集體建設(shè)用地建租賃住房探討

□文/孔 偉 瞿富強(qiáng) 郝鴻飛

（南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 江蘇·南京）

［提要］ 當(dāng)前，我國(guó)積極倡導(dǎo)利用集體建設(shè)用地建租賃住房。本文通過歸納梳理集體建設(shè)用地建租賃住房試點(diǎn)地區(qū)，諸如北京、上海、南京、杭州等地相關(guān)項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀，找出該政策發(fā)展過程中存在的現(xiàn)實(shí)困境，并給出相對(duì)應(yīng)的對(duì)策建議，以期在“十四五”期間更好地推進(jìn)該政策。

利用集體建設(shè)用地建租賃住房的政策探索作為一項(xiàng)政策創(chuàng)新，國(guó)內(nèi)早在2017 年和2019 年就曾批準(zhǔn)包括北京、上海、福州、南昌在內(nèi)的18 個(gè)城市開展相應(yīng)的試點(diǎn)工作。2020 年11 月3 日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》專門提到“探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”。2021 年6 月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，首次從國(guó)家層面明確住房保障體系的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)明確了相關(guān)基礎(chǔ)制度和支持政策，提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。然而，就目前已發(fā)展情況而言，利用集體建設(shè)用地建租賃住房的實(shí)踐探索在國(guó)內(nèi)發(fā)展并不順利，各試點(diǎn)地區(qū)均出現(xiàn)諸如利益分配不合理、融資困難、選址不合理等問題。本文將基于集體建設(shè)用地建租賃住房試點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，分析其存在的現(xiàn)實(shí)困境，給出相應(yīng)的對(duì)策建議，為后期學(xué)者對(duì)于集體建設(shè)用地建保障性租賃住房的研究打下基礎(chǔ)。

一、集體建設(shè)用地建租賃住房現(xiàn)狀

（一）研究現(xiàn)狀。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于集體建設(shè)用地建租賃住房的研究主要集中于集體建設(shè)用地建租賃住房的必要性、面臨的困境及解決對(duì)策、融資模式的選擇、收益分配研究等。黃忠認(rèn)為利用集體土地建設(shè)租賃住房具有積極意義，與在國(guó)有建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房相比，利用集體土地建設(shè)租賃住房不僅盤活了農(nóng)村閑置土地，而且有效解決了租賃住房建設(shè)的土地、資金等問題，具有比較優(yōu)勢(shì)。伍振軍分析了集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的障礙，提出應(yīng)該給予其一定的政策支持。龍志和、莫凡提出要深化土地制度改革，完善集體建設(shè)用地租賃住房的稅收制度。劉靈輝、王科宇分析了集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房過程中可能遇到的資金來源、租金水平確定、收益分配、違法違規(guī)以及對(duì)城市住房租售市場(chǎng)帶來的沖擊等一系列問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。楊華等以唐家?guī)X集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目為例，分析了集體建設(shè)用地租賃住房引入PPP 模式的可行性和必要性，并闡述了我國(guó)集體建設(shè)用地租賃住房PPP 融資模式的運(yùn)作流程。胡陽(yáng)對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房PPP+REITs 融資模式進(jìn)行構(gòu)建與運(yùn)行設(shè)計(jì)，并給出相應(yīng)的實(shí)施建議。王文、段妍磊等認(rèn)為不論在收益分配的過程中包含了兩方或多方主體，都要公平合理地進(jìn)行分配，充分保護(hù)處于劣勢(shì)地位的相關(guān)主體，只有利益均衡才可以更好地推動(dòng)發(fā)展。周雅靜運(yùn)用利益相關(guān)者理論對(duì)集體建設(shè)用地建租賃住房的相關(guān)主體進(jìn)行博弈分析，并提出集體建設(shè)用地建租賃住房的收益分配發(fā)展對(duì)策。文蘭嬌、汪晗、張安錄側(cè)重于從微觀研究集體建設(shè)用地租賃住房的收益分配，在研究區(qū)域的選擇上選擇了廣東珠三角地區(qū)的江門市集體建設(shè)用地租賃住房項(xiàng)目。通過文獻(xiàn)梳理，可以深入了解集體建設(shè)用地建租賃住房存在諸如法律、融資、收入分配等方面的問題及其應(yīng)對(duì)措施，對(duì)本文分析其現(xiàn)實(shí)困境及提出相應(yīng)對(duì)策建議提供依據(jù)。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀。在對(duì)已有試點(diǎn)城市實(shí)施方案的整理中，筆者同時(shí)發(fā)現(xiàn)，各試點(diǎn)城市相關(guān)工作都已逐步展開，但很多城市對(duì)于試點(diǎn)的進(jìn)展僅僅停留在初期的選址階段，進(jìn)程比較慢。為了更加直觀地表明目前試點(diǎn)城市的進(jìn)展情況，筆者將各試點(diǎn)城市最新進(jìn)展整理，詳見表1。（表1）

各試點(diǎn)城市集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、申報(bào)、審批等工作都已逐步展開，總結(jié)各試點(diǎn)城市公開報(bào)道的建設(shè)進(jìn)展，主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)特征：（1）進(jìn)展情況差異較大，都落后于計(jì)劃目標(biāo)。（2）差異化的項(xiàng)目運(yùn)行模式。以北京萬(wàn)科泊寓成壽寺項(xiàng)目為代表的集租房項(xiàng)目，村集體以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與社會(huì)資本合作，社會(huì)資本負(fù)責(zé)產(chǎn)品打造與服務(wù)運(yùn)營(yíng)；以武漢市江夏區(qū)藏龍島小李村為代表的集租房項(xiàng)目，村集體以土地作價(jià)入股，與社會(huì)資本成立合資公司共同建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。（3）項(xiàng)目選址差異明顯。以北京、廣州、武漢等為代表的城市試點(diǎn)地塊交通區(qū)位優(yōu)越，而以南京為代表的城市試點(diǎn)地塊通勤十分不便，直接導(dǎo)致其試點(diǎn)實(shí)踐情況不理想。（4）部分設(shè)定租戶對(duì)象。北京試點(diǎn)項(xiàng)目主要面向周邊園區(qū)職工、外來務(wù)工人員等；杭州試點(diǎn)項(xiàng)目主要面向低收入者等住房困難群體；武漢試點(diǎn)項(xiàng)目主要面向高校畢業(yè)生及其他創(chuàng)業(yè)者群體等。

二、集體建設(shè)用地建租賃住房現(xiàn)實(shí)困境

集體建設(shè)用地建租賃住房是我國(guó)的一項(xiàng)創(chuàng)新性探索，能夠滿足大中城市旺盛的住房需求。但是，在各地試點(diǎn)過程中出現(xiàn)諸多法律障礙和實(shí)踐難點(diǎn)。本節(jié)將梳理集體建設(shè)用地建租賃住房的現(xiàn)實(shí)困境，以便更好地提出相關(guān)對(duì)策建議。

（一）法律障礙

1、集體土地使用權(quán)尚不明確。新《土地管理法》《民法典》中關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則尚不明確，使得項(xiàng)目在建設(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)土地入市流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在《物權(quán)法》中有關(guān)“集體建設(shè)用地”的內(nèi)容尚屬空白，因此具有很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2、土地出讓到期后地上建筑歸誰(shuí)所有尚不明確。對(duì)于投資者而言，集體建設(shè)用地在出讓到期后能否繼續(xù)續(xù)期、地上建筑是否有保障，是需要考慮的重點(diǎn)問題，然而目前法律在此方面尚未明確，就給投資者帶來很大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）實(shí)踐難點(diǎn)

1、資金籌措困難。融資難是集體建設(shè)用地在開發(fā)建設(shè)過程中存在的一個(gè)很大的并且共性的難題。集體建設(shè)用地存在所有權(quán)和使用權(quán)的分離，所以出于風(fēng)險(xiǎn)防控的角度，集租房項(xiàng)目很難從銀行獲得抵押貸款，這就會(huì)導(dǎo)致在項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)資金問題。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，前期融資困難，后期還需要花費(fèi)較多資金用于運(yùn)營(yíng)維護(hù)，而且項(xiàng)目收益回報(bào)周期也比較長(zhǎng)，所以資金籌措困難。

2、缺乏完善的收益分配制度。在利用集體建設(shè)用地建租賃住房的試點(diǎn)中，主要涉及的利益主體有集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶個(gè)體、租賃房經(jīng)營(yíng)者和政府。目前的收益分配制度存在諸多阻礙，產(chǎn)權(quán)制度的不明晰易導(dǎo)致收益分配比例不合理、政府參與方式的欠缺易出現(xiàn)實(shí)踐方式不明確、監(jiān)管制度的不健全易出現(xiàn)信息不對(duì)稱等問題。

3、項(xiàng)目選址困難，地方政府、農(nóng)民積極性不高。城郊結(jié)合部的租賃住房需求集中在城區(qū)邊緣，臨近交通便利、公共服務(wù)較好的老鎮(zhèn)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，這里的集體經(jīng)營(yíng)性用地都很緊缺，絕大多數(shù)已經(jīng)投入使用。同時(shí)，從我國(guó)目前各級(jí)政府的現(xiàn)狀來看，政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴度仍比較高，利用集體建設(shè)用地建租賃住房打破了地方通過土地獲取高額土地出讓金的模式，地方政府收入減少，無疑會(huì)打壓地方政府的積極性。此外，農(nóng)民建租房積極性不高。因?yàn)檗r(nóng)民在自家宅基地自建房直接出租的收入也很可觀，如果農(nóng)民承諾愿意將集體建設(shè)用地用于建設(shè)租賃住房，得到的報(bào)酬還要分成給村組織，到手的錢比自己出租很可能少很多?；诖耍绾翁岣叩胤秸⑥r(nóng)民的積極性，也是目前亟待解決的問題。

三、集體建設(shè)用地建租賃住房對(duì)策建議

通過歸納梳理集體建設(shè)用地建租賃住房試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，集體用地建租房的政策已取得階段性進(jìn)展和總體上獲得社會(huì)認(rèn)可，結(jié)合現(xiàn)實(shí)困境，本文給出如下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

（一）建立合理的收益分配制度。完善收益分配制度是試點(diǎn)項(xiàng)目中的重要環(huán)節(jié)，需要完善產(chǎn)權(quán)制度、健全監(jiān)管等制度。試點(diǎn)地區(qū)需要明確分配的主體，確保村民及其他經(jīng)營(yíng)者土地權(quán)益的合法性，增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)政府、對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（二）進(jìn)一步拓寬融資渠道。政府要在財(cái)政和信貸方面給出相應(yīng)措施，以便試點(diǎn)地區(qū)拓寬融資渠道，如鼓勵(lì)國(guó)有銀行加大信貸資金支持力度支持相關(guān)項(xiàng)目動(dòng)工建設(shè)，地方政府可以在財(cái)政方面給予銀行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。進(jìn)一步探究社會(huì)資本進(jìn)入集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的措施，探究建立公平公正的利益共享分配機(jī)制。探索建立集租房的金融支持體系，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為試點(diǎn)項(xiàng)目提供相對(duì)優(yōu)惠的信貸政策。

（三）加快修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)。集體建設(shè)用地建租賃住房是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)背景下極具政策價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的嘗試，應(yīng)謹(jǐn)慎地對(duì)法律進(jìn)行修改和完善，明確集體建設(shè)用地的定位，使得這一模式能夠合法化。及時(shí)總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快在法律中明確集體建設(shè)用地在出讓到期后能否繼續(xù)續(xù)期及其地上建筑是否有保障。要明確集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)怎么實(shí)現(xiàn)，明確他們的使用權(quán)、收益權(quán)等，以此保障各主體權(quán)益，推動(dòng)政策平穩(wěn)發(fā)展。

綜上，本文通過回顧梳理國(guó)內(nèi)集體建設(shè)用地建租賃住房的試點(diǎn)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)城市中存在諸如資金籌措困難、收益分配不合理、法律障礙等現(xiàn)實(shí)困境。為了更好地推進(jìn)該政策發(fā)展，響應(yīng)國(guó)家有關(guān)租賃住房建設(shè)的號(hào)召，為下一步探索利用集體建設(shè)用地建保障性租賃住房的政策實(shí)踐做鋪墊，本文給出有關(guān)集體建設(shè)用地建租賃住房的合理性的對(duì)策建議。由此推動(dòng)相關(guān)政策平穩(wěn)發(fā)展，以期增加城市租賃住房供給、降低新市民租房壓力，深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。