前普查、后評估
——拓展名城管理鏈條的實踐與思考

張捷，張晶晶

1 背景

1.1 新時期歷史文化保護傳承的需求

黨的十八大以來，黨中央高度重視城鄉建設中加強保護與傳承歷史文化的工作。2015年中央城市工作會議指出“延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產”。黨的十九大報告強調“高度的文化自信”。2021年5月，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十九次會議時指出，“要建立分類科學、保護有力、管理有效的城市歷史文化保護傳承體系”。

2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，針對保護傳承的前端普查工作，提出建立歷史文化資源調查評估長效機制，堅持基本建設考古前置制度；針對后端評估工作，提出建立城鄉歷史文化保護傳承評估機制，定期評估保護傳承工作情況、保護對象的保護狀況[1]。

1.2 普查與評估是名城全鏈條管理的關鍵環節

在快速城市化的背景下，歷史文化保護傳承工作存在“重法定資源、輕潛在資源”“重規劃、輕管理與運營”“重部門責任、輕地方政府主體責任”的問題。重視前端普查和后端評估工作，有助于解決上述問題。

傳統的名城保護包括名錄申報、規劃編制、規劃實施和實施監督等環節，基于名城保護為核心開展工作。新的管理機制要求我們向前開展前端大面積普查，摸清資源本底，同時在后端要對整個保護管理工作進行完整評估，這樣才能實現全鏈條管理的閉環。

從近些年從事的工作來看，“前普查、后評估”在落實管理責任、推廣經驗、問責問效等方面都起到了非常重要作用，可以說是非常有效的公共管理手段。

2 普查與評估工作回顧

2.1 常態化與前置性的普查工作

回顧已有的普查工作，大致分為兩類。一是常態化的普查工作。2016年，住建部啟動歷史文化街區劃定與歷史建筑確定工作，是以歷史文化街區與歷史建筑為核心的普查工作。國家文物局也基于文物普查的定期認定與公布，先后開展了3次以文物資源為核心的普查工作。

二是前置性的普查。一方面是城鄉建設程序中的資源調查前置。《住房和城鄉建設部辦公廳關于在城市更新改造中切實加強歷史文化保護堅決制止破壞行為的通知》提出，對涉及老街區、老廠區、老建筑的城市更新改造項目，各地要預先進行歷史文化資源調查[2]。另一方面是城市更新前置的普查要求、考古前置。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，提出堅持基本建設考古前置制度，建立歷史文化遺產保護提前介入城鄉建設的工作機制。

2.2 以名城為核心的評估工作

從2013年開始，國務院引入了第三方評估，為政府績效管理和輔助決策提供了非常重要的支撐。住建部和國家文物局在2011年、2017年分別開展過兩次名城大檢查。其中，2011年的第一次名城大檢查結果十分不樂觀，提出8個被黃牌警告的歷史文化名城。2017年的第二次名城大檢查，總結了工作成效和存在問題，還提出了今后“一年一體檢、五年一評估”的監督管理工作思路。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，提出要建立城鄉歷史文化保護傳承評估機制，定期評估保護傳承工作情況。從2022年開始，名城整體工作的評估逐漸走向常態化。

3 摸清資源本底——浙江省申報歷史文化名城潛力評估

3.1 構建省域名城評估標準

《國家歷史文化名城評估標準》（以下簡稱《評估標準》）中定量部分的指標可以解讀為“物質文化遺產資源”與“保護管理”兩部分。其中，對以文物、歷史建筑和街區為核心的物質文化遺產資源的定量評估是名城的核心標準，需要根據資源情況進行較為系統細致的評估工作來確認[3]。

《評估標準》的定性部分經過分析歸納也可以分為傳統格局及歷史風貌、名城價值、經濟發展與名城保護關系狀況3個方面。其中，傳統格局與歷史風貌屬于客觀事實，可以進行相對準確的定性，故而在評估中，將定量評估中的資源分與定性評估中的傳統格局與歷史風貌兩項合并，作為考量歷史城市硬性資源情況的綜合指標。而城市的歷史價值是衡量歷史城市自身獨特性和完善區域城市價值體系的重要指標，需要結合區域文化體系的總體研究，進行深入研究和挖掘。此外，經濟發展與名城保護關系狀況的關注點是申報為名城后應該實現的可持續保護與發展。

基于以上分析，我們將評估指標綜合歸納為定量評估總分、定量評估資源分、傳統格局與歷史風貌、價值關鍵詞以及經濟發展與名城保護關系狀況5個方面（圖1）。

3.2 完善省域名城價值評估體系

在我國現行的歷史文化名城申報評估工作中，十分鼓勵價值獨特或者可以填補價值缺環的城市進行申報。然而，以往歷史文化名城價值評估往往“各自為戰”，缺乏省域層面通盤進行的體系性研究。實際上，從省域層面構建名城價值體系，可以更明確地識別各歷史城市獨特的歷史價值[4]。

以浙江省為例，經過分析，將其價值基本分為12個價值主題，主要包括：史前文明、地區開發與管理、山水人居、手工業產業及商業、農耕文明、海洋文化、建構筑物、儒學及宗教文化、地方與民族文化、革命及紅色文化、文藝與文化景觀以及其他等（表1）。這12個價值主題編織出浙江省獨特的文化面貌，在文化保護與展示工作中也具有相當的指導意義。

3.3 積極申報國家級名城、完善省級名城體系

在體系性解讀與評估的基礎上，針對評估得分靠前的歷史城市，結合其在省域名城價值體系中的定位，明確浙江省國家歷史文化名城與省級歷史文化名城的標準，進而形成省內歷史城市的申報梯隊建議（圖2），并針對性地提出基于城市物質基礎的申報工作建議、申報價值建議以及基于城市經濟概況的保護發展建議。

表1 浙江歷史城市價值主題（部分）

1 浙江歷史城市評估及分析方式說明解析，來源：《浙江省歷史文化名城名鎮名村保護體系專項規劃編制》項目

2 浙江名城申報梯隊建議，來源：《浙江省歷史文化名城名鎮名村保護體系專項規劃編制》項目

3 歷史文化名城（文物）保護評估技術路線，來源：《歷史文化名城（文物）保護評估》項目

4 縣級名城不可移動文物總數與評估得分關系，來源：《歷史文化名城文物保護評估試點》項目

同時，針對在省級名城價值體系中缺失的城市，鼓勵其通過文化挖掘、申報名城、展示利用等多元化方式，彌補省域名城價值體系內容上的缺環。

4 需求導向的多元評估體系——遺產保護全鏈條的后端完整評估

4.1 長期追蹤、分步實施——文物綜合評估工作

文物資源豐富是申報歷史文化名城的首要條件，對承載名城歷史文化價值、展現歷史格局風貌具有重要意義。從全國文物保護單位數量來看，140座名城的國保數量為2500余處，占全國總數的49.45%。保護好、利用好、管理好名城中的文物，能夠對全國各地文物管理起到積極的示范作用。

團隊通過5年時間，對全國歷史文化名城中文物保護工作開展評估。從指標體系的構建，到40座縣級城市、21座地級市的兩次試點評估，基本上已經覆蓋全國25個省份的名城，在一定程度上了解了縣級城市和地級城市文物保護的整體狀況和差異的基本情況。

（1）多學科融合，科學建立名城文物綜合評估體系

在綜合考慮名城中文物保護工作的獨特性、問題導向、依法評估、宏觀政策要求等基礎上，構建評估指標體系，包括一級指標、二級指標和相關評估要點，基于這些評估要點，進一步形成評估規則和申報書，完善評估體系（圖3）。

評估體系的科學性和合理性，是評估研究的核心內容和評估實踐得以順利開展的根本保障。在構建評估體系時，主要進行了以下5個方面思考及具體工作：

指標體系反映名城中文物保護事業的基本內容。指標體系以《文物保護法》規定的文物工作方針 “保護為主、搶救第一、合理利用 、加強管理”為基礎，結合我國名城中文物保護工作的重點內容，選取文物資源管理、文物保護、文物利用、體制機制創新等4個—級指標，再選取能夠客觀準確地反映具體工作內容的若干指標成為二級指標和考察要點。

指標體系體現名城中文物保護的特殊性。指標體系的構建以體現名城中文物保護的特殊性為設計思路，在指標和考察要點確定的過程中，盡量結合“更重視完整性原則”“文物活態保護更加具備優勢”“規劃協調要求程度高” 等特點，設計“整體性環境保護”“系統性開放展示”“加強統籌協調機制”等二級指標，多項考察要點亦如此[5]。

指標體系符合現行法律體系和行業準則所設定的基本事項。圍繞我國現行法律法規和行業準則對名城中文物保護所設定的基本事項來選取評估指標，以使指標體系中的每一個指標和考察要點都具備充分的法律基礎和可操作性。

指標體系指示名城中文物保護的現狀問題。評估指標體系的構建重點關注已有的現狀問題類型，通過“問題導向”全面摸底各名城的工作現狀。評估指標根據已經搜集和總結的現狀問題資料，在對過去和現在分析的基礎上，設計出未來解決問題和引導發展的指標和考察要點。

（2）分級分類逐步推進，試點實施逐步完善評估體系

利用3年時間，開展面向40個縣級名城以及21個地級名城的文物評估工作。對參評名城的文物保護管理狀況形成綜合評估，摸底文物資源管理、整體保護、合理利用及體制機制等實際狀況，總結文物保護前置、文物活化利用、部門管理協同、低級別文物保護等重點事項的突出問題與亮點經驗，并提出相應建議。

評估目標逐漸聚焦。通過名城文物保護評估工作，實現“以評促改、以評促建、以評促優”的目標，引導推動地方文物保護工作向更好的方向發展。部分名城在評估期間積極主動按照評估內容對本地文物保護管理進行了“補短板、抓提升、做總結”的工作，體現了通過評估手段發揮國家文物主管部門對地方文物工作實施監督管理的促進作用。

規范評估流程，優化評估指標。進一步規范化流程，形成“書面評估填報”“專家現場復核”“評估數據分析”“評估報告編寫”等流程，驗證了評估指標體系與評估組織設計的合理可行性。在最初的評估指標體系上，根據縣級和地級名城資源和管理上的特點，做了針對性優化，如地級名城不再考核“文物審查委員會”，不再單獨考核“簽訂文物保護責任書”，適當降低文物本體保護權重（從35%下調至25%）、提高文物合理利用權重（從20%上調至30%）。同時對于近現代特征突出的一些地級市評估工作還開展了近現代文物保護利用的專項評估。

（3）評估工作中的部分結論

縣級名城文物有“兩個不相關”。一是文物資源的基數或比例構成并不能成為影響文物保護工作開展好壞的主要因素。二是評估總得分與人均GDP、三產占比、旅游收入占比不存在絕對正負相關關聯（圖4）。

縣級名城文物的“兩個正相關”。一是文物部門機構的獨立性是影響文物保護工作的重要因素。比如文物部門在文旅局下屬科室或者為事業單位，整體得分情況就非常低；如果相對獨立，得分情況相對較高，說明其管理工作較為高效（圖5）。二是文物法規、文物部門參與規劃與管理工作（即文物資源城鄉建設中的前置參與）是影響文物保護工作的重要因素。

4.2 針對資源整治后運營階段的資源利用，建立長期追蹤的評估機制。

（1）長期追蹤觀察。近年來，眾多城市歷史文化街區不同程度地開展甚至結束了保護整治工作，紛紛邁入了管理和運營階段。我們作為第三方，選取了公眾認知最高的歷史街區，即中國50處歷史文化名街作為研究對象，通過大數據進行了5年時間維度（2016-2021年）的觀察。

（2）科學構建指標體系。基于歷史文化街區再發展的社會經濟影響評價指標體系[6]，從社會結構、經濟特征、文化傳承三大維度，16項指標對50條歷史文化名街開展5年的追蹤評估（表2）。

5 縣級名城評估總得分與文物部門獨立性的關系，來源：《歷史文化名城文物保護評估試點》項目

表2 2021年街區再利用16項評價指標

（3）評估總結趨勢特點。

在這5年的觀察中可以發現3個新趨勢。趨勢一，街區的商業化功能在逐漸弱化：從5年的評價中可以看到，從文化產業一般消費的合計占比來看，商業整體呈現出逐漸弱化的趨勢；趨勢二，文化事業長足發展：多數的歷史文化街區的文化事業，有了較大的增長，平均的增幅高達300%（圖6）；趨勢三，游客滿意度逐步提升：2016年度評價中滿意度低于90%的歷史文化名街占了絕大多數，2021年評價中滿意度高于90%的名街占了絕大多數，占比高達45%。從正面評價來看，“歷史文化”依然是第一吸引力，可以從數萬條積極評論進行視頻分析中發現，在2021年度評價中積極評價總體占比高達91%，從側面說明了社會對于歷史文化名街在利用現狀普遍持認可的態度。從負面評價來看，“過度商業化”逐漸成為第一吐槽點，而“假貨、宰客、商品質量較差”也是大家所關注的問題，這也將成為歷史文化名街管理面臨的主要挑戰之一[7]。

在工作中，形成4個印象。印象一，老街其實很“local”：各個歷史文化名街中活動人群以本地人為主，多數名街本地人占比不低于85%，說明其本地化特征非常明顯，多數名街的工作日、周末期間，本地人占比明顯高于節假日期間，說明其與本地人生產生活密切相關；印象二，老街其實“很年輕”：多數歷史文化名街中活動人群以30～40歲年齡段為主，平均占比48%（圖7）；印象三，多數老街以普通收入人群為主：普通收入人群總體占比為61%，東部沿海城市的民間小康人群占比超出25%，西部北部老街的低收入人群占比較高，占比超出40%（圖8）；印象四，多數城市老街租金高于城市周邊地區平均租金水平，一線城市中歷史文化名街與周邊平均地租的差距更加明顯，少量的老街租金低于周邊平均水平，說明這部分老街的發展可能滯后于城市平均水平。

5 前普查后評估工作的若干探討

5.1 前普查后評估逐步完善名城保護管理工作

傳統的歷史文化名城保護工作是“規劃—實施—規劃評估”的主線，基于保護規劃的核心，約束建設實施到運營的各個環節，通過對保護規劃的實施評估來形成閉環管理。在現階段我國復雜多變的城鄉建設環境中，這樣的管理機制在一定程度上容易導致“重法定資源、輕潛在資源”“重規劃、輕管理與運營”“重部門責任、輕地方政府主體責任”的傾向。

近年來，各地在進一步落實中央和國務院加強歷史文化保護精神的要求下，積極開展的普查與評估的工作，極大地改善了上述3種傾向，進一步拓展了名城規劃管理的鏈條。前端通過普查摸清各類名城中歷史文化資源的本底，夯實保護工作的基礎；后端通過評估，全面診斷歷史文化遺產在各個方面存在的問題，便于保護、利用與管理的各個環節進一步的完善，從而全面有效地推進名城管理工作。

5.2 針對管理需求，開展針對性的普查工作

目前名城的保護管理工作中有兩方面的普查需求，總結為常態化的普查需求與前置性的普查需求。

常態化的普查由相應的歷史文化遺產主管部門組織實施，面向省市縣主管部門轄區全域的范圍，對象是各類歷史文化遺產的潛在資源，目的是全面快速掌握潛在歷史文化資源的基本情況，后續通過核查與評估依法認定公布為法定的保護對象，具備全面快速、常態化、周期性的特點。如住建部啟動的歷史文化街區劃定和歷史建筑確定的工作、國家文物局開展的第三次文物普查工作以及各類遺產認定公布前開展的普查工作。

6 多數街區內文化事業增幅明顯，來源：《2021年度歷史街區再利用評估追蹤評估》項目

7 多數街區活動人群以30-40歲年齡段為主，來源：《2021年度歷史街區再利用評估追蹤評估》項目

8 多數街區活動人群以普通收入人群為主，來源：《2021年度歷史街區再利用評估追蹤評估》項目

前置性的普查是在具體的各類項目開展的過程中，在土地儲備前、立項前所開展的詳細的歷史文化資源調查，或者考古相關的普查工作。其目的主要是在城鄉建設規劃管理的前置環節，通過查缺補漏的方式進一步加強歷史文化遺產的保護，具備針對性強、搶救性、詳細的特點。如目前建設項目土地儲備前的考古調查前置；住建部提出對城市更新項目涉及老街區、老廠區、老建筑的城市更新改造項目，各地要預先進行歷史文化資源調查等。

5.3 探索新技術應用以及線上線下相結合的模式

新技術的應用可以有效支撐新時期名城保護的信息化、精細化管理。GIS信息平臺的建設全面、深入并可以與空間數據相結合，建立歷史文化遺產“一張圖”數據庫；傾斜攝影與測繪相結合的建模技術可以快速、全面地深入測繪記錄歷史文化遺產工作；基于遙感與圖像的機器學習技術，可以在全域、快速地摸清聚落類傳統肌理保存狀況；多源大數據可以用于歷史文化遺產保護利用的潛力與綜合狀況評估與監測。

探索線上線下、多方參與的組織模式。針對于全域大量傳統聚落類遺產的普查與評估，可以采用“機器學習識別技術初篩+線下詳細調查”相結合的方式，也可以與高校的科研力量相結合，大規模地開展線下工作，整體摸清全域的資源情況。新技術也為快速、大規模地摸清涉及歷史文化遺產利用各方利益相關者的社會調研提供了可能性，也為公眾監督歷史文化保護開放了線上通道。

長期追蹤評估摸清發展趨勢。通過對于特定區域或者特定類型歷史文化遺產長期的追蹤評估，有助于理清遺產保護特別是利用的長期趨勢與規律，針對性地研究遺產利用中短期和長期的問題，這為科學有效地開展歷史文化保護規劃的編制、全面科學地提升遺產管理與運營水平提供了有效的支撐。

5.4 目標清晰、多學科融合的評估指標體系

新時期“空間全覆蓋、要素全囊括”是資源普查的重要目標，這就要求我們從時間維度和空間維度重新認識歷史文化遺產的價值。因而，普查的指標體系的構建，在滿足相應資源認定標準的情況下，特別需要考慮遺產的獨特性以及體現各個時期一直延伸到改革開放時期的代表性價值。

依法依規開展評估工作是基礎，通過評估全面或者針對性的摸清名城中的問題，實現評估落實國家對于名城保護的各類要求，實現名城中“問題的整改、機制的完善和全方面的優化”是名城整體評估工作的目標。評估工作涉及保護、利用、管理的各個方面，其涉及的專業，包括了城鄉規劃、建筑學、公共管理、經濟學、社會學等各方面的學科，因而其評價指標的構建，應在組織和研究等方面，注重多學科的融合，從而形成科學有效的指標體系。□