果及時反饋到線上。最后，公安機關應做好數據的防護措施，避免泄露經營者、入住者的隱私，讓大數據發揮正面作用，防止被不法之徒利用。

在疫情常態化防控的特殊時期，互聯共享治理平臺可以發揮更加突出的作用。比如，可以與個人行程軌跡相連，發現有從高、中風險地區來的入住者，及時上報，進行后續的隔離或者核酸檢測程序。也可以通過入住信息，獲取個人更加準確的定位，出現特殊情況，衛生機構、公安機關可以及時與其取得聯系。

四、結 語

住宿行業新興業態的出現與發展，是現實的需要，也是時代的進步，在為社會發展提供源動力之時，也帶來了許多的治安管理問題。目前，對于這類新興業態的治安管理已成為回應現實發展的迫切需要，照搬傳統的旅館業管理方法已不適應現實行業發展，應該在充分調研和醞釀的基礎上，在法律上進行嚴格細致的規定，幫助公安機關實現依法管理。其次，公安機關應持有包容審慎的態度，利用互聯網、大數據，依靠技術手段不斷創新治安管理體系和治安管理模式，實行簡政放權、放管結合、優化服務，更好地服務群眾。在保證遵循市場規律的基礎上給予住宿行業新興業態一定的自由發展空間。同時，要完備分類管理制度，實現科學有效的治安管控，避免出現管理漏洞，成為治安隱患。更為重要的是，要秉持共建共治共享的理念，發揮政府、社會組織、群眾的共同力量，打造多元共治格局，實現社會治安綜合治理。