淺議北京歷史文化名城保護與首都發展

路林，劉健

0 引言

中華人民共和國成立以后，隨著首都行政中心建設布局落位北京老城，古都與首都也在這里交匯融合，保護與發展成為今后首都建設的重要議題。“十大建筑”、天安門改擴建等一批重大工程的建設，不僅展示了新中國首都煥然一新的城市面貌，更是圍繞北京老城保護進行的基于實際、因地制宜的改造實踐。

1982年2月8日，國務院公布了首批包括北京在內的24個國家歷史文化名城，正式拉開了我國歷史文化名城保護制度的序幕。這對北京老城的保護與首都規劃產生了重大影響，自此，名城保護有了法定身份，并深深印在首都的城市發展戰略中。

進入21世紀后，隨著歷史文化街區、優秀近現代建筑等保護對象的確立以及各類法定保護規劃、保護法規的編制出臺，北京歷史文化名城保護進入更加深入、系統的階段。

黨的十八大以來，黨中央、國務院把歷史文化保護利用傳承工作擺到更加突出的位置。2014年、2017年，習近平總書記曾兩次視察北京并對歷史文化名城保護作出重要指示，明確“北京是世界著名古都，豐富的歷史文化遺產是一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產是首都的職責。”在此背景下，推動名城保護與首都功能融合發展成為新時代北京歷史文化名城保護的重要方向。

1 北京歷史文化名城特征解析

1.1 特征一：因都而興

北京歷史文化源遠流長，具有700,000年人類文明史、3000余年城市建設史、860余年都城營建史以及百年黨史，呈現出鮮明的文明延續性、文化多元性、價值突出性、以及遺產密集性和類型豐富性等特征。而北京能夠成為中華文明源遠流長的偉大見證的根本原因之一，正是源于其“都”的身份。自金至清，全國最精華的文化資源集聚于北京，從都城營建到文化禮教，無一不是中國古代傳統文化發展至極致的體現（圖1）。時至今日，作為國之首都，北京首當其沖地成為直接見證新中國成立與發展、改革開放和社會主義現代化建設偉大征程的最典型區域。

1 北京歷史文化遺產數量統計

2 “四、二、三、十一”的北京歷史文化名城保護體系

3 市域歷史文化名城保護結構規劃，來源：《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》

4 北京歷史文化名城保護規劃體系

1.2 特征二：首善標準

建首善自京師始。首都北京的各方面工作都具有代表性和指向性[1]，北京歷史文化名城保護以首善標準形成了完整的保護管理體系、保護對象體系和保護規劃體系。

在保護管理方面，北京結合地方實際，陸續出臺了百余部與歷史文化保護相關的各類地方性法規、政策性文件，是最早建立專家顧問小組、歷史文化名城保護委員會議事協調機制的城市之一，在探索國家歷史文化名城的保護管理機制始終走在前列。

在保護對象方面，北京是全國最早開展文物保護區劃管控、歷史文化街區保護的城市，其整體保護的理念在全國具有示范意義。《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》進一步擴大了歷史文化保護的時空視野，提出“四、二、三、十一”的保護體系，將名城保護的范圍拓展至京津冀，并以長城文化帶、大運河文化帶、西山永定河文化帶統籌市域保護，大大豐富了保護對象類型，實現應保盡保（圖2、3）。

在保護規劃方面，北京歷史文化名城保護規劃體系包括“市—重點地區—街區（村鎮）”的三級規劃和“保護規劃—保護發展規劃—特定類型規劃”的三類規劃，實現了規劃定位貫穿始終、規劃框架上下貫通、規劃層次相互對應，并與國土空間規劃全面對接融合，為新時代北京名城保護的實施奠定基礎（圖4）。

2 從歷版城市總體規劃看北京名城保護與首都發展

縱觀歷版北京城市總體規劃的編制工作，北京老城的保護與發展一直是規劃編制的重點。從1950年代的“改建擴建、保留發展、打破束縛”，以改造老城為主導的規劃理念，到1983年總體規劃的“保護、改建、創新”、1993年總體規劃的“整體保護”、2005年總體規劃的“保護與復興”、2017年總體規劃的“全覆蓋、更完善”，從文物保護到整體保護，從整片改造到“老城不能再拆”，從老城拓展至市域，從保護到傳承，名城保護理念和實踐不斷深化，首都實現了更高質量、更可持續的發展。

2.1 1950年代，“你就是你，我就是我”

回溯北京舊城1）的保護格局，在1950年代就已經初具雛形（圖5、6）。1953年《改建與擴建北京城市規劃草案要點》、1958年《北京城市總體規劃初步方案》的編制為北京歷史文化名城保護工作夯實了重要基礎，如天安門廣場的改造、中軸線和長安街的拓展延伸、“凸”字形城廓和棋盤路網格局的延續、河湖水系的整治和公園綠地的增加等[2]。這一時期，首都規劃的重中之重就是舊城，面對百廢待興的新中國，首都建設最緊迫的任務是恢復和發展生產，更新和改造舊城主導規劃，保護認識也更多地集中于“古代遺留下來的建筑物”。歷史城市的保護和首都建設總體呈現“你就是你，我就是我”的狀態。

2.2 1980年代，“你中有我，我中有你”

國家歷史文化名城制度頒布的第二年，即1983年，《北京城市建設總體規劃方案》獲得黨中央、國務院批復。規劃在明確北京歷史文化名城地位的同時，總結新中國成立30年來首都建設經驗，考慮舊城改建與古都風貌保護的關系，對保留、繼承和發揚文化古都風貌提出了更高的要求。自此，首都尤其是舊城地區的規劃建設，考慮的重點要素就是與歷史文化名城的保護做好結合。

5 北京市規劃草圖——總圖（1954年修正稿）

6 北京市總體規劃方案（1958年9月）

7 歷版城市總體規劃關于老城保護重點的要求

1993年總體規劃、2005年總體規劃進一步對名城保護的思路和理念進行了提煉和整理，尤以“舊城整體保護十重點”為基礎，系統性地提出了名城保護規劃的內容，奠定了名城保護的根基，直至今日仍在不斷豐富和完善（圖7）。這對處于日新月異、不斷完善中的首都，開展舊城保護工作成為了最直接的保障，名城保護與首都建設“你中有我，我中有你”。

2.3 黨的十八大以來，“你就是我，我就是你”

2017年， 《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》獲批。規劃將持續近70年的“舊城”改稱為“老城”，一字之差充分體現了對歷史的尊重、延續和對城市發展規律更深地認識[3]。規劃強調了歷史文化名城保護對全國文化中心建設的重要作用，明確名城保護同樣是首都功能的重要組成部分。

2020年，《首都功能核心區控制性詳細規劃（2018年-2035年）》獲批（圖8）。批復中指出：“要深刻把握‘都’與‘城’、保護與利用、減量與提質的關系，把服務保障中央政務和治理‘大城市病’結合起來，推動政務功能與城市功能有機融合，老城整體保護與有機更新相互促進”[4]。名城保護被賦予了更多的職能和要求，與首都發展交相呼應、融為一體。

3 新時代首都發展與北京歷史文化名城保護關系辨析

從新時代首都發展的視角去重新認識名城保護，就是要將首都發展與名城保護進行一體化考慮，處理好“首都”與“古都”的關系，圍繞首都功能的完善來推進名城保護，以名城的高水平保護利用，服務保障首都功能，在空間上、管理上和功能上實現名城保護格局和首都功能布局有機統一、名城保護管理和首都城市治理相輔相成、名城保護利用傳承與首都高質量發展互為支撐的理想態勢。

3.1 空間分布關系

長期以來，北京歷史文化名城保護都是以老城為重點謀劃全域保護格局，2017年，總體規劃基于首都功能布局的視角對北京歷史文化名城進行了重新認識，將三山五園地區納入，與老城共同構成同等重要的兩大重點保護區域。三山五園地區和老城在歷史上通過水陸御道相通，布局上相對相連、規模上相近相當、功能上相輔相成，是傳統歷史文化與新興文化交融的復合型地區，是國家歷史文化傳承的典范地區。2020年9月，北京海淀三山五園入選國家首批文物保護利用示范區。截至目前，三山五園地區積極推進疏解騰退、環境整治，大尺度綠色空間不斷綿延，京西稻田歷史景觀再現，玉泉山地區循環水網連通，山水田園的歷史風貌逐漸恢復。

在兩大重點地區以外，中軸線和長安街及其延長線所在的兩軸地區同樣呈現了首都與名城的雙重特征，既是首都功能的重要承載，也是中國古代建設和近現代建設集大成的精華所在（圖9）。1964年《長安街改建規劃方案》提出“現代化、民族化”的建設原則，1985年《天安門廣場和長安街規劃綜合方案》明確長安街“主要安排黨和國家的重要領導機關，重要文化設施和大型公共建筑。要繼承和發揚北京歷史文化名城的優良風格和建筑藝術傳統，并力求有所創新”的建設要求。2017年，總體規劃進一步確立了長安街政治文化軸線的定位，要集中展示大國首都形象和中華文化魅力。與之相對的中軸線及其延長線則是北京的歷史文化軸，如今，中軸線申遺保護工作作為老城整體保護的重中之重，已成為帶動老城復興的重要抓手，古都歷史風貌得以大幅改善提升。以央地協同為代表的首都特色文物騰退保護新路徑，促進了太廟、社稷壇、天壇等一批重點文物修繕、騰退，不僅實現了過去幾十年來名城保護關于重點文物騰退的美好期待，更為首都功能布局優化調整騰挪空間。影響景觀視廊的多棟超高建筑實現降層，在恢復歷史景觀的同時，實現了功能疏解，促進了減量發展與老城保護雙重目標的實現（圖10）。

8 首都功能核心區空間結構規劃圖，來源：《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年-2035年）》

9 “兩軸”空間秩序與功能組織結構

3.2 社會治理關系

以高位統籌加強保護力度，實現首都規劃與名城保護管理機制相統一。1982年，為進一步加強對首都規劃建設的統一領導，黨中央、國務院決定成立首都規劃建設委員會。2017年，總體規劃提出：“首都規劃建設委員會是首都規劃建設的決策機構，規劃執行中遇有重大事項，及時向黨中央、國務院請示報告”[5]，明確首都規劃權屬黨中央。2021年，重新修訂的《北京歷史文化名城保護條例》明確將“北京歷史文化名城保護委員會納入首都規劃建設委員會工作體系”，從體制機制上明確名城保護也是首都規劃建設管理的重要組成部分，實現了二者管理體制機制的高位統一。

以法規引領強化法律地位，實現名城保護有法可依、依法執行。如前文所述，為適應新時代名城保護的發展要求，2021年，北京市重新修訂《北京歷史文化名城保護條例》，以構筑名城保護治理體系為重點，提出了空間全覆蓋、要素全囊括、全過程保護、全社會參與的保護利用新要求，形成了新時代名城保護的綱領性法規文件[6]。加之此前于2004年頒布的《北京市實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》、2019年頒布的《北京市非物質文化遺產條例》、修訂的《北京市古樹名木保護管理條例》《北京市城鄉規劃條例》、2022年頒布的《北京中軸線文化遺產保護條例》，北京已經成為全國名城保護地方性法規最多的城市。

以人為本深化保護內涵，促進人居環境改善。名城保護成效的提升不僅在于保護對象數量的多少，更在于居民生活的改善情況。為落實“老城不能再拆”，為在保護老城風貌的同時提升生活品質，北京進行了不斷探索和實踐。2019年6月，菜市口西片區啟動了“申請式退租”這種全新的騰退模式，由平房直管公房居民自愿向實施主體提出退租申請，經營管理單位收回直管公房使用權，實施主體予以貨幣補償，退租居民可再申請其他共有產權房或者公租房。2021年12月，北京市發布《關于核心區歷史文化街區平房直管公房開展申請式換租有關工作的通知》，在“申請式退租”的基礎上增加了“申請式換租”模式作為補充，兩種方式并舉，租售聯動，為居民改善生活條件提供更多選擇。不論是“申請式退租”還是“申請式換租”，其核心就在“申請”二字，從“要我如何”到“我要如何”，既是名城保護內涵從“以物為本”到“以人為本”的根本性轉變，又是適應名城保護新時代治理體系的創新舉措。

以社會共治推進保護實施，凝聚更多保護共識。一是提升專業力量儲備，請專業的人幫著干。2019年5月，北京市發布《北京市責任規劃師制度實施辦法（試行）》，責任規劃師成為促進城市精細化管理水平不斷提升的重要幫手；二是培育社會組織和志愿者隊伍，讓愛好的人學著干。2014年9月，東城區朝陽門街道成立史家胡同風貌保護協會，推動居民參與安排家門口的公共事務。2017年1月，西城區發起了針對“名城、名業、名人、名景”保護的“四名匯智”計劃；三是鼓勵社會資金參與，讓有能力的人扶持更多人。2018年7月，中社社會工作發展基金會和北京市城市規劃設計研究院共同推動成立了中社社區培育基金，成為國內首支從城市更新視角推動社區治理創新的專項基金。2019年12月，全市首個歷史文化名城保護專項基金——北京京企中軸線保護公益基金會成立；四是注重教育培訓，讓希望的種子廣泛擴散。自2014年起，北京市規劃和自然資源委員會、北京市城市規劃設計研究院陸續開展了“規劃進校園”“名城青苗大講堂”“我們的城市——北京青少年城市規劃傳播計劃”等系列名城保護教育課程。2022年4月，北京歷史文化名城保護委員會辦公室支持北京教育科學研究院與北京市城市規劃設計研究院合作開展了“北京歷史文化名城保護的教育模式創新與實踐推廣”項目，向青少年傳播名城保護理念。

3.3 功能發展關系

10 中軸線超高建筑降層前后，鼓樓南望景山萬春亭視廊景觀對比

繡花功夫復興街區活力。文化底蘊是街區活力的內核，歷史風貌則是街區活力的外因，要復興街區活力，內核與外因二者因素缺一不可。2012-2018年，楊梅竹斜街通過社區共建、智慧改造、產業引導，形成居民、社區和社會力量共同參與的可持續區域改造，打造大柵欄歷史街區保護與更新的示范。2015-2019年，通過對雨兒胡同騰退后的院落改造，補充基本生活配套設施或者引入新居民、文創產業，創新形成“共生院”保護模式。2015年，“白塔寺再生計劃”改造方案啟動，全面營造融合傳統、創意、時尚的新文化街區。自2017年起，核心區開展背街小巷環境整治提升工作，再現傳統胡同清朗歷史風貌。2018年，法源寺街區更新計劃啟動，創新探索首個參與式營造可持續街區的老城更新模式。2018-2021年，崇雍大街整治提升工程陸續完成，最大限度保留了舊磚瓦和老構件，“文風京韻、大市銀街”風貌再現。2020年，鼓樓西大街整理與復興計劃立面提升工程完成，變身“穩靜街區”。如今的北京老城摒棄了過去“穿衣戴帽、涂脂抹粉”的大規模運動式整治，采取“繡花功夫、公眾參與”的模式，使老城保護真正實現由表及里、由改造空間到改造生活的轉變。

騰籠換鳥煥發古建新生。保護是為了更好的傳承利用，利用也是為了更好的保護傳承，“保護利用”一詞已成為北京歷史文化名城近年來的“熱詞”。文物空間變身文化空間、歷史建筑變身創新空間，一處處百年古建重新煥發生機。2021年，北京市推出“會館有戲”“北京古建音樂季”等系列演出，正乙祠、鐘鼓樓、智化寺等各具特色的知名古建成為演出場地，創新了活化利用方式。2021年4月，西城區首批6處文物建筑活化利用項目招標落錘，成為國內首次通過產權市場推動社會力量參與文物建筑活化利用的積極嘗試。同年10月，北京冬季奧林匹克公園獲國際奧委會批準正式落戶石景山首鋼園區，通過對工業遺存存量利用，以工業建構筑物改造為優先，首鋼園區成為冬季奧林匹克運動會總部及賽場，為全球范圍內的工業遺產活化利用樹立了典范。

革命文物賡續紅色血脈。1982年，國務院公布首批歷史文化名城的通知中指出：“北京，有天安門、人民英雄紀念碑、毛主席紀念堂等重要革命和歷史文物”，革命文物承載的紅色文化一直以來都是北京歷史文化名城價值內涵的重要組成。2018年起，北京市出臺系列文件，以重大歷史節點為坐標，推動革命文物片區式、主題化打造。2019年9月，中共中央香山革命紀念地修繕完成后對外開放。2021年3月，北京市公布第一批革命文物名錄。同年6月，北京大學紅樓、李大釗故居、《新青年》編輯部舊址（陳獨秀舊居）、京報館舊址（邵飄萍故居）等31處中國共產黨早期北京革命活動舊址完成修繕并向社會開放。紅色文化的大力弘揚不僅帶動了革命文物地集中連片整體保護提升，更以點串線、連線成片，帶動沿線遺產保護與利用、街巷空間整治和公共空間優化。

4 結語

首都發展和名城保護是北京的兩大歷史使命，站在新的歷史階段，需要將二者要求進行統籌、協同共促，不斷推動歷史文化遺產的創造性轉化和創新性發展，實現建設世界文化名城、建設大國強國首都的美好藍圖。□

注釋

1） 北京舊城，現為北京老城。為保留時代特征，作者對不同歷史時期的保護名詞未做統一更改。