名城保護四十年
——回顧與展望

楊保軍，胡敏，付彬

1 歷史成就

自1982年國務院公布第一批國家歷史文化名城以來，經過40年的努力，我國逐步建立了歷史文化名城名鎮名村保護制度（圖1），在快速城鎮化進程中保護和搶救了一批珍貴的歷史文化遺產，同時，歷史文化保護傳承的理念和實踐取得重大發展，城鄉歷史文化保護工作取得了顯著成效。隨著我國步入高質量發展的新階段，城鄉建設工作的重心從增量視角下的規模擴張轉變為存量視角下的提質增效，因此名城保護制度建立40年來的經驗和成就更顯彌足珍貴，值得我們倍加珍惜，發揚光大。

1.1 保護制度日臻完善

我國歷史文化名城名鎮名村保護制度包含了國家或地方頒布施行的一系列保護相關法律法規、地方規章、行業規范等[1]，伴隨著理論研究和保護實踐的不斷深入，保護制度也在持續完善。當前，我國基本形成了以文物保護法、城鄉規劃法、非物質文化遺產保護法、歷史文化名城名鎮名村保護條例、文物保護法實施條例構成的“三法兩條例”框架，由相關部門規章、地方法規共同組成的歷史文化保護法律法規體系（圖2）；同時建立了一系列的配套技術標準和管理制度，推動形成了具有中國特色的歷史文化名城名鎮名村保護制度。在國家層面，住房和城鄉建設部等部門出臺了《城市紫線管理辦法》《歷史文化名城名鎮名村保護規劃編制審批辦法》等重要文件，進一步加強了歷史文化遺產保護的權威性和科學性。在地方層面，各地不斷創新保護機制，夯實保護傳承的制度基礎。截至目前，20多個省（區、市）頒布了地方性法規、政府規章，104座國家名城制訂了保護類法規、規章，82座名城成立專門的歷史文化名城或歷史文化街區保護委員會、專家委員會。

1.2 保護理念與時俱進

歷史文化名城名鎮名村保護事業出現今天的良好局面，一方面得益于侯仁之、吳良鏞、鄭孝燮等前輩們的開創和奠基，他們在歷史文化名城名鎮名村保護制度建立和完善的過程中不斷創新保護理念和方法，比如朱自煊先生提出在名城保護中“堅持整體保護與積極保護原則”[2]；鄭孝燮先生強調名城保護要做到“保護、保留、整治三者同時并舉，不能只有保護，而沒有保留及整治”[3]；周干峙、羅哲文先生倡導“停止采用大拆大改的辦法進行危舊房改造”[4]；王景慧先生提出名城保護“除了保護物質載體，還應保護其承載的社會、文化活動，保持活力，延續生活”[5]。前輩們通過保護實踐，持續推動保護理念迭代更新。另一方面，黨的十八大以來，習近平總書記主持召開了中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議，并多次就“堅定文化自信、加強城鄉歷史文化保護傳承工作”做出重要論述，為新時期我國城鄉歷史文化保護工作指明了方向。各地在保護實踐中不斷加強學習交流，積極探索創新，推動保護理念從“大拆大建”走向“繡花”功夫，從“拆改留”走向“留改拆”，從“分散保護”走向“協同保護”，從“凍結保護”走向“保用結合”，逐步形成了具有中國特色的歷史文化保護理念。

1 名城名鎮名村保護制度確立以來的城鄉歷史文化保護工作歷程

2 歷史文化保護法律法規體系

1.3 保護對象不斷擴充

中華文化自古綿延至今。40年來，我國在歷史文化遺產保護實踐中不斷豐富保護對象內涵，持續擴大普查地域空間范圍，延展年代區間，強調系統保護各時期歷史文化遺產，全方位展現古代文明5000年、近現代歷史180年、中國共產黨建黨100年、新中國成立70年、改革開放40年的光輝歷程；強調將不同歷史階段、不同類型的對象納入保護名錄，推動保護對象從名城名鎮名村逐步拓展到歷史文化街區、歷史地段、歷史建筑，并進一步納入承載人民群眾鄉愁記憶的古建筑、老宅子、老樹木。截至目前，我國已有140座城市被公布為國家歷史文化名城，799個鎮村被公布為中國歷史文化名鎮名村，6819個村落被列入中國傳統村落保護名錄，形成了世界上規模最大的農耕文明遺產保護群。2016年以來，按照中央城市工作會議要求，各地組織開展歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作，全國共劃定歷史文化街區1252片，確定歷史建筑約59,500處，將絕大部分具有保護價值的街區和建筑納入保護體系。

1.4 保護經驗日趨豐富

近年來，各地在保護實踐中積極探索保護好、傳承好、利用好歷史文化名城名鎮名村的路徑和方法，形成了一些可復制、可推廣的經驗：有的城市注重古城格局與傳統風貌的整體保護，有效避免了快速城市化帶來的“千城一面”弊端，如蘇州老城整體保護，新舊建筑風貌協調，物質與非物質遺產協同保護；平遙長期堅持整體保護，保存了最完整的古代縣城。有的城市積極探索小規模、漸進式有機更新的路徑，推動從“大拆大建式舊城改造”轉變為“整體保護有機更新”，如江西永新通過挖掘傳統營城智慧、文化引領、共同締造，探索出一條普通縣城實施城市更新、傳承歷史文脈、實現高質量發展的新路徑[6]；上海“衡山路—復興路”歷史文化風貌區采取“微設計、微更新、微治理”的方式，兼顧實際使用需求，保護并延續原有風貌特征。有的城市創新實施街區保護共建共治共享，激發公眾保護熱情，推動城市社區更加和諧，如北京崇雍大街采用傳統營造技藝修繕建筑，保留社區記憶，激發社區活力；青州采用多種方式鼓勵公眾參與，積極引導原居民參與到古城保護中來。有的城市推動保護傳承全面融入城鄉建設，將改善民生作為優先事項，聚焦人民群眾“急難愁盼”問題，讓保護更有溫度，如揚州堅持小規模漸進式保護，以“水—電—消防”為重點提升基礎設施；南京在小西湖歷史風貌區采取小型市政共同溝，敷設多種市政管線，既滿足消防、安全需要，又讓老百姓享受到現代化城市生活的好處。有的城市強調發揮遺產綜合價值，推動優秀文化創造性轉化、創新型發展，如廣州永慶坊通過修繕和活化利用歷史建筑，吸引眾創辦公、文化創意、民宿等新業態入駐，成功重塑老城區活力；江西景德鎮陶溪川文創街區，對老街區、老廠區、老里弄實施立體保護，植入年輕人喜歡的元素，匯聚景漂創客18,000人，千年瓷都蛻變為與世界接軌的藝術交流平臺。

2 現狀問題

40年來，歷史文化名城名鎮名村保護工作取得了顯著成效，但同時呈現出發展不平衡、不充分的特征，存在著不少困難挑戰，主要表現在以下幾個方面。

2.1 對保護工作的認識不到位

一些地方沒有深刻理解歷史文化遺產保護工作對于國家和民族長遠發展的重要意義，沒有從“堅定文化自信、實現中華民族偉大復興中國夢”和“更好構筑中國精神、中國價值、中國力量，為人民提供精神指引”的高度認識歷史文化名城保護的目的和作用；沒有充分認識歷史文化資源的不可再生性，對歷史文化名城名鎮名村保護工作缺乏足夠耐心和歷史責任感；沒有充分認識到保護工作是涉及民生、安全、人居環境品質、社會治理等多方面的復雜系統工程。這是導致保護工作力度不夠、工作出現偏差的根本原因。

2.2 保護內容碎片化

每一座歷史文化名城都是在特定的歷史條件和自然環境中形成的，其地域環境、文化特色、建筑風格等不可分割，山水城空間的完整性、城市平面的協調性、建筑風貌的整體性和歷史文脈的延續性都是重要的保護內容。但一些地方在保護工作中，只重視局部單體建筑保護，忽視對古城整體格局、山水城關系、建筑風貌的保護，造成歷史環境的建設性破壞；另有一些地方，只重視文物建筑，忽視大量歷史建筑；只重視古代建筑，忽略近現代建筑、工業遺產等；只重視建筑物本體，忽略蘊含于其中的歷史文化信息和載體[7]。

2.3 保護方法不完善

各地在名城保護的方法和路徑上做了很多探索，但在科學保護修繕、活化利用等方面還有一定差距。首先，部分城市熱衷于大拆大建搞房地產開發，為此不惜大量投入，然而對歷史文化保護和修繕資金投入卻嚴重不足，不少歷史文化街區和歷史建筑處于長期缺乏修繕和維護的狀態，存在安全隱患或坍塌毀壞的風險，既危及群眾安全，又造成了歷史遺存不斷減少的結果；其次，一些城市雖然對歷史建筑等遺存進行了修繕，但之后又將其“標本式”保護或者直接閑置，未能有效發揮歷史遺存應有的價值，也造成對歷史資源的巨大浪費；還有的地方對歷史建筑進行利用，但多以簡單展示功能為主，往往與現代生活脫節，在城市發展轉型、城市風貌塑造、文化傳承發展等方面發揮的作用不夠；同時也存在重經濟效益開發、輕文化內涵彰顯的傾向，一些過度商業化的行為導致歷史文化遺產價值受到破壞[8]。

2.4 監督問責力度不夠

目前名城名鎮名村保護監督管理機制尚不完善，對歷史文化名城中破壞歷史文化遺產的責任主體問責力度不夠，不敢破壞、不能破壞、不想破壞的局面沒有形成。首先，制度化、常態化的體檢評估機制尚未形成，預防性監測反饋不及時，一些歷史文化名城的破壞情況沒有被及時發現和制止，加之國家層面未構建有效的監管平臺，現有的違法破壞信息主要來源于社會監督和群眾舉報，歷史文化名城主管部門沒有執法權，缺乏日常管理監督的手段；其次，歷史文化名城名鎮名村的稱號沒有明確的列入瀕危和退出機制，僅靠通報批評的手段無法從根本上對破壞行為形成威懾和制約，導致重申報、輕管理的困境，違法行為屢禁不止；最后，保護管理相關工作沒有被納入各級紀檢部門的考核機制、組織部門的選拔機制和離任審計制度中，對做出破壞決策的主要領導缺少問責機制。

2.5 管理機制和政策支持亟待加強

不少地方沒有專門的名城保護管理機構，相關職能分散于多個部門，統籌協調不足。有的地方雖在逐步建立和完善保護管理機構，但專職行政人員配備不足，嚴重缺乏懂技術、會管理的人員。此外，歷史文化名城保護需要規劃、建設、土地、財稅、金融、消防、工商等多方面的政策支持，例如在用地性質調整、建筑功能轉變、消防審核、經營許可和工商注冊等方面，仍然普遍存在銜接不暢的問題，嚴重制約了歷史文化保護和歷史建筑保護利用工作的開展。

3 未來展望

站在新時代、新起點上，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》精神，不斷提高政治站位，全面理解做好保護工作對弘揚中華優秀傳統文化、實現中華民族偉大復興的重要意義，充分認識做好保護工作對推動城鄉建設高質量發展、塑造城鄉風貌特色的重要作用，深刻認識做好保護工作對踐行以人民為中心理念、增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要價值，精準把握核心任務，穩步推進保護工作，建立起分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系，完善新時代保護傳承的“四梁八柱”，全面推動城鄉建設高質量發展。

3.1 實現保護要素的空間全覆蓋、要素全囊括

進入新時代，城鄉歷史文化保護傳承的內涵更豐富，對象更全面，對保護傳承工作提出了更高的要求。首先，保護需要深入認識中國共產黨百年奮斗的歷史、新中國70多年的歷史、改革開放和現代化建設40多年的歷史與5000年文明一脈相承的歷史關聯。從大歷史的視角延伸城鄉歷史文化遺產認知的時間軸，強調既要保護好中國古代遺產，也要保護好近現代遺產，還要保護當代重要建設成果。其次，需要站在全國一盤棋的高度看待新時代城鄉歷史文化保護傳承的整體格局。我國幅員遼闊，文明悠久，中華民族多元一體是先人們留給我們的豐厚遺產，也是我國發展的巨大優勢。我們要不斷鑄牢中華民族共同體意識，進一步充分認識全域、全要素的歷史文化價值，做到城鄉歷史文化保護傳承的空間全覆蓋，要素全囊括。最后，要加強區域歷史文化資源的系統保護，加強資源富集地區的整體性保護，加強遺存之間的有機聯系，加強整體景觀風貌的保護和延續，形成系統完整的保護體系。既要保護單體建筑，也要保護街巷街區、城鎮格局，還要保護好歷史地段、自然景觀、人文環境和非物質文化遺產（圖3），要見人見物見生活，生動、立體、全面地講好中國故事。

3.2 堅守保護底線，分級分類做好保護

對歷史文化名城、名鎮、名村（傳統村落）要整體保護自然環境和山水格局，系統保護城鎮歷史格局。一方面，要注重整體保護，尊重古城、老街的山水環境，保護歷史風貌及其所依存的地形地貌、河湖水系等自然景觀環境，修復山水城傳統格局，傳承古人營建智慧，延續城市發展文脈，讓每個時代的歷史痕跡和生活記憶都有生動留存；另一方面，要統籌好名城保護和新區建設。更好地體現地域特征、民族特色和時代風貌，切實做到在保護中發展，在發展中保護。對歷史文化街區和歷史地段，要注重保護歷史肌理、空間尺度、景觀環境和特色環境要素，整治不協調的建筑和景觀，延續歷史風貌。歷史文化街區修復提升，既不能走大拆大建的“破壞性建設”之路，也不能陷入建設假古董、“恢復原貌”的老路[9]。對歷史建筑，要在掛牌和建檔的基礎上采取區別于文物建筑的保護方式，重點保護體現核心價值的外觀、結構和構件等，保持其高度、體量、外觀、風貌等特征，內部可以進行現代化改造，及時加固修繕，消除安全隱患[10]。

3 保護傳承空間范圍和對象類型構成的有機整體

4 健全法律體系，完善技術標準

3.3 注重人民群眾的溫度體感，延續城市人文環境和生活場景

要以社會全視角看待新時代城鄉歷史文化保護傳承的跨界統籌，推動保護工作進行，讓百姓滿意，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感，讓全社會共享歷史文化保護傳承的成果。首先，強調筑牢名城保護安全底線，積極探索多種形式、綜合運用多種手段，提高古城和街區的防災減災救災能力，提升人民群眾的安全感。其次，要將保護工作與民生改善緊密結合，解決好人民“急難愁盼”問題，持續補足基礎設施和公共服務短板，解決好群眾關心的用水、用氣、供暖、消防、污水垃圾處理等問題，提升人民群眾的幸福感。協同保護歷史文化的物質空間載體和傳統社會網絡，做到見人見物見生活。再次，依托城市生態修復工程，將保護利用融入生態文明建設，修復名城自然景觀和生態格局，提升人居環境的舒適度，增強群眾的獲得感。最后，要引導群眾參與歷史文化保護事業，實現文化空間“共保、共建、共治、共享”，要注重發揮歷史文化遺產對文脈傳承、社會教育和人文精神培育的重要作用。

3.4 堅持以用促保，創新活化利用，充分發揮遺產使用價值

要因地制宜、最大程度地彰顯歷史文化遺產的文化內涵，充分發揮其使用價值，推動歷史文化融入新時代，煥發新活力，將中華優秀傳統文化內涵更好更多地融入生產生活的方方面面，以適應現代生產生活需要，更好地服務當下。對于商業型和商住混合型街區，要堅持文化主導，以歷史文化價值引導業態拓展、功能提升，培育文創、科創等新興產業，避免過度商業化；對居住型歷史文化街區，不得違背群眾意愿搬空原住民進行商業、旅游開發，要采用微改造的“繡花”“織補”方式，以小規模、漸進式的節奏，持續提升歷史文化街區的宜居性；對于歷史建筑，要充分發揮歷史建筑的使用價值，依托歷史文化資源培育新業態、創造新就業崗位，提升經濟活力。同時要把各類歷史文化遺產按不同層次、類別串聯起來，構建融入生產生活的歷史文化展示線路、廊道和網絡，讓歷史和文化留在群眾身邊，讓群眾在日常生活中感覺得到、觸摸得到，如陽光和空氣一般，在日用而不覺中接受文化熏陶。

3.5 完善制度機制，切實加強實施保障

2008年頒布的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》已不能滿足新時代保護工作的要求，應加快開展專項立法研究工作，推進保護條例等法律法規修訂工作，進一步落實主體責任，強化政策支持，加強活化利用，將實踐中行之有效的經驗、措施總結提煉上升為法規制度（圖4），同時鼓勵各省（自治區、直轄市）和有立法權的城市，積極探索制定或修訂地方性法規，鼓勵有條件的地方先于國家進行立法，并出臺配套的地方性法規政策文件。加快完善標準體系，增強標準適應性，明確歷史建筑、歷史文化街區消防、修繕改造等技術要求，精準指導保護傳承工作；進一步加大問責問效力度，開展名城保護工作專項評估，強化動態監管，進行定期評估，開展日常巡查，加強社會監管，健全考核體制，強化考核問責，及時解決城鄉建設中歷史文化遺產屢遭破壞、拆除等突出問題。

4 結語

城鄉歷史文化遺產見證了物換星移的滄桑，銘記著政通人和的輝煌，蘊含著體國經野的智慧，散發出流風余韻的芬芳。置身其間，可以跨越時空、勾連古今，讓人領悟到天人合一的境界，體會到品類之盛的生機，享受到游目騁懷的愉悅，品味到源頭活水的滋養。保護好歷史文化遺產，就是守護過去的榮光，珍惜今天的寶藏，孕育未來的希望。

過去40年形成的名城名鎮名村保護制度，在快速城鎮化進程中保護了大量珍貴的遺產，在延續歷史文脈、保護文化基因、塑造特色風貌中發揮了重要作用。新階段需要新擔當、新作為，時代呼喚我們以名城保護制度建立40年為新起點，以貫徹中央文件精神為新契機，建立分類科學、保護有力、管理有效的保護傳承體系，推動優秀傳統文化創造性轉化和創新性發展，讓歷史文化遺產煥發新活力、綻放新魅力、賦予其新的動力，譜寫城鄉歷史文化保護傳承事業的新篇章。□（本文根據楊保軍同志在“傳承與創新·清華與名城四十年”學術論壇上的發言修改完善。）