將文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施

張兵

黨的十八大以來，隨著生態文明體制改革的深入，我國文化遺產保護事業在管理領域也獲得了新的發展契機。2018年3月黨和國家機構改革，自然資源部組建，負責建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃[1]，實現“多規合一”。在“多規合一”國土空間規劃改革背景下，文化遺產保護的規劃管理增加了新的定位，工作格局和管理措施也有了不同尋常的拓展。本文就此主題做初步的分析。

1 認識保護規劃工作的新定位

第一，努力實現中華民族偉大復興。實現中華民族偉大復興是近代中華民族最偉大的夢想。黨的十九大對實現第二個百年奮斗目標作出兩個階段推進的戰略安排，提出到2035年，社會文明程度達到新高度，國家文化軟實力顯著增強，中華文化影響更加廣泛；從2035年到21世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。2019年7月，在中央深改委第九次會議上，習近平總書記指出，要結合國土空間規劃，對各類文物本體及環境實施嚴格保護和管控。2020年9月在中央政治局第23次集體學習時，習近平總書記要求把文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施。2022年5月，習近平總書記在中央政治局第39次集體學習時強調，要積極推進文物保護利用和文化遺產保護傳承，挖掘文物和文化遺產的多重價值，傳播更多承載中華文化、中國精神的價值符號和文化產品。

1 《福州宣言》部分內容

第二，統籌發展和安全。保護文化遺產就是保護傳承中華民族的文化基因。確保文化遺產的安全是文化遺產保護工作的基本任務。長期以來，“搶救第一”一直作為排在首位的文物保護工作方針，而當前和今后，除缺乏維護和建設性破壞等問題外，文化遺產的安全面臨許多新課題。例如，氣候變化和極端天氣對文化遺產的威脅日益加劇。2021年，受降雨影響，甘肅敦煌莫高窟部分窟段崖體碎石掉落；同年，受暴雨影響，山西省大量不可移動文物不同程度地出現了屋頂漏雨、墻體開裂坍塌、地基塌陷、建筑倒塌等險情。在文物本體自然老化、木構建筑防火等常規安全問題之外，提高文物本體及其環境的安全韌性需要更加系統地安排，需要通過多專業、多部門合作來綜合治理。

第三，實現可持續發展。黨的十八大提出全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，實現以人為本、全面協調可持續的科學發展，明確了中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，同時也為可持續發展提供了中國的行動框架。文化和生態的結合在文化遺產保護工作中尤為重要。2021年7月，第44屆世界遺產大會通過《福州宣言》（圖1），重申須秉持人類命運與共的理念，加強在環境、經濟、促進公正、和平和建設包容性社會等可持續發展不同領域的全球合作，將其與文化和自然遺產保護有機融合；強調要關注由于生物多樣性喪失、生態系統退化、氣候變化導致的負面影響，采取綜合性的方法保護自然遺產和文化遺產地，促進形成人與自然新型關系來保護文化和自然遺產。

第四，堅持以人民為中心的發展思想。2015年中央城市工作會議強調[2]，做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民，是做好城市工作的出發點和落腳點。2019年11月，習近平總書記在上海楊浦濱江考察時特別強調，文化是城市的靈魂，城市歷史文化遺存是前人智慧的積淀，是城市內涵、品質、特色的重要標志。城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路線，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活[3]。由此更加清晰地明確了文化遺產保護和城市更新的價值取向。

以上4個方面意味著當前是研究討論文化遺產保護工作方向的重要時點。重新思考文化遺產保護的工作定位，同時，積極實踐保護規劃發揮作用的路徑，都是有長遠意義的。歷史文化遺產作為不可再生、不可替代的寶貴資源，是連接歷史、當代、未來的紐帶，是向全世界講好中國歷史故事的重要基礎。新時代文物工作有了“保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的新要求[4]，因此，積極應對新舊挑戰，特別是氣候變化、生物多樣性喪失、生態系統退化對歷史文化遺存本體和環境的負面影響，從空間角度采取預防性的規劃管理措施，增強歷史文化遺存本體及其環境的安全韌性，同時積極推進歷史文化遺產的創造性轉化、創新性發展，結合民生改善，提供更多優質公共文化產品，推動歷史文化遺產保護利用融入群眾生產生活，成為保護規劃實施管理的時代任務。“多規合一”規劃改革所引發的空間治理方式的變革，必然會對與土地和空間利用緊密關聯的文化遺產保護工作產生重要影響。

2 “多規合一”為文化遺產保護相關的空間治理營造新格局

2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確國土空間規劃體系的頂層設計。統一的國土空間規劃體系有5個層級，對應我國的5個行政層級。從全國國土空間規劃、省級國土空間規劃、市和縣的國土空間規劃一直到鄉鎮國土空間規劃，空間尺度由宏觀到微觀，對國土不同尺度的空間要素形成整體把控。基于數字化、信息化技術，在1:10000的精度上將耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界劃定落圖，確保在全國、省、市縣、鎮鄉總體層面有明確而統一的國土空間開發保護利用的空間框架（圖2）。市縣國土空間規劃除了城市總體規劃外，還有覆蓋城市和鄉村的詳細規劃，精度為1:1000或1:2000，根據需要，甚至可以為1:500，細化有關空間保護利用的管控要求和引導措施。而專項規劃是針對專業領域的工作需要，在全國、省、市縣空間層級上開展的規劃，在專業領域體現國土空間總體規劃的空間要求。從根本上說，統一的國土空間規劃至少在空間上打破了長期以來城市和鄉村、城市與區域、陸地與海洋、地上地下空間規劃管理權的分割，也填補了規劃管理領域的一些空白，無疑是國家治理的進步所在。

2 國土空間規劃“五級三類四體系”

通過區域統籌、城鄉統籌、陸海（水）統籌、地上空間地下空間統籌，實現空間布局的系統優化。各種專業領域只要涉及空間利用，便可以在國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統上加以協同，由此提升國土空間領域的管理效能。2020年9月，習近平總書記在中央政治局第23次集體學習時強調，要健全不可移動文物保護機制，把文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施。因此，文化遺產保護管理中與土地和空間利用緊密關聯的那部分工作，必然會在一個整體的、多層次的空間格局下迎來新的調整、適應和進展。

第一，區域統籌的加強。在國家、省、市縣域層面，發揮國土空間規劃全域全要素統籌的積極作用，打破行政界限，統籌制定跨區域的文化遺產及其環境，明確文化遺產區域整體保護，實現與周邊景觀風貌、自然生態環境等協同保護。例如，廣西在“興邊富民”的總體工作要求下，自治區的國土空間規劃在省域范圍內，將除文化遺存以外的風景名勝區、其他類型的自然保護地以及世界遺產加以梳理，考慮了生態保護修復、生物多樣性保護等內容，綜合考慮邊海一體區域的國土安全、城鎮發展、歷史文化保護、民俗風情、自然生態保護、景觀資源保護展示等情況，制定針對性地國土空間保護開發策略，全面提高空間保障力度，突出了廣西的地域特色，推動歷史文化保護傳承與區域性社會經濟發展實現密切結合。

第二，城鄉統籌的加強。統籌城鎮與村莊布局，尊重鄉村文化遺產分布規律及保護發展需求，引導文物保護單位、歷史文化街區、歷史城區等，由“點”上保護轉向城鄉一體整體性、關聯性、區域性的“面”上保護。例如，在福州市國土空間總體規劃，即“多規合一”的福州城市總體規劃的草案中，圍繞新型城鎮化與鄉村振興，引導文化旅游、公共服務、文化產業、交通道路等要素一體化配置，促進城鄉歷史文化保護傳承的聯系與互動，在市域空間層面上勾畫了海防文化遺產帶和沿閩江文化遺產帶，明確了各具文化特性的6片文化遺產集聚區，規劃整理出4條古驛道，從市域整體上聯結文化遺產集聚區和各類歷史文化遺存，把改革前在學術研究中主張的整體保護理念，轉化為有實施主體、可操作的空間規劃管理實施方案。

第三，陸海統籌的加強。海洋空間管理是“多規合一”國土空間規劃中非常重要的組成部分。通過國土空間規劃編制和實施管理，使航道、錨地等海洋基礎設施布局合理避讓水下文物保護區，切實保障水下文物安全，同時，強化遺產分布密集的岸線區域、傳統海洋生產活動區域、水下文物保護區及具有重大歷史價值或紀念意義的海域整體性保護。對于許多沿海的城市來說，在本輪城市總體規劃的編制中，都明確了海岸線自然狀態的保護措施以及圍繞文化遺產環境的海域空間保護管控要求，實現了由規劃與自然資源管理部門統一協調實施。

第四，地上地下空間的統籌。結合地下文物的分布范圍、保護利用要求等，整合地下文物埋藏區的地上土地利用、空間布局與地下空間的保護利用，實現地上地下空間的協調。地下空間開發布局涉及歷史文化遺產的，要和文化遺產保護政策銜接起來。在開發建設活動中哪些地區應開展可行性研究和工程施工論證，可以盡可能避讓古建筑、古遺址、古墓葬等本體較脆弱的遺產類型，在規劃“一張圖”上一目了然。例如，本輪廣州的城市總體規劃草案中明確了廣州劃定16片地下文物埋藏區，明確在地下文物埋藏區進行工程建設或者在地下文物埋藏區以外進行大型工程建設前，應當進行考古調查、勘探、發掘。對開發建設主體的投資決策而言，這樣做一定程度上減少了不確定性；對市場活動而言，政府規劃管理更加友好。

第五，自然遺產與文化遺產整體保護的加強。在上述“四個統籌”基礎上，進一步樹立自然遺產和文化遺產整體保護的意識。在發布的《省級國土空間規劃編制指南》中明確，在省域范圍內構建歷史文化與自然景觀一體化網絡，統一納入省級國土空間規劃。《自然資源部、國家文物局關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》中也明確，對歷史文化遺產及其整體環境實施嚴格保護和管控。針對歷史文化資源富集、空間分布集中的地域，以及非物質文化遺產高度依存的自然環境和歷史文化空間，明確區域整體保護和活化利用的空間管控要求。與此同時，國土空間規劃所涉及的整體保護工作需要多部門、多專業的合作。譬如，基于不同氣候條件、不同地理環境、不同災害類型對文化遺產本體及其環境潛在風險的認知，探索通過布局安全緩沖空間和管控重點區域等措施，增強遺產環境的安全韌性。新的規劃管理思路和方法有賴于規劃工作者和保護工作者不斷了解、學習前沿理論，與研究氣候變化、生態系統退化、生物多樣性喪失問題的相關領域開展跨專業合作研究。

總之，在“多規合一”國土空間規劃改革后，規劃對象拓展到全域全要素，規劃目標更加注重整體性和綜合性，治理手段更有條件加強多領域協同配合。因此，要充分發揮改革優勢，提升歷史文化遺產保護利用的管理水平，強化多部門、多領域之間的合作，創造文化遺產保護工作的新格局。

3 將文物保護管理納入國土空間規劃編制和實施的新措施

對規劃工作而言，保護文化遺產的重點和難點往往是遺產環境的保護管理問題。2005年國際古跡遺址理事會（ICOMOS）科學委員會大會發表的《西安宣言》強調了“環境”（setting）的綜合涵義，對我國文化遺產保護實踐起到了積極推動作用。當我們關注遺產環境時，也會發現因部門間管理職能的分割，有些整體保護的理念難以落地。2021年世界遺產大會發表的《福州宣言》倡導遺產保護關注生物多樣性喪失、生態系統退化、氣候變化帶來的一些負面影響，強調要采取綜合性的方法保護自然遺產和文化遺產地，促進實現人與自然的新型關系。在實際中，恐怕也有許多操作層面的空白點。在推進“多規合一”國土空間規劃改革過程中，全民所有自然資源所有者職責和所有國土空間用途管制的“兩個統一行使”，使得自然資源和生態功能的保護不再停留于科研工作者的論文里，而是進展到國土空間規劃、用途管制和規劃許可、以及生態保護修復的行政管理層面，有希望有能力來深入到生物多樣性、生態系統功能、氣候變化等論題上，并且通過多專業合作，與文化遺產保護結合起來，探索采取新措施來推進我國文化遺產保護管理的進步，這種進步哪怕是一小步，也是可喜的。

首先，建立國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統（圖3）。 當前，自然資源主管部門正按照習近平總書記關于“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”重要指示精神，抓緊建設國土空間規劃 “一張圖”實施監督系統。2020年11月，自然資源部辦公廳印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，明確將具有保護價值的古遺址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近現代史跡及紀念建筑等“文物古跡用地”作為特殊用地，并與第三次全國國土調查工作的用地分類銜接。在完成全國統一的用地用海分類標準、海岸線修測工作，以及全國耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界劃定工作的基礎上，多層次推進省級和市縣級國土空間規劃編制，并發布《省級國土空間規劃成果數據匯交要求（試行）》（2021）、《市級國土空間總體規劃數據庫規范（試行）》（2021），其中均規定了歷史文化保護相關的數據標準。在《“三區三線”劃定成果數據匯交要求》（2022）中，明確匯交的歷史文化保護數據標準。隨著歷史文化遺產保護管理的空間數據與更多其他專業領域的專項規劃數據整合到國土空間規劃“一張圖”上，規劃協調的作用會進一步加強，結果會更有利于保護管理目標的落實。

第二，實施全流程動態監管。通過國土空間規劃“一張圖”系統與調查、審批、土地供應、執法督察、不動產登記等信息系統的互聯互通，以數字化、網絡化、智能化方式推動國土空間規劃治理方式變革。在國土空間規劃調查和編制環節，自然資源、文物等主管部門將各類歷史文化遺存保護范圍和空間管控要求在國土空間規劃“一張圖”上進行空間落位，實施數字化的精準監管；在評估環節，針對文化遺產保護，設置“歷史文化保護線面積”“自然和文化遺產數量”以及“破壞歷史文化遺存本體及其環境事件數量”等指標，對城市文化遺產的保護狀況建立基本的總體監控（圖4）；在監測環節，設置“歷史文化保護監測”和“自然和文化遺產監測”2類30余項指標，全面監測預警歷史文化遺產情況；在不動產登記環節，督促指導各地不動產登記機構依據權利人申請，依法依規辦理涉及國有文物不動產登記，提高文物保護管理水平和效率。同時，將文物不動產的產權信息作為開展保護規劃的標準數據基礎，努力解決過去依靠調查人員入戶調查工作量巨大、信息不準等問題。

3 國土空間規劃“一張圖”管理體系

4 國土空間規劃實施評估中涉及文化遺產保護管理的內容

第三，統籌劃定和整合歷史文化保護線。作為文化遺產本體及其環境空間的管控和引導的范圍邊界，歷史文化保護線實際上是一個統稱。隨著各部門、各領域對文化遺產保護的重視，傳統的文化遺產保護部門以外，宣傳、文旅、農業、工信、交通、水利等部門就分管領域的歷史文化遺存提出管理要求。這些管理要求之間有些是重疊的，有些是交叉的。在國家級和省級國土空間規劃提出相關要求基礎上，市縣級國土空間總體規劃編制指南明確要求，挖掘本地歷史文化資源，梳理市域歷史文化遺產保護名錄，明確和整合各級文物保護單位、歷史文化名城、名鎮名村、歷史城區、歷史文化街區、傳統村落、歷史建筑、水下文物保護區、地下文物埋藏區等歷史文化遺存的保護范圍，統籌劃定包括城市紫線在內的各類歷史文化保護線。保護歷史性城市景觀和文化景觀，針對歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進活化利用的空間要求，并將經協調的歷史文化保護管控要求納入國土空間規劃“一張圖”，逐級傳導至詳細規劃層面，通過用途管制和規劃許可在規劃實施管理中落地落實。

第四，探索更為靈活的土地支持政策。文化遺產保護和活化利用離不開土地政策的支持。首先，在協調保護和土地開發利用方面，2018年自然資源部印發《土地儲備管理辦法》，明確“對存在文物遺存情況的土地，在由相關單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備”。2021年進一步明確對各類歷史文化保護線內的文物資源密集區，以及其他經文物主管部門核定可能存在歷史文化遺存的土地，要實行“先考古、后出讓”制度，在依法完成考古調查、勘探、發掘前，原則上不予收儲入庫或出讓。其次，在存量空間的更新利用方面，有關政策強調國土空間規劃管理更加注重資源資產關系，與包括土地使用性質和開發強度調節在內的土地利用方式、產權置換、價格機制等用地政策有機融合，探索容積率獎勵、用地性質調整、地區整體統籌等空間政策，加強土地利用全生命周期管理，有效推動存量空間資源資產的盤活利用，這無疑有利于文化遺產的活化利用。

4 結語

以上是“多規合一”改革幾年來的相關工作情況。今年正值我國歷史文化名城保護制度設立40周年，清華大學回顧參與和支持保護事業的歷程很有意義。事實上，這個歷程何止過去40年？梁思成先生、吳良鏞先生、朱自煊先生、陳志華先生等前輩學者做出許多開創性的貢獻，為我們開辟了從學術研究到保護實踐的寬廣視界，他們保護文化遺產的執著精神是值得我們繼承發揚的寶貴精神財富，同時，他們在保護工作中所經歷的坎坷艱難，也應當成為我們努力改善保護管理制度的動力。在文化遺產保護事業開啟新征程的時刻，“多規合一”國土空間規劃改革推動了我國國土空間治理體系和治理能力現代化進程，我們應充分利用規劃改革的優勢，從根本上不斷健全保護管理制度，突破性地解決文化遺產保護傳承工作中面臨的問題，夯實我國文化遺產保護事業的基礎。□（本文為筆者受邀在“傳承與創新·清華與名城四十年”學術論壇上所作報告基礎上撰寫。對廣西壯族自治區自然資源廳、福州市自然資源和規劃局、廣州市規劃和自然資源局提供規劃素材，謹致謝意。）