國家關鍵技術選擇與技術預測40年回顧與思考

袁立科

(中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

當今世界正處于百年未有之大變局，深刻變化的國內外形勢對科技創新提出更加迫切的要求。科技創新成為國際戰略博弈的主要戰場，圍繞科技制高點的競爭空前激烈，因此必須要有強烈的憂患意識，做好充分的準備。健全國家科技預測機制，加強科技前沿突破方向研判，強化國家關鍵技術選擇和重大技術預警，是把握新一輪科技革命和產業變革機遇的客觀要求，也是完善創新治理機制、有效應對重大科技風險的重要抓手。自20世紀80年代起，我國開展了六次國家技術預測，作為科技決策過程的重要環節，研究成果應用于國家和地方五年科技發展規劃的編制過程。回顧國家技術預測演進歷程，總結歷史經驗，對于完善和優化國家技術預測研究工作具有重要的參考價值與學理意義。

1 發展演化

技術預測于20世紀40年代興起，第二次世界大戰期間在美國海軍和空軍科技計劃制定方面得到廣泛應用。1950年代美蘇冷戰時期，美國政府委托蘭德公司 (RAND)進行軍事預測，發展出一套以德爾菲調查為代表的技術預測方法，能夠有效利用專家意見進行預測研判，之后，許多系統性的預測活動也紛紛興起。這種長期預測的觀念也逐漸被大家接受與重視，許多研究機構，甚至各國政府紛紛成立相關研究單位，未來預測研究蓬勃發展。其中，關鍵技術選擇也源自美國,1920年在美國為了尋找國防安全材料而發起的計劃中，首度出現關鍵性材料這個用法[1]。之后這一概念擴展，演變成一套影響國防和經濟技術的方法，許多國家陸續采用此法，尤其常見于北美和亞洲國家的預測活動。

1980年代以后，在全球化與自由化的浪潮影響下，對未來的思考逐漸由單純的科技預測轉向對未來的塑造與選擇，也就是從單純的預測哪類科技會被優先部署、社會結構會如何改變，逐漸加入對于未來的主導與控制，通過創新機制或政策措施，選擇想要或需要的愿景并加以塑造，傳統科技預測 (Forecasting)逐漸演變為具有新的內涵特征的科技預測 (Foresight)。Foresight這一概念首度正式出現于 《Foresight in Science：Picking the Winner》 (科學的預見：挑選勝利者)一書中，描述為一種可以對長期未來作有效預測的系統性、科學化方法[2]。預測也是一個過程，使參與者可以全面了解其對于形塑長遠未來的力量，并將此概念導入政策形成、規劃與決策過程，通過評估正反雙方意見，并衡量不同行動所導致的結果，從不同層面利用此結果來支撐決策，進而投資可能的未來[3]。

1990年代計算機與信息技術的快速發展，改變了人類的生活，也帶動許多高科技創新，進一步改變了知識的生產與擴散方式。隨著社會經濟結構越來越復雜，為了加強國際競爭力，各國對于未來技術發展調查、規劃與戰略實施越來越重視，技術預測因此在20世紀末受到很大的重視。進入21世紀后，由于國與國之間的競爭日益激烈，各國政府逐步將技術預測整合為決策系統的一部分。同時，預測也與國家創新體系結合，作為提升創新體系效能的重要決策工具。技術預測在經由系統分析所發展出來的洞察力與遠見，提供了國家發展所必須展現的宏觀戰略思考與中觀規劃實施，包括國家優先發展的資源配置、科學與產業間的網絡聯結、研發體系與科技治理體系轉變以及愿景建立的共識，因此國家技術預測逐步發展成為科技戰略制定與政策規劃的決策利器。當然，這些也會因不同需求與目標而演變成不同的預測型態，并不是一定遵循此規則與時間運行，只能說是一個趨勢的演變，在某些國家可能是以跳躍式演進。

預測的興起最早是為了解決特定的問題，預測方法學的演進也是隨著需求和時空背景而與時俱進，1970 年代以后，預測在不同區域、國家、機構的應用越來越頻繁，伴隨著方法學也向更多元化方向發展。縱觀各主要國家開展預測的實踐經驗，可發現各國在預測方法的運用上呈現由單一方法向復合式方法演進的趨勢。例如，日本在1970到1980年執行的技術預測計劃以德爾菲法為主要調查方法，1990年后參與執行預測的國家機構越來越多，其方法也漸漸演變為多種方法混合使用。根據歐洲預測監測網絡的統計表明，技術預測平均會使用五到六個方法，給技術預測實施部門提供了更多樣化的選擇空間，但單一方法的使用在預測計劃中仍占有相當程度的比重。同時，技術預測實踐逐步由科學技術領域擴展到經濟、社會全領域考量。早期預測活動偏重在科學技術領域的預測和布局，連帶使得方法學的開發和應用也偏重在科技層面。隨著需求層面的擴散，單一維度的考量已不足以應付瞬息萬變的社會，因此發展出更為彈性且可考慮多維空間的分析方法，如層次分析法、情景分析法等，而且定性方法應用更為普遍。

1970年日本開展了基于德爾菲調查的技術預測，20世紀90年代初美國白宮科技政策辦公室發布了 《國家關鍵技術報告》，越來越多的國家開始組織國家層次的技術預測實踐，并逐步融入國家科技創新政策形成過程。日本在1970年開始的科技預測調查可以說是國家科技預測計劃的先驅，帶動了國際進行預測調查的風潮[4]。日本更以實際合作行動，啟發德國利用日本的預測議題作為該國的預測調查議題，開展合作進行預測調查。作為韓國科技發展的標桿，韓國也仿效日本，興起進行國家科學技術預測調查的意愿。韓國2001年頒布 《科學技術基本法》，規定每5年開展一次中長期的國家科學技術預測，預測結果將為科學技術基本計劃等科技戰略的制定提供支撐[5]。英國1993年執行了第一次國家級科技預測活動，由隸屬內閣辦公室的科技廳主導，進行為期三年的德爾菲調查，是專家動員規模最龐大、執行最久的國家技術預測計劃之一[6]，2017年完成了第三次國家技術預測。目前，英國國家技術預測活動由政府科學辦公室領導，政府首席科學顧問負責監督技術預測的全過程，協調和促進部門首席科學顧問之間的交流[7]。聯邦教育與研究部是德國科學技術的主管部門，因此，德國開展的技術預測活動均由該部門主持[8]。1992年德國與日本合作，使用日本第五次技術預測的問卷和方法，實現了技術預測方面的首次國際合作[9]。2007年以來，德國聯邦教育與研究部采用周期性方法開始技術預測工作，分別于2007—2009年 (Foresight Cycle I)、2012—2014年 (Foresight Cycle II)開展了兩輪技術預測活動[10]。國家政府部門組織的技術預測實踐證明，技術預測已經融入公共政策過程，并發揮著重要作用。

2 實踐歷程

傳統技術預測到新一代技術預測的轉變，是人們對科技與經濟社會發展的認識不斷深化的結果。技術預測作為一種系統的項目優選工具，在把握未來科技發展趨勢及其對經濟和社會發展影響的同時，可有效提升創新系統作為一個整體在互動學習和創新過程中的效能。我國較為系統性的預測研究與實踐是從改革開放以后開始興起的，除了國家科技部組織的國家技術預測以外，中國學術咨詢機構也組織實施了多次技術預測活動，如2003—2005年中國科學院組織開展 “中國未來20年技術預見研究”，2015年又開展了新時代 “中國未來20年技術預見研究”。2015年，中國工程院與國家自然科學基金委員會共同組織開展了 “中國工程科技2035發展戰略研究”等。國家科技部組織的國家技術預測持續時間最長，周期性實踐機制逐步形成，在學習、吸收國外技術預測先進理念和實踐的基礎上不斷演化發展，組織架構和方法體系不斷優化，已經成為科技管理的一項基礎性工作。

2.1 第一次國家技術預測：技術經濟預測

十一屆三中全會之后，隨著管理科學的引入和在我國的迅速發展，預測科學也發展起來[11-12]。1979年，我國成立了未來研究會，翻譯出版了許多重要專著，進入20世紀80年代，預測作為一門專門科學和專項工作在我國逐步興起[13]。

1982年國務院發布的 《關于國家計劃委員會、國家經濟委員會、國家科學技術委員會分工的通知》明確指出，為了協同做好科技計劃，由國家科委組織各方面力量，積極抓好科學技術發展的預測和咨詢論證工作，調查研究世界和我國的科技現狀與發展，提出科學技術發展方向、優先發展的領域和重大課題。1983年，在國務院經濟技術社會發展研究中心的組織下，國家計委、國家經委、國家科委、中國社會科學院等單位共同參與，圍繞中國共產黨第十二次代表大會提出的 “到20世紀末，我國經濟建設翻兩番的總目標”，通過多層次、跨部門、跨學科的合作研究，于1985年提出總報告 《公元2000年的中國》和關于2000年中國的人口和就業、能源、交通運輸、科學和技術等12個專題報告，這是一次綜合性、系統性的預測研究[14-15]。

關于 “2000年中國科學技術的預測”部分，著重對科學技術實力、2000年科技基本需求，以及科學技術結構與體制進行預測，并描繪了2000年的科學技術基本圖景。

在十二屆三中全會通過的 《中共中央關于經濟體制改革的決定》中，突出了預測是計劃科學性的基礎和前提。這一時期的科學技術預測為制定科技政策、制定科技發展規劃提供了重要依據[16]。

2.2 第二次國家技術預測：國家關鍵技術選擇

進入20世紀90年代，我國經濟改革開放的步伐加快，社會主義市場經濟取得實質性推進，經濟結構調整和產業技術升級開始受到各方面關注。同時，隨著國際競爭形勢日趨激烈，促進新興產業發展，增強產業國際競爭力，成為各國政府的重要任務。1991年發布的 《中華人民共和國科學技術發展十年規劃和 “八五”計劃綱要》明確提出，要開展中長期科技發展戰略、重大科技政策、優先發展的科技領域、國際發展態勢與我國的對策等研究，為國家宏觀決策提供科學依據。 “振興經濟首先要振興科技”，產業技術的發展作為科技與經濟的結合點，在科技界和經濟界的領導中都給予了足夠重視[17]。

冷戰結束后，國際新一輪技術爭奪戰開始，確定國家關鍵技術成為各國技術政策的一個新特點[18]。美國、德國、日本、英國等國家紛紛開展技術預測與關鍵技術選擇研究，尤其是美國白宮科技政策辦公室成立了國家關鍵技術委員會，從1991年開始向總統和國會提交 《國家關鍵技術清單》報告[19]。我國也開始學習國外經驗，進行國家關鍵技術選擇和技術預測的實踐，這不僅是對美國發布 《國家關鍵技術清單》的一種響應，也是計劃經濟體制向市場經濟體制轉型時期政府宏觀科技管理模式的一種改革性探索[20]。

1993年，針對我國的基本國情和實際需要，考慮對國民經濟各行業發展的牽動作用，國家計委組織 “未來10年中國經濟發展關鍵技術”研究，遴選一批與國民經濟上臺階密切相關的支柱行業發展至關重要的關鍵技術。1993年8月，國家計委、國家科委以及國家經貿委以指導文性文件的形式聯合發布了 《九十年代我國經濟發展的關鍵技術》，選出了農業、能源與環境、交通運輸、原材料與資源、信息與通信、制造、生物7大領域的35項關鍵技術[21]。

1992—1994年，在國家科委領導和有關司局的支持、指導和委托下，中國科技促進發展研究中心 (現中國科學技術發展戰略研究院)、中國科技信息研究所和航天工業總公司科技信息研究所聯合開展了關于我國國家關鍵技術選擇研究[22]。研究組比較了各國關鍵技術選擇的情況，界定國家關鍵技術的方法和程序，在征詢了100名高層技術和管理專家意見的基礎上，通過綜合集成和逐項復審選擇出四大技術領域、24項關鍵技術、124個技術項目。國家科技管理部門在 “九五”科技規劃制定過程中，選用或參考了國家關鍵技術選擇的結果及相應的關鍵技術研究報告。1995年，研究組將國家關鍵技術選擇研究重點的基本思路及研究成果編寫成 《國家關鍵技術選擇：新一輪技術優勢爭奪戰》，為后來關鍵技術選擇提供了寶貴經驗。

2.3 第三次國家技術預測：重點領域技術預測

1990年代后期，國際經濟競爭加速，主要國家均把科技發展作為國家經濟增長和社會持續發展的決定性因素。積極發展科學技術，增強國家綜合國力，提高國際經濟競爭力，已成為各國政府的中心任務。

1997年科技部啟動 “國家重點領域技術預測”課題研究，考慮到缺乏全面開展技術預測的經驗，選擇 “農業、信息和先進制造”三個重點領域，組織1200名專家對技術發展進行咨詢調查，通過兩輪調查、分析評價以及反復論證，從308項備選技術中選擇出128項國家關鍵技術，其中農業、信息、先進制造三個技術領域分別為34項、55項和39項，以 《國家重點領域技術預測》 《先進制造技術預測》 《電子信息技術預測》 《農業領域技術預測》等專輯形式發布國家技術預測和關鍵技術選擇研究報告。這次預測在理論方法上也進行了一些嘗試，尤其是在進行若干輪大規模德爾菲專家調查的基礎上，多次組織高層專家論證會對預測結果進行論證，據此選擇國家關鍵技術，這是將日本的技術預測和美國的國家關鍵技術選擇結合在一起的方法[17]，預測結果為 “十五”科技規劃的制定和行業規劃提供支撐。

2.4 第四次國家技術預測：從預測、選擇到國家路線圖

進入21世紀，經濟全球化進程明顯加快，信息、生物、材料和能源等高技術及其產業發展迅猛，科學的交叉融合和技術集成將導致重大創新突破，以更快的速度轉化為現實生產力，深刻改變著經濟社會的面貌。制定我國科技發展戰略，選擇適合我國國情且能促進經濟、社會和自然協調發展的關鍵技術及其關鍵技術群，是當時面臨的緊迫任務[23]。

2001年發布的科技教育專項 “十五”規劃提出 “加強科技發展戰略研究和技術預測工作”，對我國技術預測工作做出了整體部署。同年，科技部發展計劃司委托中國科技促進發展研究中心組織有關專家，對技術預測相關理論進行深入探討，對主要國家技術預測與關鍵技術選擇研究工作進行系統分析，編輯出版了 《從預見到選擇：技術預測的理論與實踐》研究。考慮到國家關鍵技術選擇是一個決策管理過程，通過技術預測，可以綜合集成社會各方面專家的創造性智慧，形成具有一定科學性和權威性的成果，為國家關鍵技術選擇奠定基礎[24]。

2003年，在科技部統一部署下，發展計劃司資助并委托中國科技促進發展研究中心組織相關單位，在 “信息通信、生命科學與生物技術、新材料”三個重點高新技術領域實施重點高技術領域的技術預測調查研究。2004年又完成了能源、資源環境和先進制造三個領域的研究，集中了近500位來自政產學研用等各個不同部門的專家建議，成為編制2006—2020中長期科技發展規劃的重要支撐。

為了落實規劃綱要提出的戰略任務，科技部發展計劃司委托中國科學技術促進發展研究中心組織相關單位，在完成 “信息、生物、新材料、能源、資源環境和先進制造”六個重點領域的技術預測和關鍵技術選擇研究的基礎上，進一步組織專家，選擇與人民生活密切相關的 “農業、人口健康和公共安全”領域開展調查研究，征求了近500位來自企業、高等學校和研發機構等社會各方面專家的意見，從我國經濟社會發展的需求出發，選擇30項國家關鍵技術以及112個建議發展的技術重點，為 “十一五”科技計劃的制定奠定基礎。在預測方法上，系統集成了日本、英國的經驗，強調大規模德爾菲調查與專家研討會相結合，同時也強調需求分析的重要性，加強宏觀戰略分析。

進入 “十一五”時期，技術預測作為我國科技發展規劃的一項重要基礎性研究工作得到進一步強化，強調技術預測要為科技規劃的滾動實施和動態調整提供決策依據。在2003—2007年完成信息、生物、新材料等九個領域技術預測調查的基礎上，對遴選出的90項國家關鍵技術和286項技術發展重點，在綜合考慮技術重要性、研發基礎、技術差距和實現時間的基礎上，建立 “國家目標-戰略任務-關鍵技術-發展重點”之間的關系，確定技術發展優先序、實現時間和發展路徑等，完成了國家技術路線圖研究[25]，逐步探索形成了一套中國特色的組織體系和方法論。

2.5 第五次國家技術預測：全領域覆蓋支撐規劃編制

“十二五”時期，世界經濟政治格局出現新變化，世界科技發展呈現新趨勢，學科交叉和技術融合加快，創新要素和創新資源在全球范圍內流動加速，科技創新孕育新突破。2008年爆發的國際金融危機影響深遠，主要國家都將科技創新提升為國家發展戰略，強化核心關鍵技術的研發部署，搶占新興產業發展的先機和主動權。 《國家 “十二五”科學技術發展規劃》強調技術預測作為科技管理基礎性工作的重要性，要為科技戰略決策和管理提供有力支撐。2012年，黨的十八大明確提出實施創新驅動發展戰略，強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置。2013年， “十二五”科技發展規劃基本部署到位，啟動了 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020)》中期評估，為新一輪技術預測奠定了很好的基礎。

2013年啟動的第五次國家技術預測由科技部發展計劃司與中國科學技術發展戰略研究院共同組織，采取 “先摸底、再調查、后選擇”三步走的戰術，同時，緊密結合與中長期規劃中期評估的銜接，做好與 “十二五”規劃的銜接，適應新一屆政府職能改革的需要。第五次國家技術預測覆蓋全領域，共有信息、生物、新材料、先進制造等 14 個領域完成了中外技術競爭比較、技術預測調查和領域關鍵技術選擇，共提出280 項領域關鍵技術。在此基礎上，通過召開國家層面關鍵技術遴選會議，經過專家的激烈討論交流，最終投票選出 100 項重點關鍵技術，包括 40 項重大突破類技術、60 項重大效益類技術，以及 10 項顛覆性技術、10 項非共識技術，成為 “十三五”科技創新規劃任務部署的重要參考。

2.6 第六次國家技術預測：建立國家技術預測聯動機制

進入 “十三五”時期，國際競爭態勢有了新變化，創新格局發生深度調整。我國科技創新能力和水平進入從量的積累向質的飛躍、從點的突破向系統能力提升、從以 “跟跑”為主向 “跟跑、并跑、領跑”三跑并存轉變的重要時期，成為具有重要國際影響力和競爭力的科技大國。但是，新的國際技術競爭形勢暴露出我國關鍵核心技術缺失的緊迫問題，迫切需要找準現代化強國建設急需發展的關鍵技術，為夯實科技基礎、有效應對國際競爭提供重要依據。

技術預測長效機制建設和技術水平競爭評價成為 “十三五”期間國家技術預測體系與制度建設和研究的重點。2017年，習近平總書記在全面深化改革領導小組第32次會議上更是明確提出要健全國家科技預測機制。2019年第六次國家技術預測啟動，為中央形成新的科技創新戰略判斷提供依據，為編制新一輪科技發展規劃提供直接支撐。

第六次技術預測在延續第五次技術預測工作組織體系的基礎上，進一步強化技術預測工作的組織領導，成立了技術預測工作領導小組。科技部部長任組長，科技部分管部領導及發展改革委、教育部、工業和信息化部、生態環境部、交通運輸部、住房城鄉建設部、農業農村部、衛生健康委、中科院、工程院、自然科學基金委、中國科協等其他單位主要負責同志為領導小組成員。同時，強調定性與定量方法相結合、主觀與客觀方法相結合的方法理念，綜合運用德爾菲專家調查、文獻計量、專家會議、國際比較等研究方法。按照選擇國家關鍵技術的原則和準則，在各領域調查數據綜合分析和歸納的基礎上，發揮領域專家組成員在各自技術領域的優勢，組織各種形式的高層專家論證會，從國家戰略和經濟社會發展需求出發，進行國家關鍵技術選擇，提出了354項優先發展的技術項目建議，成為新一輪國家中長期規劃編制的重要參考。

3 經驗總結

回顧歷次技術預測實踐，可以發現，過去40年國家關鍵技術選擇和技術預測是在特定時空條件下不斷進行探索和經驗累積的40年。歷次關鍵技術選擇與技術預測為國家科技規劃和科技創新發展方向識別提供了有力支撐。這里對六次國家技術預測的劃分并沒有嚴格的學理依據，但縱觀每次國家技術預測，都呈現了鮮明的特點，組織架構和方法體系不斷完善，業務流程不斷優化，有效支撐了重大科技戰略研判和科技規劃編制，技術預測作為科技管理的一項重要基礎性工作得到不斷強化。

3.1 支撐科技戰略研究與規劃編制

國家關鍵技術選擇與技術預測就性質、內容及其作用而言，是為科技發展規劃服務的[26]。在確定規劃戰略目標、主要任務及發展重點時，無不需要對未來發展方向、需求、能力及手段進行預測和評估。技術預測能夠把戰略需求分析和關鍵技術對接起來，通過集成技術和產業等方面專家對影響科技項目決策的一些重要因素的判斷，指出未來技術發展路徑、可能形成的產品/服務、應用場景及市場潛力，并對它們之間的關系進行分析，勾勒出有優先順序和相互關聯的一系列技術獲取和擴散的圖譜，為改進科技規劃工作進行基礎性研究[20]。

可以說，我國歷次科技規劃中都蘊含著技術預測。尤其是20世紀80年代以來，幾乎每一個規劃的制定出臺背后都有技術預測研究的基礎支撐，2000年以來，技術預測更是作為科技管理基礎性工作予以強化。第五、六次國家技術預測與前幾次預測分批次、分領域、分階段推進不同，全領域覆蓋 (分別涉及14個和17個領域)直接支撐國家科技規劃戰略研究和規劃編制。在定期開展全領域技術預測，形成對未來5～15年技術發展水平、技術發展趨勢、技術發展階段判斷的同時，每年開展技術前沿熱點監測，及時把握科技發展方向，凝練未來需要發展的關鍵技術，進一步提高國家科技發展規劃的針對性和準確性。

3.2 流程體系逐步完善

早期科技規劃主要通過專家會議中對科技發展方向及重點領域選擇等方面的預測，經過討論后形成。這樣的預測有賴于專家學者平時的研究積累和對科技發展前景的洞察，缺乏長期的、系統而有組織的研究基礎。當國家整體科技水平處于相對落后位置，對標領先國家，技術發展方向、目標比較明確，對這類問題的判斷和預測比較容易。但當我國有越來越多的領域以并跑、領跑姿態進入世界科技前沿探索的 “無人區”時，傳統意義上的基礎研究、應用研究、技術開發和產業化的邊界日趨模糊，創新活動不斷突破地域、組織、技術的界限[27]。

傳統的 “規劃-指南-項目”的科學咨詢和決策管理方式，需要在多技術路線嘗試中承擔高昂的試錯成本與機會成本，已經不適應 “無人區”創新特點，對科技發展方向及重點的把握需要有更加深入細致的分析，研究國家戰略與經濟社會發展對科學技術的影響及需求，分析經濟社會與科技發展的互動關系，從而對科學技術的總體發展趨勢、各技術領域發展態勢以及制約我國發展的關鍵因素提出明確的洞見。

經過20世紀90年代國家關鍵技術選擇和重點領域技術預測實踐，我國的國家技術預測工作邁上了新臺階，充分認識到從預測到選擇的重要性。預測是選擇方向，選擇是確定重點[28]。進入21世紀，國家技術預測體系化特征更為明顯，在流程設計上，首先對國家未來經濟社會發展的技術需求進行分析、凝練，對既有技術水平做 “摸底”分析；在此基礎上，遴選領域關鍵技術清單；對遴選的關鍵技術清單進行技術經濟分析，重點闡釋能夠反映關鍵技術的核心指標、影響以及預期目標；開展大規模德爾菲調查，充分吸收、收斂不同部門專家的意見，形成供領域組參考的領域關鍵技術清單；根據調查結果，組織領域關鍵技術選擇會議和國家關鍵技術選擇會議，確定未來影響我國經濟社會發展的重點關鍵技術；設計關鍵技術發展的路徑，構建關鍵技術路線圖，對這些關鍵技術的發展狀況和未來發展趨勢進行跟蹤和評價，把握技術的發展態勢[26]。這種體系化的技術預測研究，綜合集成社會各方面專家的創造性智慧，遵循內在的流程邏輯，可以減少失誤、降低風險，研判形成的國家關鍵技術結果具有較好的科學性與權威性。

3.3 方法組合不斷優化

20世紀80年代開展的第一次國家技術預測在研究方法上主要采用定量分析法和計算機模擬，進行綜合分析評價，這為今后我國在戰略研究中使用系統分析方法奠定了基礎[29]。后來，我國學者還發展了許多新的預測分析方法，如灰色系統理論等，進行定性定量綜合分析，并以此為基礎提供各種宏觀預測報告。第二次國家技術預測組織開展的國家關鍵技術選擇實踐為此后的國家和區域技術預測實踐提供了借鑒。第三次國家技術預測的 “國家重點領域技術預測”是我國技術預測活動方法系統化、國際化的開端[20]。這次預測實踐對備選技術清單形成機制、德爾菲專家調查方法、咨詢專家選聘、數據處理等方法有了好的探索，研究并確定了一整套關鍵技術選擇評價方法 (包括專家調查、層次分析、模糊評判、四分點、相關矩陣和綜合集成法及相應的數據處理軟件)。

進入21世紀，技術預測形成了一套體系化的工作流程，方法體系趨于成熟，這個時期的技術預測基本上形成了以德爾菲專家調查方法為主，專家研討、層次分析、客觀計量等多方法集成的方法體系，而且對咨詢專家人數、權重以及評價意見進行了深入分析[30-31]，對優化方法體系有了更深層次的理解。第五、六次國家技術預測更加強調愿景需求分析的重要性，統籌考慮現實需求和潛在需求、前瞻引領與需求導向相結合，在全面掃描國際前沿發展的基礎上，按照我國的戰略需求和資源稟賦，確定未來發展重點，既找準引領未來發展的技術，又明確彌補科技短板的方向。

3.4 國家技術預測趨向建制化、規范化

技術預測通過把握未來科技發展趨勢、選擇重點研發領域，使科技管理和決策更加科學化、民主化，成為轉變政府管理職能的一項重要手段。經過多輪次的技術預測實踐，我國技術預測逐步趨向建制化、規范化。國家科技部下屬的中國科學技術發展戰略研究院設立了專門的技術預測研究機構，組建了一支技術預測研究隊伍。同時，國家技術預測與關鍵技術選擇的工作流程和組織體系逐步完善，從高層次專家委員會、領域專家組的建立、確立備選技術清單、大規模調查的咨詢專題討論會、專家咨詢會、研究工作組成員的組成和協調會，以及工作進行過程中與主管部門的溝通聯絡，對最終結果的專家論證等方面積累了豐富經驗。除了各領域戰略專家、技術專家外，還進一步擴大企業專家的比例，吸收部分國際專家參與，動員部門和社會公眾參與，形成整合不同利益相關者意見的預測系統。技術預測文化已經滲透到龐大而多樣化的各個部門，以及我國特有的復雜和多層次的政策體系。

4 思考啟示

40年來，我國的科技事業經歷了歷史性、整體性、格局性重大變化，尤其是黨的十八大以來，我國把創新作為引領發展的第一動力，全面實施創新驅動發展戰略，在多個創新領域實現了重大突破，邁入創新型國家行列。科技創新發展已經進入新的發展階段，同時也對精準識別科技創新戰略重點領域和優先發展技術方向提出了新的要求。

回顧40年的國家關鍵技術選擇和技術預測實踐，可以發現，從最初的 “技術系統內在因素決定技術發展軌跡”，逐步發展為 “技術與經濟社會發展相互作用決定技術發展軌跡”，再到 “技術發展軌跡具有多種可能性，未來技術發展軌跡是可以通過今天的政策而加以選擇的”[32]，以及 “將當前問題與未來機會聯系，有效指導政府科技政策的制定和科技資金的投向，提升創新體系效能”[26]，我國技術預測研究越來越深入，實踐經驗越來越豐富，但是問題和挑戰依然存在。

新形勢下，技術預測對創新體系效能提升與國家需求匹配還有較大的優化空間，需進一步加強包含科學、技術以及不同維度創新之間的互動，將當前的問題與未來的機會聯系起來，識別不同主體、不同層次間交互作用的協同效應和阻塞機制，形成合力，提升技術預測規范性，促進科技管理決策的科學化、民主化和社會化。

4.1 完善常態化技術預測機制，同時發揮好支撐和校準科技決策的功能

在日本、英國、德國等發達國家,技術預測已成為政府科技管理部門的一項重要職能,通過定期開展技術預測,將研究結果供科技管理部門決策參考,并作為公共產品向全社會發布。當前,我國進入新發展階段，必將深入貫徹新發展理念和高質量發展要求，加快推進科技創新及治理體系和治理能力現代化，這意味著政府職能也將進一步轉變,更加注重宏觀管理和提供社會公共產品。因此,常態化技術預測工作是科技綜合管理部門的責任。

由于國情、文化、決策體制的不同，預測調查所肩負的任務也有所不同，其出發點與覆蓋面也因此差異明顯。美國的預測目的主要是維持全球科技領先地位；英國和德國的目的在于鞏固科技競爭力；韓國早期以日本為標桿追求經濟成長，進入新興發達國家后，轉而以兼顧民生福祉為目標。技術預測除了支撐科技決策，幫助實現國家科技發展愿景和目標，同時還具有校準政策方向的功能。隨著環境與情境改變需進行動態調整，當新的機會與迫切需求出現時需重新檢視預測分析，以提高精準度。技術預測成果和部分中間成果將為科技研發計劃的調整提供全面、系統、多角度和多層次的信息支撐。

4.2 進一步提升技術預測的社會溝通、交流功能

技術預測與社會的交流、溝通與融合將成為其發展的重要趨勢之一，強調技術預測過程中的討論對話、建立共識、構建網絡至關重要。國家科技發展戰略目標的實現需要科技界和企業界乃至整個社會的共同努力，因而科技界、企業界以及社會各界需要了解國家科技發展的宏觀戰略目標及未來優先發展和支持的重點技術領域。從目前的情況看，科技戰略決策缺少相應的基礎信息，科技界、企業界以及社會各界對未來科技發展方向缺少全面了解的局面亟待改進。

通過開展國家技術預測,建立具有廣泛代表性的專家網絡，讓廣大科技界專家積極參與，主動聽取社會各方面專家的意見，并向黨中央國務院及時反饋科技發展信息，使科技管理部門成為向國家提出重大決策建議的主渠道。技術預測在科學研究、技術創新、知識傳播和知識應用中發揮著重要作用，可以大大促進社會各方面的合作與交流，強化政府、研究機構、高校和企業之間的溝通能力，從而形成充滿活力的技術創新網絡，提升國家創新體系效能。

4.3 重視大數據、智能化等新技術、新方法應用

日本、俄羅斯、英國等國家注重專家調查與大數據預測并行，廣泛運用人工智能、自然語言分析等前沿技術，處理并生成動態的數據信息。此外，數據分析和模擬技術的集成允許通過修改未來條件的概率及其因果關系來檢查不確定條件下的各種 “應用”場景[33]。在國家層面需要進一步做好頂層設計，與地方形成上下聯動機制，組建高質量專家人才隊伍和專家網絡，形成合力，研究優化預測方法工具箱。重視大數據、人工智能及機器學習等新技術、新方法在技術預測領域的應用，重視文獻計量、專家研討、德爾菲專家調查等傳統方法與愿景需求分析、情景分析、路線圖等方法的結合，通過新技術手段為專家研討和德爾菲專家調查提供基礎信息，提高技術預測的準確性和科學性。

4.4 面向社會愿景與挑戰，服務社會高質量發展

面向社會愿景和挑戰，發掘技術發展需求是科技創新政策轉型研究的新發展方向，需要把社會愿景和技術需求與關鍵技術選擇協同考慮，在實現經濟目標的同時解決社會挑戰。技術預測方法滿足了這一發展需求，為面向社會愿景與挑戰的優先技術選擇提供了有效的實現途徑和治理方式[34]。

從社會形塑科技發展的觀點來看，技術預測必須敏感地認知到科技發展與社會變遷互為因果的影響關系，在提出科技發展方向的政策主張的同時，應闡明其所主張的發展路徑，以及科技發展與經濟社會發展的關系[35]，要推動技術預測向產業預測甚至社會預測的轉變，理解掌握社會預測理論和方法，對技術的經濟、政治、文化等未來社會影響進行全面整體性研判[36]。重視開展技術應用場景分析，致力于分析關鍵技術對經濟社會發展的影響，定期評估重點技術領域發展水平和能力，支撐科技創新資源配置戰略調整與動態優化。聚焦國家和地方的重大需求，開展重點行業技術路線圖研究。圍繞科技經濟結合的新規律、區域發展布局、產業轉型升級、重點科技項目部署提供專業建議，融入地方重大工程項目、關鍵核心技術遴選的咨詢研究和決策論證。